据报载概要： 1996年，成都市金牛区天回镇街道金华社区(原金华村)4组私营企业主胡昌明，支付4万元青苗补偿费、1万元建房占地款后，以租地的名义与金牛区天回镇金华社区(原金华村)签订了《建房用地协议》，在一直未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，违法修建了面积约为1600平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营。
金牛区城管执法局在有关方面多次做工作要求胡昌明自行拆除都没结果的情况下，于2007年10月依法向胡昌明下达了《限期拆除违法建设决定书》。胡昌明对限期拆除决定不服提起行政复议。2008年2月，成都市城管执法局经审查，依法维持了金牛区城管执法局作出的限期拆除违法建设决定。 11月13日 ，钟昌林再次带领金牛区城管执法局人员对胡昌明违法建设实施依法拆除。“当时胡昌明虽不在现场，但仍通过电话等方式与在其违法建筑楼顶平台上的前妻唐福珍及亲戚10余人联络，对执法人员的喊话、劝说置若罔闻，再次采取向执法人员投掷砖头、石块、汽油瓶及点燃汽油等方式进行阻挠，致使10多名执法人员被打伤、烧伤。当然，在拉锯过程中双方有一些肢体抓扯，这也是事实。”钟昌林说。在相持了近三小时后，站立于楼顶平台楼梯井顶端的唐福珍情绪失控，做出极端举动:向自己身上倾倒了汽油并用自备打火机点燃。楼下的消防队员立即用泡沫水枪喷洒灭火，执法人员及工作人员迅速搭梯攀登救人，唐福珍身上的火随即被扑灭。唐福珍被执法人员从违建楼顶救下送往医院后，金牛区有关方面迅即派出专人，24小时协助医院做好抢救工作。成都军区陆军总医院专门成立了副院长牵头的专家医疗组，采用最好的设备和技术予以救治，并先后两次对唐实施植皮手术。11月29日，唐福珍因伤情严重突现生命危险，金牛区区、街道领导及相关人员迅速赶赴医院协同医务人员全力施救。深夜时分，唐福珍终因伤情严重，抢救无效不幸去世。
基于以上事实，笔者认为：唐福珍之死是城管滥用职权所至。理由是：此次拆违的房屋系胡昌明于1996年所建，按城管的认定属违法建筑，但2007年12月之前实施的《城市规划法》第40条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。按以上规定，对只是一般“影响城市规划”的，则应“责令限期改正，并处罚款”；并非所有的违法建筑物都应拆除。退一步而言，对“严重影响城市规划的”，对其拆除也应当符合法律的有关规定。1996年开始施行的《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。这就是说对胡昌明于1996年所建的房屋在1999年以后就不能再对其进行行政处罚，显然，事隔10余年后，2007年10月金牛区城管执法局所作出的行政处罚－－《限期拆除违法建设决定书》违法。
笔者注意到：2008年1月1日开始施行的《城乡规划法》的第64条虽然规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。但适用该规定仍然应当遵守行政处罚的时效规定，即“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。既使金牛区城管执法局适用的是新法，其所作出的行政处罚也是违法的，况且金牛区城管执法局作出《限期拆除违法建设决定书》时新法尚未开始施行。既然金牛区城管执法局所执行的依据《限期拆除违法建设决定书》是违法的，那么，执行拆除行为显然也是违法的，公民当然有权阻止违法行政行为的实施，行政机关对公民的极端质疑行为置若罔闻（该质疑行为实际是逐步升级的），对该行为的后果（死亡）负有不可推御的责任，涉嫌《刑法》第397条滥用职权犯罪，依法应受追究。
另，金牛区城管执法局作出《限期拆除违法建设决定书》还属于超越行政职权的行政行为。本案所涉的具体行政行为属于城市规划实施中的监督管理行为。由于金牛区城管执法局作出《限期拆除违法建设决定书》的时间是在2007年，所以，该行为应当受《城市规划法》的约束。以上具体行政行为由谁行使，《城市规划法》第9条规定：“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作”。《行政处罚法》第20条也规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。具体到成都市而言，市规划管理局和市城市管理执法局享有城市规划管理的职权。那么，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门是否包括市设区的区级城市规划行政主管部门呢？答案是否定的。2000年国务院办公厅作出的《关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发2000－25号）第三条明确规定：“加强城市规划实施的监督管理，推进城乡规划法制化（二）统一组织实施城乡规划……城市规划内城市人民政府统一组织实施，市一级规划管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正”。2002年国务院再次作出《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发2002－13号），该通知的第五条规定：“设区城市的市辖区原则上不设区级规划管理机构，如确有必要，可由市级规划部门在市辖区设置派出机构”。从以上两规定可清楚看出：成都市不应当设置区级城市规划主管部门，事实上该市没有区局，只有市局的分局，既然各区未设立规划主管部门，那么，享有城市管理相对集中行政处罚权的区级城管执法部门，只能是对有行政执法权的主体以及其行政处罚权的相对集中；而绝不能是对不存在的主体及其行政处罚权的相对集中，所以，相对集中后的区级城管执法局即本案的金牛区城管执法局显然也不具有金牛区城市规划的行政处罚权，只有市城管执法局享有该处罚权。即金牛区城管执法局对胡昌明所作出的《限期拆除违法建设决定书》属于超越行政职权的违法行政行为。汉律[email protected]
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