我国房地产法律价格法律问题研究

引言　　

我国房地产产业在改革开放后二十多年的发展中，取得了巨大的成绩，从改革前1978年的人均3.6 平方米增加到 2005年的人均近30平方米，人民居住条件得到显著改善。但无需讳言，我国的房地产产业也存在不容忽视的严重问题，集中体现为房地产价格的非理性上涨，大部分居民对房地产不具备正常的可支付能力，“房奴”成为近年来的热点词汇便是一个真实的缩影。　　

纵观世界各国的房地产产业发展历史，结合最新的房地产经济理论研究成果，笔者认为：如果不尽快从制度的构建上来保障我国房地产产业的持续协调发展，最终我国的房地产产业的发展将不可避免地走上经济泡沫破裂之路，给国民经济的发展带来严重的负面影响，日本便是前车之鉴。　　

在制度当中，法律无疑是发挥着首要的作用。作为人类理性追求的体现，公平和正义始终是法律的重要价值之一。从实证分析的角度上说，我国的房地产法律制度存在严重的缺陷。主要表现为：在已构建的法律制度中，事实上只有保护已取得房地产产权交易流转的法律制度，而没有切实保护公民公正地取得房地产产权的法律制度。从规范分析的角度上说，我国房地产法律制度缺乏公平和正义，没有以社会整体经济利益作为整个房地产法律制度构建的基础。政府对房地产产业定位的错位、对地产价格调控的失灵，大量投机性消费需求的产生，不当的房地产金融税收制度和我国住房法律保障制度的缺失等多种因素相互作用，共同导致我国房地产价格的非理性上涨。　　

从经济角度分析当前房地产价格问题的文献众多，从法律角度分析的较少。笔者深感从法律角度分析房地产价格问题的复杂性和难以驾驭的程度，但由于房地产产业的健康发展在国民经济发展中的重要程度，笔者还是选择了这一课题作为研究方向，希望能为我国的房地产产业的持续协调发展作一些有益的探索。　　

正文　　

在本文展开论述之前，有必要对相关的术语进行定义。正如霍布斯所言：“语言的首要用处便在于名词的正确定义；这是科学的一大收获。语言的首要滥用则在于错误的定义或没有定义。”[①]笔者认为，当前关于房地产价格如何调控的争论，意见分歧很大，在很大程度上是因为争论各方在使用不同的术语定义进行分析。所以，正确定义是展开论述的前提条件。　　

本文中，地产（estate）是指用于房地产开发的土地。房产（house property）是指供人们生产、居住或者作其它用途的建筑物的总称，但在这里，房产不包括地产，二者是相互独立，却是有机联系在一起的。房地产（real estate, real property）是指个人或者团体拥有所有权的房屋和拥有房屋所占土地的使用权的总称。房地产产业(real estate industry)是指从事房地产投资、开发、经营、管理和服务的产业。　　

在众多的文献资料中，学者在论述房地产价格问题时，经常以“房地产价格的非理性上涨”来表达。实质上，这里的房地产是指住宅房地产，而不是指商业房地产。由于商业房地产市场具有竞争性，市场这只“看不见的手”可以在资源配置中发挥基础性作用，形成反映供需平衡的价格，消费者和生产者都能够实现效益最大化。所以我国的商业房地产目前不存在价格的非理性上涨的问题，存在问题的主要是住宅房地产。所以，本文中所指房地产，在不加明确的情况下，一般指的是住宅房地产。　　

解放初期，我国城镇人均居住面积不足　4.5平方米　。由于历史原因，至1977年，人均居住面积下降为3.6平方米。[②]当时，住房问题成为严重的政治和社会问题。在国家对住宅政策作出重大调整后，从1980开始，住宅投资建设与建设投资大幅增长，每年城镇住房投资超过100亿元，1988年达到443亿元。至1990年，我国人均居住面积达到　7.1平方米　。此后，随着住房制度的改革，住宅商品化进程得以加快。到2000年，我国存量住房面积为287.95亿平方米，全国人均住房建筑面积为　22.77平方米　，[③] 至2005年全国人均住房建筑面积近　30平方米　。[④]　　

与此同时，房地产产业的非理性发展也逐步显现，主要表现为房地产开发投资高速非正常增长、价格非理性上涨、房价收入比过高、投资性（投机性）购房比例过大和住房结构失衡等严重问题。房地产产业所有存在的问题，都集中体现为房地产价格的非理性上涨，使70％的居民不具备正常的购房能力。房价收入比这一国际通行的衡量指标可以说明这一问题，经济学家一般认为，房价超过户均收入的6倍左右时就存在泡沫。目前这一指标的国际通行标准为：联合国人居中心认为房价收入比不应超过3：1，世界银行则认为不应超过5：1。著名国际投资银行摩根士丹利最近指出，在中国，这一比例已经达到了10：1，有的地方甚至超过了20：1。[⑤]尽管中央政府和国家相关部委频出重拳调控房地产市场，但却收效甚微。可以说，我国的房地产产业正处在一个严重的经济泡沫状态之中。　　

正如布鲁诺·莱奥尼所认为的: “一般说来，所有经济行为都是某种法律性行为。”[⑥]研究房地产价格法律问题，必须首先从论述有关房地产价格形成的经济理论开始。只有在正确把握房地产价格是如何形成的，什么样的房地产价格是合理的，什么样的房地产价格是非理性的，才能对房地产价格设计科学合理的法律调控制度。　　

一、经济视角下房地产价格形成的一般理论分析　　

现行的房地产价格大体上包括以下部分：地价、房屋建筑安装费、配套费、其它税费及利润。为便于分析房地产价格问题，笔者认为可以将房地产价格概括为两部分，一部分是地价，一部分是房屋成本价（建安成本），对税费和利润不在此分析。因为税费是国家依法征收的，与房地产价格的上涨不具有直接的联系，而利润在竞争性的市场中，是受社会平均利润率制约的，会自然地保持在合理的范围内。下面对地产和房产价格的形成进行必要的分析： 　　

（一）地产理论分析　　

1、地产价格的形成理论分析　　

土地作为自然资源，是人类生活和生产的基本条件，它既是社会生产力的源泉，也是社会生产力的构成。“土地是财富之母”是古典经济学派创始人配弟的明言。马克思则认为：土地“是一切生产和一切存在的源泉，” 是人类“不能出让的生存条件和再生产条件”。[⑦]　　

关于地产价格的形成理论，基于不同的出发点，可以分为以下两个学派：　　

（1）马克思主义学派的土地价格形成理论。　　

马克思在批判地继承古典政治经济学地租理论的基础上，提出了以劳动价值论为基础的地租和地价理论。其理论主要有以下几点：　　

首先，土地不是劳动产品，没有价值，但有使用价值，并存在价格。马克思主义认为，任何物品要具有价值，就必须是用来交换的人类劳动产品。自然状态的土地，未经人类开发，没有投入人类劳动，因而不存在价值，也没有以这种价值为基础的以货币表现出来的价格。但是，土地是具有特殊的使用价值，在一定的劳动条件下，土地能为人类永续提供产品和服务，即产生地租。正因为有了地租，才产生土地价格，实际上，这个购买价格不是土地购买价格，而是土地提供的地租的购买价格，而地租的产生，是导源于人们对土地的垄断。由于土地的有限性，产生了土地所有权的垄断。“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式，而地租又是以土地所有权，以某些个人对某些的地块的所有权为前提。”　　

其次，土地价格是地租的资本化。在资本主义制度下，任何一定的货币收入都可以资本化。所以，将地租按一定的利息率还原成为一个资本量便是土地价格。马克思指出：“资本化的地租表现为土地价格或土地价值。”其公式为土地价格=地租÷还原利息率。　　

（2）现代西方经济学的土地价格理论　　

有两种理论，一种是土地收益理论。该理论认为，土地价格是土地收益即地租的资本化。在这里，地租是指经济地租，即土地总收益扣除总成本的余额。美国土地经济学家伊利认为：“土地的收益是确定它的价值的基础。”“不是土地价格决定土地收益，而是土地收益决定土地价格。” 　　

另外一种是土地供求理论。该理论认为，在自由市场经济中，土地与其它商品一样，其价格取决于本身的供给和需求。马尔萨斯、萨伊、马歇尔是这一学说的主要代表，他们认为，土地这一生产要素由于总供给缺乏弹性，因而其价格完全由需求决定。需要注意的是，这里的需求包括了正常需求与非正常需求，即投机需求。当地产价格是由正常需求决定时，其价格是合理的。当投机性需求达到一定程度时，其价格就表现为非理性的上涨。　　

通过上述关于地产价格两大理论的比较，我们可以看出地产价格有以下特点：一是土地价格表现为土地权益价格。土地是一种财产，是基本的生产要素。所以土地买卖实质上是一种财产权利的买卖。获得某项土地权利，就可获得某种程度的收益。同时，这种收益也是衡量土地价格是否合理的重要因素。二是土地价格表现的不是土地价值的货币化，不能以生产成本定价。一般商品，人们可以依据其生产成本确定其价格，因而比较客观。由于土地是一种自然物，不是人类劳动产品，没有价值，所以土地价格也就不能以土地价值或土地成本为依据。这意味着，在我国土地公有制的情况下，国家在住宅市场中负有使地产价格保持合理的职责。三是地产价格主要由土地需求决定。一般商品的市场供给和需求，共同决定该商品的市场价格，而地产不同，由于地产的自然供给是不能改变的，地产的经济供给弹性很小，所以主要由需求决定，由于地产具有地域性、个别性和价格的总体上升性的特点，在国家不采取必要调控制度的前提下，是天然适合的投机品，这就决定了要想保持地产价格的合理性，就必须严格控制投机性需求。　　

通过以上对地产价格理论的分析，下面结合我国的地产市场相关法律的规定来分析地产价格的形成，这些规定都直接或间接的影响着地产的价格。　　

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表行使。……国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。”该法第十七条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”第二十四条规定“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。” 　　

根据我国的相关土地管理法律的规定，可以看出：在我国，国有土地的所有者是国家，国家是唯一的主体。在具体实践中，地方各级人民政府作为土地所有权的具体行使者，在征用农村集体所有的土地和出让国有土地的市场中处于权利主体的地位，并垄断了土地的一级供应市场。笔者认为，对于商业经营性用地，由于不同的地方可以形成竞争，应该适用市场竞争的方式，采取招标、拍卖、挂牌的形式出让的，价高者得之，以实现资源的最优配置，这是符合市场经济体制客观要求的。但对于住宅市场来说，该用地是不能采取市场竞争方式的。因为在我国目前的经济条件下，城镇居民流动性差。对大多数城镇居民来说，只要你出生在甲地，是不可能在乙地购买住房的（投机者除外），所以说住宅作为居民的基本生活必需品，由于居民在房地产市场中处于弱势地位，政府、开发商、居民、银行、中介机构等房地产市场主体中，居民不存在与其他主体之间展开平等协商的条件，没有自由选择的余地，国家必须构建保障居民公正合理地取得基本住宅的房地产法律制度。　　

现实情况是，地方政府作为住宅土地供应的垄断者，在“经营城市”的理念下，把地产作为资产使用，追求“土地财政”，在进行出让土地行为时，对出让土地追求价格越高越好，仅追求经济效益，忽视了本应承担的住宅保障责任。而银行、开发商、投机者又推波助澜，最终将高额的成本转嫁到普通居民负担，居民支付的垄断性高房价使财富向地方政府和开发商集中，这样的地产制度直接导致社会财富分配的不公。　　

2、地产价格的形成与地产市场的关系　　

房地产市场的持续协调发展，离不开地产市场的合理运行。地产市场作为房地产市场体系的基本组成部分，具有市场的一般规定性，如都是在一定地域内和某一领域内商品交换活动的具体场所和商品交换关系的总和。都要体现价值规律、竞争规律和供求规律的作用及要求。但由于地产作为地产市场交换主体的一系列特性，因而致使地产市场也具有不同于一般商品市场的一系列特性。　　

一般说来，地产市场的基本特性可以概括为以下几个方面：一是权利的主导性。在一般商品市场上，进行流转的是商品自身，商品的交易，即商品自身由卖方向买房转移。然而，在地产市场上，由于商品——地产的不可移动性，地产的交易仅是地产产权的流转。而地产产权的流转，是重要的法律关系，必须在法律的确认和保护下才具有效力并得到承认和保护。二是交换客体的异质性。一般商品在整个市场具有同质性和可替代性，能够进行批量交易。而在地产市场中，由于土地的自然异质性和空间区域的差异性，因而任何地产交易只能是个别的。三是强烈的地域性。在现代化交通工具日益发达的今天，尽管一般商品也存在一定的市场地域性，但却可以在全国范围内形成一个相对统一的市场体系，甚至是一个世界性的市场。但是，地产市场则不行。由于土地自身的不可移动性，不同地域的土地市场不能互相替代，因而难以形成一个统一的市场竞争和统一的市场价格。四是供求关系的特殊性。地产与其它商品不同，它首先是一种不可再生的稀缺性自然资源。从总体上看，土地的自然供给完全缺乏弹性，其经济供给由于自然供给的限制，弹性也非常有限。因此，地产价格主要取决于市场需求。五是不完全竞争性。地产市场作为一种商品市场，当然也具有竞争性，但由于地产市场具有一系列固有的特性，导致了地产市场是一个不完全竞争的市场。　　

上面所分析的是一般意义上的地产市场，结合当今土地所有权类型的不同，即土地公有制和土地私有制之分，考察土地私有制国家地产的运行状况对正确调控地产价格具有重大意义。下面以美国和日本的地产市场作为对象加以评析：　　

美国法律保护私有土地权和公有土地所有权不受侵犯，允许土地买卖和租赁。美国独立后，政府就有计划地把国有土地卖给个人。凡私人向联邦政府买地的，都必须提出申请，经过法院审核后，有总统专职秘书签署，批准生效。在美国，私人土地买卖，政府一般不予干涉。凡法律承认的私人土地，在县政府办理土地买卖，双方达成协议后，只要到县政府办理变更登记，所有权便依法转移。私人土地的买卖价格完全有买卖双方根据土地的经济价值进行估计，或者有私人估价公司帮助双方达成协议。[⑧]　　

从以上可以看出，美国的土地市场是竞争性的。正是在这种竞争性的市场机制下，决定了美国的土地价格保持了长期的合理走势。未出现非理性的上涨。据2004年的数据，在美国许多城市的住宅用地，不过3～4万美元　1英亩　，折合人民币5万元左右1亩，每平方米只有80元人民币左右；而我国国土资源部公布的2004年来内地城市平均地价已达1198元每平方米，是美国地价的10倍以上。[⑨]可见我国住宅市场地价的非理性程度有多大。　　

日本现行土地所有制有三种形式，即国家所有、公共所有、个人与法人所有。属于国家所有和地方自治团体所有的土地占国土总面积的35％；属于私人所有的土地面积占国土面积的65％，其中个人所有的土地占57％，法人所有的土地占8％。对于土地市场的投机行为，日本政府于1972年制定了以限制土地交易为主要目的的《国土利用计划法》，其中的土地交易许可制度规定，在土地投机活动集中，地价上涨过快的地区，县地方政府可以设立“限制区域”。凡是“限制区域”内土地进行交易及其价格，必须经县政府许可。如果私下成交，土地交易视为无效，不受法律保护。另外，为了在客观上管理和调控土地价格，1969年日本政府制定了地价公示法，这种价格是一种旨在控制土地的官方价格，增强政府对土地价格的控制能力，为合理进行土地交易提供依据。[⑩]　　

从以上可以看出，日本政府作为政府主导经济发展的后起资本主义国家，充分认识到地产市场合理的发展在一国经济发展的中重要地位，对地产市场保留着最终的调控权，并未放任地产市场非理性的自由发展。　　

通过对以上对美国、日本土地市场机制的比较，可以看出，在土地私有制的国家中，地产作为商品一般是可以发挥市场配置资源的作用的，这也决定了土地私有制国家是以遵循价值规律的方式来设计地产市场法律制度的。而在我国，土地是不可能作为商品任由市场发挥资源配置的作用。因为土地供应者是唯一的，不具有竞争性。从理论上说，唯一的供应者可以通过控制土地的供应量来达到其想要的价格，当然，这是以住宅用地为前提的。　　

在我国土地市场中，通常是以地市一级政府作为土地的一级市场的垄断者，这是由土地的地域性特点所决定的。但是，对于商业用地来说，地方政府是不可能垄断地价的。因为商业性用地是有竞争性的，即在各地市之间的互相竞争，决定了商业性地产市场基本是遵循价值规律的。这可以从各地竞相实行零地价，甚至是负地价招商中可见一斑。以郑州市地产市场为例，在过去的三年里，地产价格屡创新高：2004年4月，某集团以5.91亿元的高价拍得491.2亩土地使用权，每亩约137万元；2006年6月，该市西部一块土地以每亩约225万元成交；同年11月，某公司又以每亩约259万元的高价拍得西区32.247亩的土地；同年12月，某公司又以每亩约431万元的天价拍得64.9亩土地使用权。但值得注意的是，同时拍卖的郑州西区一宗商业和金融用地却流拍了。[11]这种住宅用地拍卖屡创新高的，而商业性用地却流拍的事实，在一定程度上说明了真正的竞争性市场中的商品的价格是不会出现非理性上涨的。是什么原因促使房地产开发商不惧高价竞拍土地？原因就在于住宅首先是生活必需品，居民可以不买汽车，可以缩减其它一切开支，却不能不住房，即使居民不买房，你也必须租房居住，房子总是要住的。所以高额的地价对房地产来说，是可以转嫁给居民的，这也就决定了开发商作为“经济人”，却非理性地和地方政府一起推动了地产价格的非理性上涨。　　

综上，我们可以认为：在土地私有制的条件下，地产的价格一般可以在竞争市场中保持合理的水平。因为地价的形成要受到社会平均利润率的制约。即使在这种情况下，由于地产的特性和其在一国经济发展中的重要作用，也决定不管是实行土地私有制的国家，还是实行土地公有制的国家，国家对地产市场的合理发展具有不可推卸的首要责任。世界各国政府仍对土地这一重要的生产要素采取相当严格的调控措施，纷纷出台相应的制度，使土地价格保持在一个合理的范围内。结合我国土地公有制的基本国情，可以认为：在我国，不存在一个具有真正意义上的竞争性的住宅地产市场。由于土地的稀缺性，对国民经济发展的特殊重要性及地产市场利用后果的巨大社会性，地价调控的适当与否，从某种意义上说，也决定了我国经济发展的走势。日本的地产泡沫是我国必须防止发生的。在1990年和1991年金融资产泡沫和土地泡沫的崩溃使日本经济遭到重创，经济增长停滞不前，1990－2001年年平均增长速度只有1.3％，甚至还一度出现负增长，这与其他工业化国家，由其是美国经济的强劲增长形成了巨大的反差。[12]　　

（二）房产价格理论分析　　

 正如前面所界定的，房产是指供人们生产、居住或者作其它用途的建筑物的总称，但不包括地产。在本文的分析语境中，房产的组成可以看作由钢材、水泥、墙砖等具体实物所组成，这些实物和地产相比，最大的不同之处在于它们的成本是可以计量的，它们交易的市场是竞争性的，最终形成的价格能够反映供求关系，一般情况下能够保持合理的水平。　　

（三）房产价格与地产价格在房地产价格形成中的作用分析　　

从经济学的角度上说，在一个完全竞争的市场机制中，房地产作为商品，和其它商品一样，是由供给与需求决定其价格的。但房地产作为特殊的商品，其价格可以认为主要由两部分组成的，即地产价格和房产价格。相关数据表明，地产价格和房产价格在房地产价格的上涨中所产生的影响和所占的比例是不同的。“如果将房地产价格区分为房产与地产的价格，那么可以认为新增房产的价格取决于相关的建筑成本，原有房产价格取决于建筑的重置成本，即在现有价格水平下建造相同建筑所需耗费的成本。因此，房产的建造应当属于实际经济中的建筑业范畴。但土地价格不能由其生产成本合理地决定，只能根据预期未来收入的现值决定，而宏观经济状况、人口总量与结构、租金水平甚至人们对经济的信心和态度会对预期产生影响。因此，与房产相比，地产具有更强的虚拟资产特性，在房地产周期波动中，地产价格也往往体现出更强的波动性。以英国1980－1992年房地产价格为例，如果以1980年的价格为100计算，住宅用地价格在1985－1987年短短三年内上升到原来的三倍，在最高的1987年超过1000点，而随后发生的房地产危机使土地价格大幅下跌，在两年多的时间里下跌了60％。同一时期英国房屋价格波动要平稳得多，价格水平最高的1988年与1985年相比，价格只上升了50％，而衰退的过程中价格也只下降了20％左右。”[13]　　

通过上面的数据，可以发现，在房地产价格非理性上涨过程中，真正非理性上涨的是地产价格，房产价格一般保持合理的水平，这是由地产市场的非竞争性和房产市场的竞争性所决定的。基于此，笔者认为：房地产价格非理性上涨的根源是地产价格的非理性上涨，不解决地产价格的非理性上涨问题，房地产产业无从实现可持续发展，必然会给国民经济的发展带来严重的负面影响，城市居民也无从实现安居乐业。从某种意义上说，只要地产价格保持合理水平，现在房地产市场中所存在的种种问题都将迎刃而解。　　

二、我国房地产价格法律（政策）调控的立法沿革、问题与原因分析　　

(一)与房地产价格调控相关法律（政策）制度评析　　

哪里没有法律，哪里就没有自由。从自由的角度分析我国房地产市场可以发现，对大多数城镇居民来说，他们失去了正常的购房支付能力，丧失了通过购买住宅实现住宅权的自由。[14]以下数据可以证明：“2005年，以东部地区商品房均价为每平方米3934元，人均居住面积　26平方米　，户均就业人口1.67人，城镇居民年均可支配收入1.05万元计算，城镇居民的均价新房收入远远超过了10倍，考虑到大约70％的城镇居民家庭户均收入低于平均收入，毫无疑问，大部分城镇居民不具备购置新房的能力。”[15]这说明，我国房地产法律（政策）制度存在严重的问题，如不及时纠正，房地产产业的非理性发展就不可能得到有效根治。　　

对现行的房地产法律（政策）进行分析，发现存在的问题，是正确构建房地产市场法律制度的前提，下面是对我国具体调控房地产法律（政策）制度的评析。　　

（1）　1983年11月3日　颁布的《城市住宅经济体制存在的问题和改革意见》中提出，要把住宅作为独立的产品纳入国民经济计划，改变现行城镇住宅由国家承包下来的体制。该政策的出台，是以邓小平同志提出了住房商品化的观点后制定的。笔者认为，该政策中强调改变现行城镇住宅由国家承包下的说法欠妥。因为即使在计划经济时代，我国实行的是城镇居民以低工资为条件取得住房的制度，国家只是充当了运用职工工资中的住房部分进行房屋建设，也就是说国家只是一个住房建设的委托代理人，从根本意义上说，是城镇居民自己为自己提供了住房。　　

（2）　1990年8月18日　颁布的《关于加强商品住宅建设管理的通知》中对商品房价格的要求是：商品住宅价格的制定应以成本为主要依据，严格按照国家有关作价的办法，由省、自治区、直辖市物价部门会同计划、建设、审计部门，并请建设银行参加制定。商品住宅的售价均不得高于物价部门制定的价格，严禁乱涨价。说明此时我国对商品房价格采取管制的措施，使商品房价格、居民的可支付能力和国民经济的发展相协调。　　

（3）1991年颁布的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》中指出，：城镇住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分，其根本目的是……正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业……从改革公房低租金制度着手，将实行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度，由住户通过商品交换的（买房或租房），取得住房的所有权或使用权，使住房这种特殊的商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环。该意见第一次将住房定义为特殊的商品，从此打开了住房价格由市场竞争形成价格的大门，实践证明，住宅是不应当完全商品化的。　　

（4）　1992年7月20日　颁布的《商品住宅价格管理暂行办法》中对商品住宅价格的制定作出规定：商品住宅价格由下列项目组成：成本、利润、税金、地段差价。其中成本中的土地费用界定为征地费及拆迁安置补偿费，按国家有关规定执行。该规定中的土地成本费用和目前以招、拍、挂方式出让国有土地使用权的费用差别极大。同时，该办法第九条规定，商品住宅开发经营单位应在前期工程结束时，按商品住宅的预算成本、利润、利息、税金等申报价格，报物价部门会同房地产行政管理部门和建设银行审核，由物价部门批准。这说明当时国家对初期的房地产市场实行非常严格的价格监管。　　

（5）　1992年11月4日　颁布的《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》中明确，房地产业在我国是一个新兴产业，是第三产业的重要组成部分，随着城镇国有土地有偿使用和房屋商品化的推进，将成为国民经济发展的重要支柱产业之一。该文件要求各级政府要合理确定地价，提高土地利用效益，对土地使用权出让价格，要以基准地价为依据，并体现国家的产业政策。城镇住宅建设用地价格，随着商品化的推进，按照涉外商品房、商品房、微利房和福利房的性质实行不同的价格。该文件对住宅建设用地的价格作出了原则性的规定，也明确了不能对住宅用地都实现商品化供应，应实行有区别对待的政策。　　

（6）　1994年9月6日　颁布的《建设事业体制改革总体规划》中明确：要逐步建立以市场形成价格为主的房地产体系……除住宅以外的房地产价格，一般应逐步实行市场价。该规划仍遵循了住宅市场的特殊性，将住宅价格单列出来。　　

（7）1996年颁布的《城市住宅建设与房地产业“九五”计划与2010年远景目标》中指出：房地产业是商品经济的重要组出部分，是经济发展的先导产业，在国民经济中处于支柱产业地位，并提出了坚持推行国有土地有偿使用和房屋商品化两项基本政策。应当注意该目标中的房屋商品化和国有土地有偿使用的制度和房地产商品化的区别，因为住宅市场的土地是不能够实行商品化的。在该文件中，首次出现了“普通住宅和商品住宅”的区分。在该文件中又强调，“为了实现每户城镇居民有一套经济适用住房的目标，在适当调整住房面积标准的同时，要严格控制新建住宅的面积标准，使有限的投资和有限的土地解决更多的居民住房问题。住宅建设的重点是面向城镇普通职工家庭，改善住房的使用功能，提高住房质量和环境质量。”可以看出，在住房制度改革的初期，相关政府部门还是明确了应当保障每户城镇居民应当有一套经济适用住房，这也是政府的基本责任。　　

（8）　1994年7月5日　颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第四条规定：“国家根据社会、经济发展水平，扶持发展居民住宅建设，逐步改善居民的居住条件。”第三条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有期限使用制度。”第十二条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式。”第二十八条规定：“国家采取税收等方面的优惠措施鼓励与扶持房地产开发企业开发建设居民住宅。”通过上述规定，可以看出对普通居民住宅用地，该法的本意只是有偿使用，而不是将居民住宅用地完全推向市场，任凭由市场来调节。　　

（9）　1994年7月18日　颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中明确：“城镇住房制度改的根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。基本内容为：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改为国家、单位、个人三者合理负担的体制。……把住房福利化分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房制度供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系……”该文件中第五条要求：“房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用房住房要占20％以上。”该文件首次明确了要建立以中低收入家庭为对象的具有社会保障性质的经济适用房供应体系，但在规定经济适用房的建设比例上，却与该要求相矛盾，就是说，各地只要保持经济适用房的比例在20％，就符合了该文件的要求，这与我国中低收入家庭所占70％的比例是不符的。　　

（10）　1994年12月5日　颁布的《城镇经济适用房建设管理办法》中第三条规定：“经济适用住房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设的普通住宅。”这是对我国相关政策法律中第一次对经济适用房的定义，并明确了经济适用房为普通住宅。实际上，笔者认为把住宅分为普通住宅高档住宅是没有意义的，因为，从土地性质上说，所有房屋的重要载体之一就是土地，而土地是没有普通土地和高档土地的划分。　　

（11）　1995年5月24日　颁布的《建设部关于加快房地产市场流通，促进商品房销售的通知》中明确，要建立面向个人的住房消费信贷制度，目的是促进商品房的建设和销售。该文件的颁布，打开了住房消费融资的市场。但住房融资的问题不是需不需要融资，而是应当在房地产价格合理的前提下融资。如果房地产价格是不合理的，融资越多，金融风险就越大，房地产价格在非正常融资的支持下，就会出现非理性的上涨，最终形成房地产泡沫，危害国民经济的发展，这也正是我国房地产价格非理性上涨的又一个重要原因。　　

（12）　1995年12月1日　颁布的《城市国有土地使用权价格管理暂行办法》中第四条规定：“政府对土地使用权价格实行直接管理与间接管理相结合的原则，建立以基准低价、标定低价为主调控，引导土地使用权价格形成机制。”对土地使用权价格调控的目标是“应当有利于合理配置土地资源，有利于国有土地资产保持增值，正确处理各种经济利益关系，保持房地产市场价格的基本稳定。”这也表明，地产价格的稳定是房地产价格稳定的前提。该文件中第十四条规定：“土地使用权转让的市场价格出现不合理上涨时，城市人民政府应当采取措施进行调控，必要时可实行限价措施。”该规定明确了城市人民政府对地价稳定负有直接责任，地价是不能放任自流的。　　

（13）　1996年3月5日　颁布的《国家关于进一步加强房地产价格工作的通知》中明确：“房地产价格既是重要的生产资料价格；又是重要的生活资料价格……房地产价格工作的基本任务是，建立健全以基准地价、标定地价和房屋重置价格为主要手段调控、引导房地产市场价格的基本制度……”该文件第一次明确了房地产价格既是生产资料价格，又是生活资料价格，其价格形成的前提是基准价格和标定地价。　　

（14）　1998年4月7日　颁布的《中国人民银行关于加大住房信贷投入支持住房建设与消费的通知》明确把“住房建设是国民经济新的经济增长点，……调整住房贷款支持的重点，有过去重要支持普通住房的开发建设转变为主要支持普通住房的住房贷款中的比例。”该规定忽视了房地产价格是否合理，在房地产价格不合理的情况下，意味着消费者在缺乏支付能力的前提下，通过银行透支购房。该规定真正发挥作用的前提是：房地产价格合理和不被投资者（投机者）利用，如果不能满足这两个前提，贷款的优惠措施将被投机者利用。该规定中，对“新开工的普通住房项目，只要开发商自有资金达到30％，住房确有销路，商业银行均可发放住房建设贷款。”这意味着开发商70％的资金部分来源与居民存款，而居民确要再用借款的方式购房，最终是开发商和银行对居民弱势群体的掠夺。　　

（15）　1998年7月3日　颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中明确其指导思想为：“……加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。”其基本目标是：“……停止住房实物分配，逐步实行住房货币化分配；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”该文件首次提出把住宅业作为新的经济增长点定位，是导致当前我国房地产价格非理性上涨的产业政策根源，因为把住宅业定位于新的经济增长点，意味着要追求把效益最大化放在第一位，也就是尽可能地追求高额利润。这与“该文件规定的以经济使用住房为主的供应体系” 是明显矛盾的，因为经济使用住房是以保本微利为原则的具有社会保障性质的住房，也就是不以盈利为目的，这说明住宅业不应定位于新的经济增长点。　　

（16）　1998年7月20日　颁布的《城市房地产开发经营管理条例》第三十条规定：“房地产开发项目转让和商品房销售的价格，由当事人协商制定；但是，享受根据优惠政策的居民住宅价格，应当实行政府指导价或政府定价。”该条例首次明确了商品房销售价格由当事人协商定价，即由市场供求状况决定房地产价格。但该规定忽视了在我国目前房地产市场条件下，由于信息的不对等，买卖双方是不可能平等协商的，这就造成了房地产价格主要由开发商一方操纵的事实。　　

（17）　1998年10月7日　颁布的《国家计委关于加强房地产价格调控加快住房建设的意见》中规定：“促进住房建设成为国民经济的新的经济增长点，调整住房价格构成，保持价格合理稳定，……要以保持经济适用住房价格稳定为重点，做好房地产价格和住房价格体系的建立工作。对中低收入家庭购买的经济适用房，实行政府指导价，限价销售；……对高收入家庭购买、租赁的商品住房，实行市场调节价，由企业依据开发经营成本和市场供求状况确定租售价格，必要时，政府要规定开发企业利润，限制幅度。……加强地价管理，降低住房建设成本。抓紧建立基准地价定期公布制度，以基准地价为依据调控，引导地价水平。”该文件的规定，明确了政府在保持房地产价格合理中的重要作用，如能按照该文件的规定，我国房地产价格不可能出现非理性的上涨。　　

（18）　1999年1月27日　颁布的《国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》中明确了国有土地属于有偿使用，对商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须实行招标、拍卖出让国有土地使用权。该规定的含义已经将普通商品住房的用地确定为有偿使用制度，而不是招标、拍卖。因为招标、拍卖可以看作是商品化的土地成交方式，即价高者得之。　　

（19）　1999年2月23日　颁布的《中国银行关于开展个人消费信贷的指导意见》中规定：“……提高对消费信贷工作重要性的认识，把消费信贷业务作为新的业务增长点。……个人住房贷款可扩大到借款人自用的各类型住房贷款。”该规定为金融支持过度打开了大门，为房地产价格非理性上涨提供了资金支持。住房作为生活必需品，国家只保障一户家庭拥有一套合适的住房，而该文件却将个人住房贷款扩大到自用的各类型住房消费贷款。又将消费信贷作业务作为新的经济增长点，这在一定程度上促使各商业银行多发、滥发个人住房消费贷款。从某种意义上说，没有金融业对房地产业的非理性的支持，房地产价格是不可能呈现非理性上涨的。　　

（20）　2000年9月11日　颁布的《建设部关于进一步规范经济适用住房和销售行为的通知》中明确：“绝大多数地方经济适用住房已经成为住房供应的主渠道。”温家宝总理在1998年全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议讲话中指出：“建立新的城镇住房供应体系，重点是大力发展经济适用住房，这既是这次房改的重要目的，也是房改是否成功的一个重要标志。一方面，中低收入家庭是目前城镇家庭的主体，发展经济适用住房可以满足他们的需求，是实现本世纪末人民生活小康的重要条件。另一方面，发展经济适用住房又可以增加有效需求，带动经济增长，不会形成房地产热，符合经济发展总的需求。要努力提高住房投资中用于经济适用住房投资的比重，加快经济适用住房的开发和供应。”温总理的讲话，在实际执行中被分解了。以经济适用住房为主的供应体系被地方政府所遗弃，他们仅仅抓住了住宅产业是新的经济增长点，是拉动需求的最有利的工具，和开发商、银行、投机者共同演绎了房价的非理性上涨。      以《郑州市人民政府关于进一步加强经济适用住房建设和销售管理的通知》为例，该通知明确：“经济适用住房建设实行总量控制，目前经济适用住房建设占住房建设总量的比例为10％～20％，今后，根据经济发展和市场需求状况，逐步进行调整，基本达到供需平衡。”从该文可以看出，以经济适用住房供应为主的政策在地方变异为以商品房供应为主，把大部分不具备购买商品住房能力的居民推向商品房市场，在结合金融的非理性支持，最终导致了房地产价格的非理性上涨。　　

（21）　2002年3月20日　颁布的《房地产统计招指标解释（试行）》中将房地产分为：商品房，指由房地产开发企业开发建设并出售、出租的房屋；经济适用住房，是指根据国家经济适用住房建设计划安排建设的住宅，由国家统一下达计划，用地一般实行行政划拨的方式，免收土地出让金，对各种经批准的收费实行减半征收，出售价格实行政府指导价，按保本微利的原则确定；廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能向具有城镇常住居民户口的居民的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。从该分类可以看出，一是商品房无高档与普通之分，二是经济适用住房不是社会保障性质的住房，所以，以经济适用住房为主的供应体系也就不可能真正建立起来。　　

（22）　2003年8月12日　颁布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中指出：“以住宅为主的房地产市场不断发展，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用……要坚持住房市场化的基本方向，……加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度；坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定；坚持在国家统一政策指导下，各地区因地制宜，分别决策，使房地业产业的发展与当地经济和社会发展相适应，与相关产业协调，促进经济社会可持续发展，……要根据市场需求，采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例，控制土地价格，……努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应，各地要根据实际情况，合理确定高档商品住房和普通商品住房的划分标准。”从该文件中可以看出，我国住房保障制度建立的滞后性，房改多年，在事关数亿人的住房基本问题上，却没有国家的法律来规制，是国家缺位的体现之一，而且还推出了所谓的高档商品住房和普通商品住房之分，这是一个全无意义的分类，即为商品房，就应遵循价值规律的要求。但问题的关键恰恰是，在我国土地市场和经济发展的现实国情下，对大多数城镇居民来说，其住房是一个不能完全依靠市场竞争提供的生活必需品，从此后的实践也证明了该文件所要求的目标未得到实现。　　

（23）　2005年3月26日　颁布的《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》中明确指出：“由于市场需求偏大，部分地区投资性购房和投机性购房大量增加，……导致一些地方住房价格上涨过快，……房地产业是我国国民经济的重要支柱产业，住房价格一直是社会普遍关注的问题，住房价格上涨过快直接影响城镇居民家庭住房条件的改善，影响金融安全和社会稳定，甚至影响整个国民经济的健康运行，……保持住房价格特别是普通商品住房和经济适用住房的相对稳定，是维护广大人民切实利益的一项重要工作，是政府驾驭市场经济能力的具体实现。……要在继续支持城镇居民改善住房条件的基础上，整顿房地产市场秩序，加大控制投资性购房需求的力度，严肃查处违规销售、恶意哄抬住房价格等非法行为，有效遏制投机炒作。”该文件实际上是要求地方政府在保持房地产持续协调发展中发挥其应有的职责，但事实是，房地产价仍在非理性的上涨，地方政府对房地产的非理性发展并未采取有效的措施加以控制。　　

（24）　2005年5月9日　颁布的《关于做好稳定住房价格的意见》中明确：“调整住房转让环节营业税政策，严格税收征管。”该规定忽视了转让环节税收的转嫁性，在卖房市场的前提下，征收转让环节的税费最终由买房承担。结果不但没有降低房价，反而又变相推高了房价，这种行为是舍本逐末的。与其对转让环节征税，不如直接对房地产持有人征收物业税。在一户一宅的住房体制中，对拥有超过一套住房的家庭实行高额累进税率，这将在一定程度上遏制非理性的住房需求。 　　

（25）2006年颁布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）要求：“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。”该文件对土地出让总价款的使用作出了明确的规定，将在一定程度上遏制地方政府片面追求土地财政动力，但不会对地产的价格产生实质性的影响。只有对房地产市场的地产价格作出具有法律约束力的规定，才能从根本上消除地方政府追求高地价的内在动力。　　

通过对我国房地产产业相关法律（政策）制度的梳理，可以得出以下结论：　　

在住宅房地产市场中，参见博弈的主体有国家、中央政府、中央部委、地方政府、房地产开发商、投资（机）者和居民。在这七个主体之中，我们可以发现，中央政府是国家的一级委托代理人，在法律地位上，中央部委和地方政府是中央政府的二级委托代理人。但需要注意的是，不同的中央部委之间代表着不同的具体利益，在某种情况下，这种利益之间的冲突是不可避免的。同样，地方政府和中央部委之间也不可避免的存在具体的利益冲突。这些冲突，表现的具体形式就是立法部门利益化和法律政策得不到切实有效的执行。从以下的分析中可以得到证明：　　

在土地价格形成机制上，以《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》（1992.11.4）为例，作为我国房地产业发展的指导性文件，应当对房地产业的发展起着主要的作用，但事实情况证明，该文件部分主要内容没有得到有效的执行。如其中最主要的土地问题，该文件要求各级政府要合理确定地价，提高土地利用效益，但在实际执行中，地方政府却希望地价越高越好，以前述郑州市情况为例：在过去的三年里，地产价格屡创新高，从2004年的每亩约137万元；在两年时间里上升到每亩约431万元。　　

在经济适用住房的问题上，《城市住宅建设与房地产业“九五”计划与2010年远景目标》（1996.7.12）中明确要“实现每户城镇居民有一套经济适用住房的目标”,《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，温家宝总理在1998年全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议讲话中指出：“建立新的住房供应体系，重点是大力发展经济适用住房。这既是这次房改的重要目的，也是房改是否成功的一个重要标志。”《建设部关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知》（2000.9.11）中强调：“绝大多数地方经济适用住房已经成为住房供应的主渠道”,但在实际执行过程中，经济适用住房由于其微利性，而被地方政府所有意忽视，下面一组指标可以说明这个问题：“从1997～2002年开发商所提供的不同房屋所占比重来看，商品房所占比重最高，为70％左右；其次是经济适用房，比重不足20％，用于满足中低收入者的需求。这与高收入者和中低收入者在人口中的比重极不相称，供需存在严重的矛盾。”[16]“2004年和2005年经济适用住房投资开始出现负增长，2004年和2005年经济适用住房投资分别下降了2.5％和6.8％，而同期住宅开发投资增幅均在20％以上。2005年北京经济适用房的自用率仅为51.34％，出租率高达40％以上，表明仅一半的经济适用住房没有发挥其应由的作用。”[17]通过以上分析，笔者认为，由于在制度的实际运行中，制度博弈的主体之间存在严重的不对等，换句话说，就是博弈主体在法律面前是不对等的。法律在相关主体不履行义务时，没有赋予其他主体维护其合法权益的权利。在这种情况下，相关主体的目的一定是追求自己利益的最大化。通过对我国房地产法律制度的分析，得出这样的结论是理所当然的：在我国，没有真正的保障城镇居民公正地取得房地产的法律制度，只有保障已取得房地产产权交易的法律制度。正因为如此，地方政府、房地产开发商、金融部门和投机者在没有法律秩序的房地产市场中，共同导演了房地产价格非理性的上涨。　　

总之，在房地产法律制度中，保障城镇居民公平合理取得住宅的法律（政策）制度是缺失的，法律（政策）的相互冲突，在实际执行中的异化，才导致了房地产价格非理性上涨的结果。　　

（二）房地产法律制度设计中存在的主要问题分析　　

正如美国学者罗尔斯所言，“正义是社会制度的首要价值。”从规范分析的角度来说，我国房地产法律制度中，却存在以下的非正义之处：　　

1、城市公民和农村公民的差别歧视待遇　　

《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”这是国家对农村宅基地给出的原则规定，结合具体情况，以《河南省实施<土地管理法>办法》第五十一条为例，该条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行。（一）城镇郊区和人均耕地　六百六十七平方米　以下的平原地区，每户用地不得超过　一百三十四平方米　；……”第五十二条规定：“具备下列条件的，可以申请宅基地：（一）农村村民户无宅基地；（二）农村村民户，除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，而已有的宅基地低于分户标准的。”通过上述法律规定，可以看出，对农村村民的住宅用地，国家是有明确的法律保障的。尽管目前农村村民申请宅基地要交纳一定的费用，但这些费用在目前为止仅是象征性的。但对城镇居民来说，在房地产价格飞涨的今天，国家在住房制度方面却没有基本的制度安排。甚至出现了在同一城市中的相近区域，国有土地与农村集体土地价格的巨大差异。对此，笔者建议对于我国城镇居民，应当实现土地全民所有制中的一部分，即按照国际通行的房价收入比来确定每一个城镇居民的基本住房面积，该住房面积的土地使用权应在通行计算的标准上计算出来，从而保障居民住宅权的顺利实现。　　

2、房地产金融领域法律制度的不公平　　

房地产行业的特殊性，决定了房地产业与金融业有密切的联系。有数据显示：从1999年到2005年第一季度，与房地产相关的贷款在贷款总量中的比重由4％上升到15％。央行上海分行年初提交的一份报告显示：上海房地产项目开发商的自有资金比例正逐年下降，2001年为18.84％，2002年为17.53％，2003年为16.94％。该比例远远低于国家有关规定要求的35％的比例。就目前全国的水平而言，开发商自有资金比例一般在15％～30％之间。如果在统计数字中计入“隐身贷款”部分，中国的房地产贷款已占到银行贷款总量的30％。这样算来，中国近几年信贷增长的大部分都投向了房地产市场。按照国际惯例，银行信贷资金中房地产贷款的地产贷款的比例是10％。[18]显然，中国远远超出了安全范围，银行资金正承担着巨大的风险。通过以上的数据，我们可以看出，国家要求房地产商自有资金的比例为35％，也就是说，其余65％主要是通过银行贷款取得的，而银行存款中的一部分是由居民储蓄创造的。对居民来说，一方面将自己的储蓄贷款给房地产开发商，由开发商建房，然后再以非理性的价格卖给居民。这中间其关键作用的是银行。近几年来，我国银行的利率在扣除通货膨胀的因素后，实际上是负值。换句话说，居民今年存款100元，明年实际的购买力已变成95元了。金融领域的制度问题，正像学者易宪容所论述的：　　

2004年国内存款利率处于严重的负利率状态。在这种状态下，造成了极不公平的社会财富再分配，即：弱势的广大储户受损，而以低成本获得资金的银行、企业、政府大获其利。这不仅造成国内投资扩张性冲动，房地产价格急剧上升，也让广大民众利益受损。有研究表明，按照官方公布的数据，2004年存款负利率让广大民众利益损失达7000多亿元。加上国有银行巨额的不良贷款不断地注销，银行部门对民众财富的掠夺更是无以复加。[19]　　

对于房地产商来说，一旦获得了土地，就能够方便地从银行贷到公司所需的资金。“数据表明，截至2004年4月，中国房地产开发已投资约8000亿元，其中银行贷款占了7200亿元。而且从全国金融机构17万亿人民币贷款中，超过50％以上的贷款都是以房地产作为抵押的。”[20]而我们可以看到，在国内利率管制下，银行贷款率与民间贷款利率相差悬殊，从银行获得一笔贷款，等于获得一笔补贴。社会的财富就这样通过银行流入房地产商手中。这就是说，房地产业正是通过这种掠夺的方式发展起来并让整个社会财富集聚到少数人手中的。　　

就是在这样的情况下，房地产市场中的弱势群体——普通居民不得不吞下高房价的苦果，就是买的起住房的居民，也得把70％左右的收入用于住房的月供。而欧美发达国家的房供标准为，居民用在住房方面的月供应当小于他们月收入的30％。这是在金融制度中最大的不公平，居民用自己的劳动所得，建造了一个痛苦的住房，成为房奴一族，而开发商、银行、投机者从中牟取暴利。　　

必须改变这种不公平的状况，其前提是居民贷款购房的价格必须是合理的。只有这样，才能用金融业的支持房地产业的发展，而不是要房地产业来挟持金融业，甚至威胁整个国民经济的健康发展。　　

3、税收领域的不公平　　

税收作为国家调控经济的一项重要措施，在此次房地产市场的非理性上涨过程中，也起到了一定的助推作用。我国现行的税制在房地产流通环节税种较多，税负较重，而在房地产保有环节税种较少，税负较轻。在房地产开发销售过程中，仅税种就多达10余种，如营业税、契税、印花税、房产税、营业所得税、个人所得税、城乡维护建设税、城镇土地使用税等。而在房地产保有环节，只有房产税、城镇土地使用税、城市房地产税和耕地占用税。而且是在一次扣除原值10％～30％之后征收的。这种“轻保有、重流通”的制度设计，一方面相当于给了土地保有者以无息贷款，导致土地利用的低效率；另一方面，使得国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配，导致财政收入的流失。而“重流通”的局面，则抑制了土地正常的市场交易，助长了土地的隐形流动。　　

在我国目前的房地产市场中，征收房地产的开发和销售环节征税，只能提高房地产的价格，并不能降低开发商的利润，也不能对房地产商品的供给产生影响。反而会使房地产的投资性需求上升。根据国土资源部的报告，中高档房地产平均利润高达30％～40％。远远高于其它行业的平均利润率。另据中央统战部、全国工商联、中国民营企业研究会的一份调查显示：我国私营房地产业的利润大大高于其它行业，税后利润比处于第二位的电力、煤气业高一倍多，比平均利润率高5倍。而在国外，在房地产市场中，房屋价格、地价和税、费三项仅占价格的20％，建筑安装成本占73％，利润只有7％。[21]在我国目前的房地产市场供小于求的情况下，税费负担容易转嫁给购房者，从而提高房地产的价格，住房需求随之提高，并不会影响到房地产开发商的利润和投机者的获利。　　

例如，2004年杭州为了控制房价的过快上涨，抑制炒房行为，曾规定对二手房交易比照“财产转让所得”征收20％的所得税，但实际效果并未达到预期目的，因为投机者把这些增加的部分转嫁给了购房者，该规定后来也就废止了。[22]要纠正税收领域制度设计的不公平，不能再让现行的税收制度使开发商获高额利润、投机者获得暴利的结果出现。对此，我们必须区分房地产需求中的消费型需求和投机性需求。对前者要采取优惠措施，加以鼓励和保障。对于后者，要采取抑制措施，打击投机者的行为。要征收统一规范的物业税，物业税即指房地产税（又叫不动产税），是财产税的一种，参考美国的物业税制度，对于自用房屋，采取一户拥有第一套免税，第二套缴税的方式征收，且在购买第三套、第四套住房时，税率要有一个较大幅度的提高。这样既能促进居民购房，又能对房地产市场过热有一个很好的抑制作用，有效地打击房地产市场中的投机行为。我国目前的房地产领域中的投机行为是必须加以规制的，要努力使投机性需求导致房价非理性上涨的格局彻底转变过来。　　

（三）房地产价格非理性上涨的原因分析　　

1、现行的国有土地出让金制度，在国家不明确的房地产产业定位下，决定了地方政府把地产作为“资产”来利用，[23]有追求高地价的强烈内在动力，并与房地产开发商联手，共同导致地产价格的非理性上涨。这种价格的上涨并不是作为资源配置合理化的信号在发挥其功能的，并不能带来地产的高利用，相反，却带来了土地利用的低效率。　　

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（　1990年5月19日　施行）第五十条之规定：“依照本条例收取的土地使用权出让近列入财政预算，作为专项基金管理，主要用于城市建设和土地开发。” 《中华人民共和国土地管理法》（　1999年1月1日　施行）的五十五条规定：“自本办法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费（含土地出让金），百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方政府，都专项用于耕地开发。”从上述法律规定可以看出，在1999年之前，土地出让金全部归属与地方政府使用，即使在1999年调整比例后，地方政府仍然取得大部分的出让金。这决定了地方政府作为“经济人”，有着追求土地出让金最大化的天然冲动。据有关统计资料显示，我国自实行土地有偿出让制度后，土地出让金呈现明显的增长态势，土地出让金占地方财政的比重迅速上升。1990年土地出让金仅为10.5亿元，到2005年已高达5505亿元，1990～2005年土地出让金累计达2.19万亿元。其中，2002年和2003年土地出让金收入增长率分别达到85.9％和122.8％。2004年“8·31大限”使土地有偿出让进一步市场化，土地出让金增长率有所下降，总价款为5894.14亿元。2005年，全国土地出让金总价款占同期地方本级财政收入15092亿元的三分之一还强。[24]　　

地产价格的非理性上涨，改变了居民正常的消费预期，在错误的房地产金融信贷的支持下，增大了不真实的住房需求，即投机需求，又进一步推动房地产价格进一步非理性上涨。形成一个“地产价格上涨，引起房地产价格上涨，又引起地产价格上涨的恶性循环”，和当年日本房地产泡沫如出一辙，“一旦在已经上升的地价上，还想预期地价上涨，那么就会引起地价再度上升，由此引发恶性循环的情况。”[25]我国现实地价的非理性上涨，推动了房地产价格的上涨，又加大了对土地的需求，加上政府在土地市场的缺位，房地产商推波助澜，通过鼓吹所谓的地荒论，实际上，我国大多数地方根本就不存在土地供应不足的问题。“从反映土地供给的两大指标(土地购置面积和土地开发面积来分析，以北京市为例，2004年土地购置面积为1572.　5万平方米　，增长了近13.02％，同期土地开发面积为634.　2万平方米　，比上年大幅下降58.48％。开发面积与土地购置面积之比，呈明显的下降趋势，1997年为1.61，2003年为0.78，2004年为0.10。[26]”这说明房地产商或中间商大量购置的土地并没有或不急于转换为土地开发，即存在大量的土地囤积现象。更增大了人们对地价还要上涨的心里预期，扩大了对房地产的非正常需求，从而造成房价又显上涨趋势，最终房价、地价相互影响，共同推动了房地产价格的非理性上涨。　　

根据上述分析，笔者认为，要想控制房地产价格的非理性上涨，必须要严格控制地价，使地价保持在一个合理的水平上，只有这样，才能彻底消除房地产市场中的投机因素，该因素在笔者看来，是促使房地产价格非理性上涨的首要因素。　　

2、现有的金融信贷制度和住房税收制度（轻保有重流通），直接导致了大量的投机性购房的需求，从而和房地产商共同推动了房地产价格的非理性上涨。　　

从经济学角度上分析，商品的价格是由需求决定的，房地产也是如此。但房地产是如此特殊的商品，正如学者郭金兴所论述的：“早期的房地产主要用于人们的生产和消费，其价格也主要由建造成本和土地成本决定的供给以及生产和消费产生的需所求决定。近些年来，由于金融市场管制的放松，金融市场竞争加剧，信贷规模猛增，大量银行贷款流入资产市场，尤其是房地产市场，造成房地产价格飞涨。”[27]可见，房地产市场与一般的商品市场不同，即它可以满足两种不同性质的需求，一个是消费需求，另一个是投机需求。正是因为房地产具有投资品的特点，使得他们的价格形成机制和一般商品有明显的差别。房价上涨和投机购房是相互推动的，房价上涨改变了人们对房产增值的逾期，诱发越来越多的投机者进入到投机领域，反过来又激化房地产的供不应求和房地产价格的持续上涨。必须注意到，房地产是大众消费品，而不应该定位为大众投资品。如果误导大众投资房地产，可能暂时有人取得暴利，但最终来说，房地产泡沫的破裂对整个国民经济的发展造成严重的方面影响。　　

对此，我们可以发现，构成房地产需求的有两种：一种是居住性需求，另一种是投机性需求。对于前者，是法律应当保障公民实现的，而对于后者，却是法律必须禁止的。因为，每一次由房地产泡沫所引发的经济危机，都是由后者所导致的。这一现象已经被学者概括为“金融加速器理论”，即：“企业和家庭的融资往往在经济周期达到高峰时倾向于过度融资并因此而变得“脆弱”。不利的外部冲击或者经济增长由高峰滑落时，融资环境会恶化，这削弱了企业和家庭的融资能力，而这是他们往往很需要获得外部资金，这样，小的外部冲击对经济的不利影响被放大了，并最终导致支出和产出的大幅下降。这种由于信贷市场环境发生变化而使得小的外部冲击导致宏观经济大的波动的传导机制被称为金融加速器。”[28]　　

据有关资料统计，房地产约占一国整个国民财富的三分之一左右 ，[29]由于房地产、特别是地产具有价值永续性和长期增值性，银行部门视房地产为天然的抵押物。结合房地产这一商品的特点，学者郭金兴继续论述到：“由金融自由化引发的经济繁荣时期，房地产价格的持续上涨助长了市场投机行为。正如金德尔伯格所描述的那样，投机往往要经历两大阶段：第一阶段时理性投资阶段，居民、企业、投资者或者其它主体对外部冲击的反映是有限的、理性的。对房地产而言，价格和租金同时上涨，投资者可以期待以租金偿还银行的抵押贷款。在第二阶段，资本收益起着主导作用。房地产价格增长速度明显快于租金的增长，但投资者并不期待以租金来回收投资资本，他们期望以更高的价格出售房地产而获得资本利得。“最初的胃口只是要求高利息，但这很快就退为第二位的要求，第二位的胃口是通过出售本金获得高收益”。更为重要的是，金融自由化使得信贷规模不断膨胀，这为房地产市场的投机行为提供了资金支持，并且作为抵押的房地产价格不断上涨，这似乎也为银行继续扩大信贷规模提供了依据。企业和家庭的净资产、作为抵押品的不动产和银行的贷款规模相互促进，房地产价格上涨和经济扩张似乎拥有了自我增强和自我实现得功能，资产泡沫更加明显。但是，这种扩张依赖于信贷规模的增加，表现为企业和家庭资产与负债得同时膨胀，这增强了经济体系的脆弱性。当出现一个货币的外部冲击，比如国际游资攻击一国汇率制度，或者出现一个实际的外部冲击，比如经常项目出现赤字，都可能引发经济形势的急剧恶化。这时人们对经济和资产价格的预期将会逆转，导致资产泡沫的迅速崩溃，这减少了企业和家庭的净资产，使他们的资产负债状况迅速恶化，银行体系呆坏帐不断积累，银行贷款更加谨慎，这提高了企业和家庭外部融资的成本。国外资本恐慌性的流出使经济和金融体系雪上加霜，有时利率提高导匪夷所思的水平仍无法留住这些国外资金。随着信贷市场环境的改变，金融加速器机制发挥了使经济累积下降的作用。 ”[30]　　

我国目前房地产市场的投机情况如何呢？先看一组资料： 　　

据　2006年6月7日　的《大河报》刊载，在上海房地产市场上曾发生过“姚康达事件”，从2002年至2003年上半年，上海某家银行向“姚康达”一人发放了7141万元房贷，用于炒作128套住房。需要注意的是，在2003年6月之前，有关政策、文件没有规定个人住房贷款的最高上限，也没有对贷款人购买两套或两套以上的住房作出限制，所以说“姚康达事件”是利用了政策的空子。在后来央行下发《关于进一步加强房地产信贷业务的通知》，已明确要求各商业银行“对购买第二套以上（含第二套）住房的，应适当提高首付款比例。”就在这之后，从2004年至2005年间，上海浦发银行公贷款给“曲沪平”91笔 购买房地产，金额在4亿元左右。在该人贷款购房过程中，存在涉嫌用他人身份证“偷梁换柱”申请贷款；有32笔贷款存在抵押不实，涉及金额1.26亿元。　　

“杭州市房管部门统计，该市2004年竣工的住宅有30％（近4万套）无人居住，即收不到水、电费和物业费的空管房。2004年外来购房比例为：太原为80％，北京为60％，大连为60％，成都为51％，广州为50％。”[31]我国房地产作为一种产业，与其它产业相比，存在产品市场化与要素非市场化之间的严重不对称。造成这种非对称性的一个重要原因，在于作为房产形成要素的土地的稀缺性和不可再生性。因而，土地供给不能和其它生产要素的供给那样，按照市场的供求信号不断地提供到市场上来，因为严格保护耕地是我们的基本国策。　　

产出品放开而投入品不放开，即房地产市场放开而土地市场不放开，是导致目前我国房地产市场畸形以及商品房价格据高不下的重要原因。近年来，为了抑制通货膨胀，我国多次下调存贷款利率，使得真实利率由正值变为负值，这也是导致房地产供给与需求非理性上涨得重要原因之一。因为房地产需求，说到底就是货币需求。正是由于真实利率偏低，无论是实际存款利率或者是按揭贷款利率，都是负值状态，这是近年来众多城市居民采用购买房产保值进而导致房地产价格非理性上涨的重要原因。　　

对于房地产市场的投机行为，必须制定法律制度加以规制。在这方面，笔者建议借鉴韩国的一户一宅制度，建立我国的具有社会保障性质的一户一宅住宅制度，从根源上消除投机需求。　　

3、经济法在房地产价格法律调控中的失灵　　

如果说，不当的土地出让金制度和投机性需求是导致房地产价格非理性上涨的直接原因，那么，经济法在房地产价格调控中的失灵则是间接原因，这是由于在房地产价格非理性上涨的情况发生时，相关经济法规没有发挥其应有的调控功能来保持房地产价格处于理性状态。　　

（1）经济法在现代国家经济发展过程中的重要作用　　

以法律的视角看，从某种意义上说，我国目前房地产价格非理性上涨，是片面强调民法调整的必然结果。民法以当事人自愿、平等为基础，意志自由为导向，奉行所有权神圣、契约自由等基本原则，从其产生之日起，适应了资本主义早期经济发展的需要，以亚当·斯密的自由经济思想为基础，促成了新兴的资产阶级在不到100年的时间里，创造了比过去一切时代所创造的财富还要多。　　

但亚当·斯密提出经济自由主义思想的历史背景是为了破除封建主义的思想桎梏，为资产阶级自由发展举起一面自由的旗帜。与此同时，在斯密的眼中，政府沦为消极“守夜人”的角色，其定位仅限于以下三点：一是保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；二是尽可能保护社会上的每个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫；三是建设并维持某些公共事业及某些公共设施。斯密的思想主张是符合当时资产阶级的经济状况的。市场中的当事人在某种意义上确实可以看作是平等的，这也就决定了民法所遵循的平等、自愿、等价有偿的基本原则是符合当时的集体情况并可以促进经济发展的。　　

随着经济的发展，市场的权利主体也逐渐发生了分化，这也是市场经济发展的必然结果。在市场上交易的主体不再是千篇一律的同质的个人，而是经过市场充分竞争后，强者与弱者的同台竞艺。垄断、失业等现象迫使政府积极行动起来，随着凯恩斯主义的兴起，国家干预理论成为西方经济学的主流思想。罗斯福新政成为当代政府干预经济的典型代表。在新政时期，罗斯福总统颁布了大量的经济法律，为资本主义的又一次复兴写下了关键的一笔，当时的经济状况是经济法产生的内在基础。　　

经济法从其产生之日起，便在理论上受到其它法律部门的关注，当然，更多的是置疑。不过，荣获“当代亚当·斯密”称号的自由市场经济理论之一的现代货币主义理论的集大成者，米尔顿·弗里德曼也认为：市场自由并不排除政府的某些管理，相反，却需要政府采取必要的手段来加以保护和促进，政府应当在以下三个方面发挥作用：一是扮演垄断和外部负效应的反对者；二是充当市场规则的制订者和裁判者；三是有限度地充当社会的家长，进行某些必要的资助，实行济贫的“负所得税制度”。笔者上述提到的是经济自由主义有代表性的经济学家关于政府在市场经济中的作用。至于说到极力主张政府干预经济的凯恩斯学派，他们认为政府应当在市场经济中发挥的作用更是巨大无比。　　

总而言之，无论是亚当·斯密的经济自由主义思想，还是凯恩斯的政府干预主义，都没有排斥政府在发展经济中的重要作用，这也构成了经济法产生的经济学基础。笔者认为，经济学是对经济发展如何提高效率的解说，经济法是对经济发展如何保持公平的诠释。二者是用不同的语言，从不同的角度来解说同一种事物，但二者之间又有不可忽视的内在联系。没有公平的效率，经过贫富不均，最终走向毁灭；没有效率的公平，经过共同贫穷，最终也走向毁灭。可见，处理好公平与效率的关系，就是经济学与经济法之间如何衔接好的重要关系。　　

目前，我国关于经济法学的理论可以分为：经济协调论、经济干预论、国家经济管理关系论、需要干预论和社会整体经济利益等多种学说。尽管诸多经济法理论互有差异，但有一点是共同的，就是要发挥国家这只看不见的手的作用，来实现一国经济的持续、协调、健康发展。　　

（2）经济法调控房地产价格问题的现状　　

我国目前房地产市场价格的非理性问题，已严重影响了国民经济的正常发展，也显示出我国经济法存在的严重问题，宏观调控法立法的滞后性，产业立法的错位，作为基本人权的住宅权的载体——住宅价格已经高到大部分居民不能容忍的程度，这就要求我们必须深刻反思我国的宏观调控法的立法、执法、和司法等的执行情况，下面着重探讨有关价格的宏观调控法存在的问题。　　

①价格调控与价格法　　

价格是一个经济学概念，是商品价值的货币表现，是商品与货币交换的比例或比率。从本质上说，价格由价值决定，并随供求关系的变化围绕价值波动。价格对市场经济的运行发挥着首要作用，它是一只“看不见的手”，自发地调节经济。可以说，市场经济发挥市场在配置资源的基础性作用，就是要以真实价格为前提。在市场经济条件下，通过市场交易方式对各种商品和生产要素进行社会调配，形成不同的交易价格，价格的变动造成了不同价格的比价关系，反映了市场供求状况，体现了资源稀缺性程度，引导供求双方作出决策。当商品供大于求时，价格下跌，进而刺激需求增加，供给减少；当商品供不应求时，价格上涨，则会刺激供给增加，供给减少。通过这种供求与价格的相互作用，使价格趋向于价值，使供求趋于平衡，资源达到合理的配置。这一过程就是价格机制对市场经济运行发挥作用的过程。最重要的是，在市场经济条件发挥作用的情况下，在该经济体系内，所有的厂商都将获得平均利润率，不会有哪个厂商长期地、稳定地获得超额的垄断利润，除非这个市场是垄断的。　　

当然，以上是从纯粹经济理论意义上分析价格机制发挥作用的过程的。在实际的经济运行中，价格机制在短时期内的自发调节存在一定的盲目性，同时，市场主体在获得信息的不完全和无限度追求最大利润的本性，也会导致价格机制在调节时产生严重的缺陷。如价格信号显示出某种产品的生产有利可图时，生产者就会蜂拥而至，进而造成该产品的生产过剩，供大于求，再如单纯依靠价格机制调节，势必造成社会收入的两级分化，市场产生垄断，供求关系失衡，通货膨胀等影响经济正常发展的弊端，最终产生经济危机，导致经济运行的周期性波动，结果是社会资源的配置非但没有达到优化的目的，还会造成资源的闲置和浪费，扰乱正常的经济秩序，降低社会的总体的经济效益。这就决定了政府必须通过宏观调控来影响社会的经济运行，对市场价格运行进行必要的干预，适时对市场价格体系的形成作出正确的引导，通过确立合理的价格上涨幅度，调整经济发展的速度，通过调控价格总量变化，协调经济利益主体之间的关系，实现社会经济的稳健、持续、健康的发展。　　

《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）中，第一条开宗明意地规定：“为了规范价格行为，发挥价格合理配置资源的作用，稳定市场价格总水平，保护消费者和经营者的合法权益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”第三条规定：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务实行市场调节价，极少数商品和服务价格实现政府指导价或政府定价。第四条规定：“国家支持和促进公平、公开、合法的市场竞争，维护正常的价格秩序，对价格活动实现管理、监督和必要的调控。”第十八条规定：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实现政府指导价或政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格。”第二十六规定：“稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标。”第三十条规定：“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率，规定限价，实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。”　　

②价格法在房地产价格非理性上涨中调控失灵的原因　　

《价格法》实施中的博弈主体可以分为:国务院、国务院价格主管部门、省、自治区、直辖市人民政府、县级以上地方各级人民政府价格主管部门、各类经营者、消费者和其它组织。在房地产价格中的主体可以进一步划分为国务院、国务院价格主管部门、省、自治区、直辖市人民政府、房地产开发商、居民和投机者。　　

《价格法》第三十条规定：“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率，规定限价，实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。”据该条规定，在我国住宅房地产价格出现大幅度的非理性上涨时，国务院和省级政府是负有使价格趋于合理的法律责任。但现实状况是，国务院接连出台针对住宅价格的宏观调控政策，而在实际操作中却难以得到贯彻。省级政府鲜有出台措施抑制住宅房地产价格的非理性上涨，这就是我国住宅房地产市场出现问题后不能得到及时纠正的关键所在。　　

是什么原因致使这种情况的出现呢？正如霍尔姆斯所言：“没有法律上可实施的义务，就没有法律上可实施的权利，这就是为什么法律只有通过强制才能随心所欲。”[32]从某种意义上说，正是在《价格法》中缺乏强制省级政府实施稳定住宅房地产价格义务的法律规定，才导致了省级政府对住宅房地产价格非理性上涨的漠视和纵容。在《价格法》第六章的法律责任中，共有八条规定，其中对规定经营者应承担责任的有六条，占75％，涉及政府责任的第四十五条规定：“地方各级人民政府或者是各级人民政府有关部门违反本法规定， 超越定价权限和范围擅自制定、调整价格或者不执行法定的价格干预措施的、紧急措施的，责令改正，并可以通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。”　　

结合住宅房地产市场的实际状况，事实是我国的局部地区（直辖市和部分省会城市）出现了住宅房地产价格的非理性上涨，对房地产价格应当负稳定责任的首推省级政府，但由于《价格法》中第四十五条的规定，使省级政府应履行的法律义务虚化，缺乏抑制房地产价格非理性上涨的动力，从制度变迁和公共选择的角度分析，就是省级政府缺乏制度创新和进行正确公共选择的的激励，才导致中央对房地产市场宏观调控措施难以得到有效贯彻的情况出现。　　

纵观以上我国价格法的主要条款，可以得出如下结论：如果价格法真正充分发挥作用的话，房地产价格是不可能出现非理性上涨的。　　

（四）解决房地产价格非理性问题的文献综述　　

自从我国房地产价格的非理性上涨以来，对房价问题的争论就从来没有停止过。笔者对我国学者解决目前房地产市场存在的问题的方法进行文献综述，并选取比较有代表性的论点进行简要介绍和评析：  　　

1、学者刘福垣认为，对于我国目前的高房价，必须改革房地产流通体制，即用年租制代替批租制，用年税制代替批税制，这样，才能使房地产价格下降至目前价格的三分之一左右。刘还认为，房价高的真正原因在各级政府，而不在于开发商，政府是高房价的始作俑者和重要获利者。同时，刘认为政府必须充当中国最大的房东，一个劳动者把本来应当正常消费的活钱变成死钱，不仅不能增值，还要支付利息，这是很不聪明的做法。全社会一大笔资金全呆滞，不产生现金流，社会级差的损失是可想而知的。[33]笔者认为，该观点所主张的改批租制为年租制、批税制为年税制忽略了房价是否合理，如果房价合理，该办法只是将一次付款变为多次付款，并没有真正减轻购房者的负担；笔者同意房价高的真正原因是各级政府，但不同意由政府充当我国最大的房东，如果那样将又回到计划经济的住房时代。　　

2、学者易宪容认为，要发展住房消费，最大的问题不在于住房消费结构的调整，而是要把目前过高的房价调整过来，让国内大多数民众有支付能力进入房地产市场。易认为，政府从“土地相关规划上、住房的交易税与物业税、银行利率及信贷控制上”入手，调整房地产泡沫并非难事。目前，国内房地产价格调控的困难性，最大的问题正是我们对房地产属性的定位歧义导致的结果。房地产或是投资，或是消费。当国家统计局计算时，则房地产时投资，因此，房地产价格无论上涨多高，都不会反映到CPI（居民消费价格指数）上去；当国家要拉动需求时，房地产又是消费了，既然是消费，拉动内需，房地产自然是首功一件了。[34]根据掠夺经济理论，[35]易还认为我国房地产市场发展中存在房地产商利用政府权力对城市弱势民众及农民土地资源的掠夺。笔者认为，从宏观调控的角度分析，正是房地产业的定位错误，导致了目前房地产业的非理性发展，这是我国在建立市场经济体制中对宏观调控法忽视的后果。　　

3、学者汪利娜、殷剑峰认为，在我国房地产高速发展中，住房结构扭曲和可支付住房的供给不足才是困扰其健康发展的最大问题，也是政府干预房地产市场最应注意的问题。汪还认为，某些地方政府在土地供应方面的垄断导致地价过高，这也是开发规模及资金需求庞大的主要原因之一。[36]笔者认为，根据我国的土地制度，住房的土地价格是政府必须严格调控的，只有住房土地价格保持在合理的范围内，才能建造合理的可支付住房，所以地方政府保持房地产土地价格的合理是房地产市场健康发展的最大问题。　　

4、学者朗咸平认为，历史上（世界各国）的经济发展的支柱，没有哪个是以房地产经济出现的，一个城市仅依靠房地产是不能把经济拉动起来的。我们所应追求的是这个城市有一个独特的竞争力，以竞争力发展一个城市的未来。这个城市上去了，民生富裕了，房地产是一个后续的工作，要发展一些配套设施，房地产推出来才有人去买。这个过程如果颠倒过来，最后房地产的泡沫反而会阻碍这个城市的发展。朗认为以房地产为主导的经济，证明中国的资源通过各种管道严重地被误导。[37]笔者同意该观点，房地产业只能作为基础产业，而不能作为新的经济增长点，这是一国产业法应当明确的。　　

5、学者钟伟认为，目前大部分城镇居民并不具备购置新房的能力，房地产问题的主要原因是收入分配不公，政府缺位和高速货币化进程造成的。[38]笔者认为，该观点是对我国市场经济中出现的问题的部分概括，在这三个原因中，政府缺位是首要原因。即使存在收入分配不公和高速货币化进程，如果政府制定切实有效的制度，保证住宅市场的非投机性，房地产问题是完全可以避免的。　　

6、学者乔新生认为，中国房地产市场存在的问题，从根本上说是决策不民主的问题，房地产市场的形成、发展，脱离了民主发展的轨道，成为了既得利益集团赚取高额利润的重要产业。要想从根本上解决房地产市场中存在的问题，必须从发展民主角度着手，彻底改变我国城市资源配置不合理的现象。[39]笔者认为，该观点是从政治学的视角分析我国房地产市场问题的，也具有一定道理，但民主更重要的是程序。多数人的错误在历史上也层出不穷，民主并不是包治百病的良方，关键是要找出房地产问题的深层经济原因，毕竟，经济基础决定上层建筑。　　

上述观点是我国目前比较有代表性的对房地产问题的总结，可以看出，以上观点大部分是从经济学的角度出发，也有学者从政治学的角度出发，对房地产市场存在的问题提出了看法。　　

三、我国房地产价格调控法律制度构建的理论基础　　

正如亚历山德罗·莱维教授认为的：“法律规范是连接经济规则与伦理规则的结合部。”[40]特别是本文所论述房地产价格问题的，每一个规范房地产价格制度的出台，都是对原来房地产制度的变迁，而这种变迁，从某种意义上说，正是相关的利益集团公共选择的结果。所以说，借鉴经济学的相关理论，从制度变迁和公共选择的角度来分析我国房地产价格调控的法律问题是一种有益的探索。　　

（一）制度变迁理论的视角　　

新制度经济学的出现，是对传统经济学的重大突破。传统经济学把经济发展的焦点都集中在资源、技术、偏好等方面，而其它的协调与组织经济活动的制度则往往被认为是当然的存在，把市场的运作看作是完全无摩擦的过程，忽视了制度在经济发展中的巨大作用。但在经济学发展到今天，制度已经成为经济发展的一个至关重要的因素。新制度经济学的崛起就是明证。　　

在新制度经济学理论中，不同的学者有着不同的认识。如美国学者诺思认为: 制度是一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德论理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。[41]青木昌彦将制度概括为关于博弈重复进行的重要方式的共有信念的自我维持系统。[42]平乔维奇认为制度是对人类重复交往所作的法律的、行政的和习惯性的安排。[43]　　

不管学者对制度理解的差异如何，关于制度的基本理论学者还是有共识的。如都认为制度包括正式约束和非正式约束。其中正式约束是指人们有意识创造的一系列规则，包括政治规则、司法规则、经济规则。从宪法到普通法律，它们共同构成了一个约束人们行为的规则等级结构。非正式约束是指价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。它们是人们在长期交往中无意识形成的，在现实社会中有着持久的生命力。　　

新制度经济学认为：制度是与人的动机、行为有着内在的联系，历史上任何制度，都是当时历史条件下人们利益选择的结果；制度是一种公共物品，作为行为规则，它并不是针对特定的人设计的，而是具有一定的普遍性。制度的功能是通过提供一系列界定人们行为选择方式的规则，来调整人们之间的相互关系，从而减少环境中的不确定性，减少交易费用，保护产权，最终促进经济的发展。　　

所谓制度变迁，是指制度的替代、转换与交易过程。从历史发展的过程来看，制度的变迁是通过每一个具体的制度创新来实现的。新制度经济学中关于制度变迁的基本假定是：在现存的制度结构中无法获得潜在的利润，那些希望获得该利润的利益集团采取各种措施，推动了制度的变迁。　　

关于制度变迁的方式，在新制度经济学中的理论认为，制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指由个人或某个群体，在响应获利机会时自发倡导组织实施的制度变迁。强制性制度变迁是指由国家采取正式的规则引入和实行的制度变迁，正式规则包括命令、法律、政策等。　　

制度变迁理论虽然产生于西方发达资本主义国家的经济社会实践背景，但制度变迁理论关于制度结构、制度均衡、制度变迁的方式、制度变迁的路径等问题的分析，是高度抽象理性思维的产物，对所有制度都具有不可忽视的指导作用，因为从根本上说，制度和制度变迁是人类社会共有的现象。具体到我国的房地产法律制度变迁来说，从住房福利化的分配制度，逐步将房地产业从基础性产业改变为先导性产业、支柱性产业，直至定位于新的经济增长点。都充分反映了利益集团追求潜在高额利润的动机，都是对原来制度的某种变迁。而房地产法律制度作为国家的立法的重要内容之一，就是要将这些制度变迁的结果法律化、制度化。同时，建立房地产法律制度是国家行为，其本身也是制度改革和创新的重要途径。在笔者看来，我国房地产法律制度的构建，是强制性变迁的结果。国家在房地产制度的构建中发挥着首要的作用。从这个角度上说，国家对房地产制度的正确构建负有首要的责任，我国房地产市场的非理性发展，说明在房地产制度存在问题，需要进行制度变迁。　　

（二）公共选择理论的视角　　

公共选择是与市场中的个人选择相区别而言的。市场中的个人选择是指个人出于自愿，分散、个别、随机作出的选择，其收益和风险也由选择者个人负责，个人相互之间不发生强制性的关联影响；而公共选择是指人们通过民主政治过程来确定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转换为集体选择的机制，其结果取决于联合的、集体的决策行动。　　

公共选择理论有两大基本观点和方法：一是个人行为的“经济人”假设，二是交易经济学方法。　　

对于前者，公共选择理论认为：个人是根据他们所受到的约束，为追求效用最大化而行动的，个人被构造为寻求促进自身利益最大化的人。与传统经济学不同，公共选择理论将“经济人”的角色扩展到了政治领域，认为在政治选择过程中，从一般意义上说，政治家、选民、官员和利益集团都自觉或不自觉地扮演着“经济人”的角色；并且认为政治过程类似于市场过程，在政治过程中，不存在根据公共利益进行的选择，只是各种利益集团之间所缔结的协议。　　

对于后者，公共选择理论认为：必须把极大化范例从经济学工具中的统治地位上驱逐掉，停止过分忧虑资源配置及其效率问题，应将注意力集中在广义交易的起源、所有权及制度上。在这里，公共选择学派将研究的重点转换到人们中间的各种协定过程上来，不再局限于研究市场中个人的行为，而是根据交易范例把研究重点转移到政治和政治活动过程上来，把政治视为类似于市场的过程，认为不管是谁，都通过进入社会，在政治市场中相互发生作用，根据自身的利益来寻求实现它的手段。　　

公共选择理路的兴起，除了来源于自由主义思想在社会科学领域的复兴外，一个重要的现实原因是政府行为保露出来的种种问题，如政府失灵、寻租效率低下等问题，也促使人们对政治和立法实践进行新的思考。公共选择的重要观点是它不再把公共物品或公共事物的选择，简单地看作一个理性社会计划者的行动或者一个追求社会福利函数最大化的问题，而是将其还原为一个社会利益冲突与调和的问题，一个不同社会利益集团之间的相互关系问题。在一个社会中当然会存在着公共利益，对它正确认识和在实践中作为衡量具体制度是否合理的标准也是必要的，但是注意到具体利益的分歧冲突与博弈也是同样重要的。因为对一个政策或法律制度内容具有决定性影响的因素，可能恰恰是利益的冲突与博弈的结果。公共利益与其说是人们追求的目标，毋宁说是公共选择的结果。根据公共选择理论，可以发现，我国房地产价格的非理性状况也是公共选择的结果，是什么原因促成了公共选择的结果与公共利益相违背的结果？学者乔新生的观点值得深思，即“房地产市场存在的问题，从根本上说是决策不民主，成为既得利益集团赚取高额利润的重要产业。”[44]　　

（三）制度变迁与公共选择理论对构建房地产法律制度的启发　　

由于制度变迁与公共选择理论都注意对制度的分析，因此借鉴它们的研究成果对正确重构我国房地产制度是大有裨益的。　　

根据制度变迁和公共选择理论，“制度创新来自于统治者而不是选民，这是因为后者总面临着搭便车问题。”[45]这表明在我国的房地产制度的变迁中，政府应当起着至关重要的作用。事实上，我国从计划经济到市场经济转变的过程，是由政府主导的强制性变迁的过程，在这个过程中，各种制度安排从一定意义上说是由不同的利益集团相互博弈、公共选择的结果。当前房地产的价格问题也是这种制度所引发的必然结果，这说明，我们的制度安排出现了偏差。从某种意义上说，广大居民在房地产市场上不在自由了，他们必须违背自己意志的去承受本无力负担的高房价之苦。美国学者史蒂芬·霍尔姆斯曾言：“准确地讲，自由不是不需要依赖于政府；相反，积极的政府为自由提供了条件。”[46]　　

相对应的是，地方政府、房地产开发商和房地产投机者结成了利益集团，攫取了暴利。这正如奥尔森所言：“任何经济领域内，如果不存在特殊利益集团，就不能长期保持超额利润。”[47]　　

四、国际视野下的房地产法律保障制度的比较和借鉴　　

我国房地产产业的非理性发展，从另外一个角度上说，是由政府在构建住房法律保障制度上的缺位直接引起的。它所引起的直接后果是把不具备购买商品房能力的城镇居民推向了商品房市场。在此基础上，地方政府又把地产作为资产来对待，片面追求高地价，从而导致了房地产产业的非理性发展。　　

（一）国外主要国家的房地产法律保障制度 [48]　　

1、美国的房地产法律保障制度概况　　

20世纪30～50年代，美国政府推行的是公共住房政策。国会于1937年通过了《公共住宅法案》，设立联邦平民房屋建设总处，负责向地方政府提供建造公共住房的补贴。1949年，美国修订了1934年通过的《国家住房法》，明确在今后6年要建造80万套公共住房，以比私人住房最低租金更低的房租出租给低收入者。之后，于1990年制定《国民可承受房法案》，1998年又制定了《多元家庭资助性住房改革及承受能力法案》，通过上述住宅法律保障制度，确保居民的住宅权得以实现。[49]　　

在美国，通常年收入低于2万美元的家庭被视为低收入或者是贫困家庭。目前，这样的家庭约有3900万人，占美国总人口的12.1％。对此，美国联邦法律规定，政府住房政策的着力点是帮助中低收入家庭解决住房问题。具体做法是：联邦政府把专项资金核拨给地方公共住房管理部门，有地方为低收入家庭提供住房资助。为支持低收入居民购房，美国各州印发了低利率抵押债券，并严格规定必须是第一次购买房屋，收入低于或等于当地收入平均水平的家庭，所购房屋价格低于或等于当地房价平均水平的90％，才能使用这一资金。另外，美国还出台了低收入者购房税收抵免法案。低收入者如需购房，可以向州或地方政府申请抵押信贷证书，拥有证书者可在10年内享受个人所得税的抵免。低收入者获得税收抵免后，减轻了税收负担，同时相应提高了购房后的还贷能力。这一方面帮助低收入者解决了住房问题，另一方面也促进了房地产市场的发展。　　

2、英国的房地产法律保障制度概况　　

从20世纪80年代开始，英国相继颁布了《住宅法》、《住宅与规划法》、《住宅与建筑法》等重要的住宅法案，共同组成住宅法律保障制度。[50]在英国，住房政策的制定和监管是由副首相办公室负责的。2005年，英国政府推行一项新的“部分产权”购房计划，购房人可以先购买50％的产权，其余部分由政府、银行或抵押银行分担，并以低于市场的价格租给房主。这样，首次购房者只需凑足一半市价的房款，就可以购房了。在许多新建的试点小区，新房主便是以“部分产权”的方式买下了自己的第一套住房。同年，英国政府又提出了一个五年计划，强调要以可接受的价格为每个家庭提供体面的住房。英国政府出台的政策重点是向三类人倾斜：一是低收入人群，二是首次购房的年轻人，三是社区关键岗位的服务人员，如护士、小学教员、消防员等。具体政策有：一是在批准建房土地时，要求每一个住宅小区必须包括一定比例的低价住房。这种住房都是总价在6万英镑以下的低成本、小户型住房。质量与其它住房完全相同；二是为关键岗位人员提供购房补助或优惠贷款。三是与房地产公司建立合作社，允许灵活的混合产权。四是向租住地方政府福利公房的30万住户折价出售房屋。五是将购房印花税的起征点提高到12万英镑，此举将确保超过50％的首次购房者不用交印花税。此外，英国政府已在伦敦等城市购买了仅100块土地，用以建造更多普通人能买得起的住宅。英国政府还设立了房地产投资基金，并对这些投资予以免税，以促进房屋建设。英国政府还将为首次购房者提供额外补助，在2010年以前增加200万房主，使英国的房产拥有者达到75％。　　

3、韩国的房地产法律保障制度概况　　

伴随着韩国的现代化进程，韩国的城市化也迅速推进。1960年，韩国只有38％的人口居住在城市。到了2004年，韩国的城市人口已上升到89％。城市人口的急剧增长，也造成了城市住房的短缺，房地产价格也随之飙升。为解决住房短缺，稳定房价，韩国政府把“居者有其屋”作为主要施政目标。自上个世纪70年代以来，韩国采取多种措施，一方面加快住宅建设，同时将推行“一户一宅”制度作为工作重点，确保大多数国民有自己的家。所谓“一户一宅”制，是指一个家庭只允许购买一套住房。为解决广大低收入者的住房问题，韩国政府实施了一种优先为无房户提供住房的制度。具体做法是，无房户在购房前须到制定的银行存款，存款额度为每年约20万韩元；在银行累计存款两三年后，可获得购房资格，按先后顺序进行排队、政府提供给低收入者的住房一般都是两室一厅的房子。新住房建成后，购房者可根据自己的需要看房，银行可给予贷款。目前，“一户一宅制度”已经成为保障百姓安居乐业和国家经济发展的基本制度。韩国政府之所以能够实行这项制度，关键在于韩国政府在住房方面实施了一套严格的档案制度，政府对每个购房者的住房情况都了解的清清楚楚，谁家有房，房主何人，面积多大，是否多住宅户等均有案可查。因此，韩国极少数出现富人假冒低收入者享受优惠的情况。但近几年来，，韩国也出现了利用多处住宅进行投机的现象。为此，韩国政府出台了一系列遏制房地产投机的政策：政府把优先向无房户提供的住宅比率提高到50％；在税收上，“一户一宅”的房主，政府收取的资产增值税为9％，而有两处或两处以上住宅者则征收高达36％的资产增值税。2003年，韩国政府又推出“住房交易申报制”，即在购买投机区域或投机过热地区的住房时，必须在15日向所在地的市、郡、区申报实际交易内容，如果违反这一规定，将受到重罚。目前，韩国汉城等8个地区被定为投机过热区，53个地区被定位投机区域。其次，从2005年1月开始，对在投机地区拥有3套以上住房的房主征收60％的资产增值税，再加上居民税等，政府收取的税率高达75％，这些措施对房主想借卖房捞一把的梦想彻底击破。　　

4、新加坡的房地产法律保障制度概况　　

新加坡采用的公共住房制度为85％的居民提供了低价的住房，是一个政府参与市场相结合的体制。在过去的40多年中，新加坡政府通过强制性低价征用私人土地，使国有土地从1949年的31％增加到2005年的87％。政府把征用的土地用于公共实施、工业发展和公共住房建设。1964年，新加坡政府的住宅发展局推出“居者有其屋计划”，该计划保证为绝大多数家庭提供一套负担得起的　100平方米　使用权的公共住房，即公共住房的价格以居民平均收入水平决定，居民需要拿出月收入的25％～30％支付30年的房屋贷款。设定的购买政府公共住房的收入顶限涵盖了80％以上的家庭，而对于超过政府规定的收入顶限又无力购买私人商品住宅的白领阶层也提供政府补贴的低于市场价的住房。私人住宅发展商可以购买永久性私人土地或99年地权的政府土地开发私人商品房，价格由市场决定。　　

新加坡的住宅保障制度，具有以下的作用，一是普惠性的公共住房制度成为新加坡社会最主要的财富均衡机制和最大的社会稳定机制；二是自由竞争的私人商品房市场满足高收入者和外来资金对房地产的需求。二元化的房地产市场保障了本地居民基本居住需求和社会的正常运作，同时也满足了新加坡高度开放的经济环境。　　

（二）比较与借鉴　　

联合国1948年的《世界人权宣言》声明：“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。” 我国政府于1997年10月已签署参加了《经济、社会、文化权利国际公约》(CESCR)，该公约的11条第1项规定：“本公约缔约各国承认人人有权为其本人和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”作为公约的成员国，应当遵守公约的规定，负担起国家保护公民住宅权的国内与国际义务，积极地采取适当措施以保障我国公民住宅权的实现。住宅权，即获得适足或充分住房的权利，住宅是人类的基本需要之一应得到法律保护的观点已成为人类的一项共识。[51]　　

从世界主要国家住房保障制度的发展分析，可以将住房保障制度分为两类，一是在土地资源丰富的市场经济国家，其房地产市场的调节以市场为主，政府提供的住房保障制度为辅。此类以美国为代表，这些国家中良好的社会流动基础和普通人民较高的收入水平，使其房地产市场一般情况下不会出现非理性发展。如纽约的房价高，但低收入居民可以很容易地搬离到其它城市或近郊更便宜的地方。二是在土地资源匮乏，居民流动性差，相对竞争性的房地产市场难以形成的国家，实行政府住宅保障制度为主，市场调节为辅的制度。此类国家以新加坡为代表。　　

从住房保障制度的角度来说，我国的国情和第二种情况相似，属于上面第二种情况的房地产市场，政府本应该承担保障居民住房的基本责任，但我国却在实际中执行了上面第一种情况的住宅保障制度，从而引发了房地产业的非理性发展。　　

五、我国房地产价格法律调控制度的构建　　

正如洛克所言：“人民的福利是最高的法律。”[52]法律是利益的主要调节器。在事关数亿公民的住宅权的问题上，我们的法律却没有发挥应有的作用，从根本上把不具备购买商品房的居民推向了本来不应该实行完全商品化的房地产市场，摇摆不定的产业政策、政府保障职能的缺位和不当的税收金融制度，致使房地产价格非理性上涨。通过以上对我国房地产法律制度现状的分析，笔者认为当务之急是必须建立相应的法律制度来解决房地产价格的非理性上涨的问题。这些制度包括：　　

（一）构建合理的房地产产业法律制度　　

产业是关于生产经营活动中提供同一产品或者同一劳务的各个企业、行业、部门的总称。产业政策是国家宏观经济政策的重要组成部分，“产业法是调整国家产业政策制定和实施过程中发生的经济关系的法律规范的总称。”[53]产业法具有综合性、协调性、表现形式灵活性和规范的选择性的特征。　　

产业法属于经济法中宏观调控法的范畴，是一项重要的法律制度。它的作用和地位主要表现为两个方面：首先是产业法有利于国家产业和经济的可持续发展。产业法是国家为了调节地区之间、产业之间以及产业内部企业集团之间的协调发展，为了实现产业结构的现代化、合理化和产业资源的有效配置而运用的行政和法律手段。产业法的立法目的从根本上来说在于国家产业和经济的可持续协调发展。其次，产业法有利于保障国家的经济安全。市场机制具有自发性，单纯通过市场机制来实现资源配置和产业结构的调整往往存在不可避免的缺陷，进而影响国家经济发展的基础。这种失衡可能表现为地区之间的失衡或者产业之间的失衡。因此需要国家通过产业政策和产业法的手段来引导产业发展，弥补市场缺陷，从而保障国家的经济安全。　　

具体到我国房地产业的发展，本文通过对与房地产价格调控相关的法律（政策）及评析，结合我国房地产市场的具体特点，可以发现我国房地产价格的非理性发展，是房地产产业政策制度引发的必然后果。表现为：一是政府对房地产业在国民经济发展中的定位不明确。如在1998年出台的《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，明确政府向城市中低收入居民提供负担得起的经济适用房。到2003年时，又出台了《国务院关于促进房地产房地产市场持续健康发展的通知》，在该通知中，房地产政策转变为“要逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。正是在这样的政策背景下，地方政府出于自身利益最大化的目的，为寻求加快城市建设和经济发展资金，以经营城市土地获取高地价，把地产作为“资产”来利用，放弃了经济适用房的建设责任，伴随经济快速发展的预期和城市就业人口的迅速增加，住房需求迅速增加而供给有限，房地产开发商则利用获得的土地垄断权制造所谓的地荒论，抬高房价，高房价的预期在错误的金融信贷的支持下引发了大量的投机性需求，共同导致了房地产价格的非理性上涨。二是缺乏对正确政策的有效执行体系。如国务院于　1994年7月18日　颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号），是房地产业的指导性政策。具体要求把住房建设投资由国家、单位统包体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；改住房实物福利分配为住房分配货币化；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立以最低收入居民对象的廉租住房制度；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实行住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。可是没有得到切实有效的执行。　　

房地产业在世界各国的产业定位来看，是一个基础性产业。而我国将房地产业不当地定位于支柱产业，并将其作为新的经济增长点，这是必须予以改变的。正如学者王小广所认为的：“对政府来讲，房地产业应当理解为一个被动型的产业，是社会福利的重要表现形式，不能作为财富增值的重要手段。”[54]所以，笔者建议：应当尽快制定房地产业发展法。在事关数亿居民的住房问题上，比较和借鉴国外的先进经验，制定房地产业发展法，明确我国的房地产业的发展目标、原则，明确地方政府在保障居民实现住宅权的首要责任，制定切实有效的法律责任追究机制，使房地产业法得到切实有效的执行。　　

（二）构建二元化的房地产法律制度　　

结合我国的具体土地制度和改革开放的现实国情，建立二元化的房地产市场制度势在必行，即对70％普通居民住房需求，应当建立具有社会保障性质的住房制度来解决；对满足国内高收入群体和外来投资者的住房需求，则通过完全市场化的商品房制度来解决。这样保障了各类的住房需求得以实现，又实现了土地资源的利用最大化。　　

1、我国的土地社会主义公有制的性质和经济发展水平，决定了应当借鉴新加坡的房地产法律保障制度，而不能实现以市场化为主的房地产法律制度。　　

笔者认为，我国的住宅法律保障制度真正发挥作用之时，就是房地产业持续健康发展之日。为此，应通过以下步骤构建住宅保障法律制度：　　

首先，进行城镇居民住房情况普查，笔者建议对城市居民以户为单位的住房情况进行一次彻底的普查，了解每户家庭的实际住房情况。只有在了解到居民住房的实际状况后，才能为下一步调控房地产市场做好必要的准备。这是解决房地产市场存在问题的基本技术前提，这个制度的建立是要从根本上对房地产投机性需求进行控制。　　

其次，建立全国性的房地产登记制度，实现资源共享。该制度主要用于掌握房地产的异地交易情况，为对已经取得一户住宅后又购置房地产的居民做好征收税负的基础性准备工作。　　

第三，地方政府对城镇居民要有偿提供一套能够负担能力具有社会保障性质的住房。该住房不是福利化的，更不是无偿的，而是符合居民承受能力的有偿的。笔者建议按照国际通行的标准推算出合理的地价，对居民基本住宅用地要提供充分保障。对居民住宅的土地出让价格，地方政府应当以国际通行的房价收入比6：1为基准，以通行的地价占房地产价格比例的20％，来确定住宅市场的基准地价。对该地块上的开发商，要求在既定的地价下，采取竞房价的措施来实现市场好运作。　　

以郑州市为例，按照2005年郑州市城镇居民人均可支配收入标准计算，一个普通双职工家庭年收入约为21280元，一套　90平方米　的房地产价格为127680元，则地价应为25536元。假如容积率为3，则每平方米的地价应为851.20元。这一数字与前文中郑州市地王的价格（每平方米约为6400元）相比，足可以看出当前郑州市地价的非理性程度。由于我国的土地制度实行的是社会主义公有制，决定了为居民提供合理的住宅用地是地方政府不可推卸的责任，这就要求法律对当前住宅市场用地的价格作出明确合理的规定。将住宅用地真正按照有偿使用的原则构建相应的法律制度，而不是在地产垄断的情况下，将住宅市场用地完全推向商品化的市场。　　

2、、构建符合我国国情的商品房法律制度　　

应当借鉴新加坡房地产市场的发展模式，建立有限的商品房制度，可以解决以下两个方面的问题：一是随着国民经济的发展，高收入者的比例会越来越多，他们对房地产的需求与中低收入者的需求是不同的，住宅保障制度难以满足；二是对外来投资对房地产的需求。对于城市居民，每户在获得一套基本住宅后，可根据自身情况，购买商品房。但国家仍然有必要对商品房市场进行有效的调控，最大限度的避免对商品房投机情况的发生。　　

（三）构建合理的房地产税收金融法律制度　　

1、构建合理的房地产税收法律制度　　

通过本文的分析可知，我国目前房地产价格的非理性上涨，在很大程度上是由于投机性需求引起的，如何有效地降低这部分需求，就成为价格调控制度研究的一个重要方面。税收对投机性需求的控制，主要体现在消费和保有环节。然而我国的相关税收制度，却是轻保有重流通的设计，在消费环节并没有针对消费性需求和投机性需求制定差别性的税收制度，而在保有环节，我国房地产税种较少，税负较轻，使得投机购房者的房地产保有成本较低，不利于抑制房地产的投机行为。　　

对此，笔者建议：首先针对房地产的消费性需求和投机性需求制度不同的税收制度加以调整。同时，在房地产消费环节和保有环节实行差别性的税收政策，鼓励消费性需求，抑制投机性需求。具体为：在消费环节，可以对居民的消费性购房给予减免契税等的优惠政策。在保有环节，首先要改变房产税、城市房地产税和城镇土地使用税的计税依据，按房地产评估值作为计税的依据。其次，尽快开征统一规范的物业税。由于我国房地产税制“轻保有、重流通”的局面，房地产保有环节税制的改革就成为整个房地产税制改革的重点。一般认为，物业税是财产税的一种。建议对居民的第一套住房实行免税，对第二套住房开始征收，在居民购买第三、四套住房时要逐步实行高额累进税率。这样既能促进消费性房地产需求得以实现，又能对投机性需求起到较好的抑制作用。　　

2、构建合理的房地产金融法律制度　　

房地产金融制度是指调整为房地产的生产和消费而进行的资金筹集、容通和结算金融服务活动的总称。完整房地产金融制度包括两大类：一是住房生产金融制度，指银行及其它非银行金融机构为房地产开发企业提供资金及相关的其它信用服务。二是住房消费融资，指银行及其它非银行金融机构及住房消费基金为消费者提供资金和相关的其他信用服务，也称为个人购房抵押贷款。　　

房地产金融法律制度的首要目的是为居民实现住宅权提供必要的信贷支持，对投机性贷款则不予信贷支持，这不仅是经济问题，也是社会问题。结合我国房地产金融制度的特点，笔者提出以下建议：一是对投机性购房的贷款严格控制，不给投机性需求金融支持。二是改变当前对房地产开发商的贷款比例，严格控制开发商对房地产的囤积等投机行为。我国房地产开发商除了自有资金外，主要依靠银行贷款来维持房地产项目的运作。“目前，来源于银行的资金往往占到房地产扩大资金的70％以上，有些企业甚至达到90％。”[55]房地产开发企业从购买土地、建设房屋到销售等各个环节，均通过不同的主体直接或间接地依靠银行资金维持。这种状况加大了银行的金融风险。特别是在房地产价格非理性上涨过程中，银行对大量投机性需求的贷款起到了一定的助推作用。当然，银行实施正确的金融信贷政策，是以能够区分消费性住房需求与投机性住房需求为前提的，这就要求我国尽快建立详细、准确的城镇居民住房情况登记制度，以便银行能够及时对居民房地产信贷的性质作出正确的判断。　　

通过以上相关房地产法律制度的构建，笔者相信一定能够从根本上明确我国房地产产业的发展目标，改变地方政府把土地作为资产，片面追求“高地价、土地财政”的现实，切断银行对投机性住房需求的资金支持，从根本上解决当前房地产价格非理性上涨的问题，使我国的房地产产业保持持续协调的发展，广大居民也一定能够真正实现安居乐业。　　

结    语　　

我国房地产价格非理性上涨问题出现，从形成原因上说，一是由于房地产业政策定位不明确，致使在实际执行中异化；二是由于地方政府把土地作为资产来使用，片面追求高地价；三是由于相关法律（政策）制度的互相矛盾，加上住宅法律保障制度的缺失，不当的房地产税收金融制度共同导致的结果。从规范分析的角度来说，则是房地产法律制度缺乏公正性造成的。因为没有公正的法律，致使房地产价格非理性上涨，大多数居民在房地产市场中失去了自由，房地产市场也失去的秩序。正如学者意大利学者布鲁诺·莱奥尼所言：“正是政府，赋予了人们避免市场中其他人强制他们的现实力量。”[56]是的，政府（国家）是法律制度这一公共物品的唯一合法的供给者。政府（国家）提供这一制度不仅仅是保障房地产价格保持理性状态，它还是公民住宅权的实现的保障。同时，完善的房地产法律制度是房地产产业持续协调发展的前提，而房地产产业的持续发展又是保证国民经济健康发展的重要条件。可见，国家在房地产产业的发展中发挥着至关重要的作用。也许正如学者诺斯所言：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[57]这是他给国家的诠释，也是我国房地产实现市场持续协调发展的关键所在。　　

参考文献　　

论文类：  　　

1、刘福垣：“改革流通体制 房价会应声而落”，《中国经济时报》，　2006年5月19日　。　　

2、钟伟：“中国‘房地产运动’和贫富不均”，《改革内参》 2006年第19期。　　

 3、易宪容：“房地产是投资还是消费”，《金融经济》2006年第4期。　　

4、汪利娜 殷剑峰：《2005年房地产业热点解读》，《中国金融》，2006年第3期。　　

4、朗咸平：“房地产误导资源配置积累风险》”，《经济管理文摘》，2006年第5期。　　

5、李佳 刘学东：“国外如何帮助低收入者买房”，《金融经济》，2006年第2期。　　

6、庞建新：“谁会支持成本公开”，《经济》，2005年第11期。　　

7、欧阳觅剑：“房地产政策调控的产业之基”，《南风窗》，2006年第7期。　　

8、杨孟泽：“房地产宏观调控与地方政府行为扭曲”，《当代经济》，2006年第4期。　　

9、陈则明：“残酷的房价更残酷的预言”，《经济》，2006年第6期。　　

10、安体富：“我国房地产市场发展和房地产税收制度改革研究”，《经济研究参考》，2005第43期。　　

12、张明君：“对个人住房贷款政策变化引发的多方博弈的思考”，《经济研究参考》，2005第43期。　　

13、许经勇 马原：“稳定房地产价格与住房保障制度建设”，《南通大学学报》，第22卷第1期。　　

14、张启振：“房地产价格据高不下的原因及其调控”，《价格理论与实践》，2005年第7期。　　

15、李鹏：“影响房地产价格的政策因素与制度调整”，《商业时代·理论》，2005第9期。　　

16、刘晓英：“政策对房地产价格的影响分析”，《中国物价》，2005年第8期。　　

17、鲍丽香：“房地产价格影响因素研究评述”，《边疆经济与文化》，2005年第9期。　　

18、胡雅萍 贾红英 陈桂香：“论房地产价格非理性上涨的政策调控”，《中国行政管理》，2005年第6期。　　

19、孔煜 魏峰 任宏：“调控我国房地产价格的政策选择”，《价格理论与实践》。　　

著作类：　　

1、杨紫烜主编：《经济法》，北京大学出版社 高等教育出版社，1997年版。　　

2、程宝山著：《经济法基本理论研究》，郑州大学出版社，2003年版。　　

3、程宝山主编：《经济法学》，郑州大学出版社，2004年版。　　

3、王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社，1997年版。　　

4、李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社，2001年版。　　

5、孙同鹏著：《经济立法问题研究》，中国人民大学出版社，2004年版。　　

6、[美]E·博登海默著：邓正来译，《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，2004年版。　　

7、金俭著：《房地产法研究》，科学出版社，2004年版。　　

8、金俭著：《中国住宅法研究》，法律出版社，2005年版。　　

9、刘俊著：《中国土地法理论研究》，法律出版社，2006年版。　　

10、吴清旺 贺丹青著：《房地产开发中的利益冲突与平衡》，法律出版社，2005年版。　　

11、於向平 邱艳著：《房地产法律制度研究》，北京大学出版社，2004年版。　　

12、[法]孟德斯鸠著：张雁深译，《论法的精神》上册、下册，北京，商务印书馆，1993年版。　　

13、[美]H·W·埃尔曼著：贺卫方 高鸿钧译，《比较法律文化》，北京，清华大学出版社，2002年版。　　

14、[古希腊] 亚里士多德著：《政治学》，北京，商务印书馆，1983年版。　　

15、[美]罗斯科·庞德著，《法律史解释》，邓正来译，北京，中国法制出版社，2002年版。　　

16、[美]伯尔曼著：《法律与革命》，贺卫方高鸿钧 张志铭 夏勇译，北京，中国大百科出版社，1999年版。　　

17、[意]布鲁诺·莱奥尼等著：《自由与法律》，秋风译，长春，吉林人民出版社，2004年版。　　

18、[美]R·M 昂格尔著;《现代社会中的法律》，吴玉章 周汉华译，译林出版社，2001年版。　　

19、[英]约翰·洛克著:《政府论两篇》，赵伯英译，陕西人民出版社，2004年版。　　

20、[美]史蒂芬·霍尔姆斯&凯斯·R·桑斯坦著:《权利的成本》毕竞悦译，北京，北京大学出版社，2004年版。　　

21、[美]理查德·A·波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康  林毅夫译，中国大百科全书出版社，1991年版。　　

22、简德三  王洪卫著：《房地产经济学》，上海财经大学出版社，2003年版。　　

23、胡彬著：《制度变迁中的中国房地产业》，上海财经大学出版社，2002年版。　　

24、杨继瑞等著：《房地产新政——现状、展望与思考》，西南财经大学出版社，2005年版。　　

25、王彦主编：《房地产价格》，中国物价出版社，1995年版。　　

26、[日]野口悠纪雄著：汪斌译，胡伟白校，《土地经济学》，商务印书馆，1997年版。　　

27、包宗华著：《房地产先导产业与泡沫经济》，中国财政经济出版社，1993年版。　　

28、[美]丹尼斯·J·麦肯齐著：张有仁译，张秋航校，《房地产经济学》，经济科学出版社，2003年版。　　

29、周京奎著：《金融支持过度与房地产泡沫》，北京大学出版社，2005年版。　　

30、曹振良 高晓慧等著：《中国房地产业发展与管理研究》，北京大学出版社，2002年版。　　

31、李建建著：《中国城市土地市场结构研究》，经济科学出版社，2004年版。　　

32、毕宝德编著：《中国土地市场研究》，中国人民大学出版社，1994年版。　　

33、周诚著：《土地经济学》，商务印书馆，2003年版。　　

34、王敬敏等著：《市场经济与宏观调控法研究》，经济科学出版社，2005年版。　　

35、郭守亭著：《中国城市化过程中的消费结构研究》，河南人民出版社，2006年版。　　

36、易宪容著：《非理性的繁荣》，北京大学出版社，2006年版。　　

37、贺卫 伍山林主编：《制度经济学》，机械工业出版社，2003年版。　　

38、[美]道格拉斯·C·诺思著：陈郁等译，《经济史中的结构和变迁》，上海，三联书店，1994年版。　　

39、[日]青木昌彦著：周黎安译，《比较制度分析》，上海，远东出版社，2001年。　　

40、[美] 曼库尔·奥尔森著:吕应中 吴栋等译，吕应中校，《国家兴衰探源》，北京，商务印书馆，1999年版。　　

41、吴敬琏著:《当代中国经济改革》，上海，远东出版社，2004年版。　　

42、[南]斯韦托扎尔·平乔维奇著:《产权经济学——一种关于比较体制的理论》，蒋琳琦译，张军校，北京，经济出版社，1999年版。　　

      43、孙翠兰著:《中国商品住宅产业资本运营研究》，首都经济贸易大学出版社2004年版　　

      42、郭金兴著:《房地产的虚拟性及其波动研究》，南开大学出版社2005年版　　

             43、[美] 曼昆著:《经济学原理》（上下册），梁小民译，北京大学出版社，1999年。　　

             44、Daniel F.Hinkel: Practical Real Estate Law. West Publishing Co.1991.　　

             45、Rajindar Sachar: The Right to Adequate Housing, UN 　New York　 and 　　Geneva　　,1996. United Nation Publication.　　

             46、D. Barlow  Burke, Jr.: Real Estate Transaction, Little, Brown and Company,1993.　　

后    记　　

由于房地产业的特殊地位，决定了一国房地产业的发展对该国经济的重要作用。而这取决于其价格是否合理。可以说，房地产价格是否与经济发展相协调，直接关系到我国国民经济的未来走向。对房地产价格问题的研究，大多数学者是从经济学角度分析并最终提出相应的政策建议。从经济角度分析，其根本的出发点经济效益的最大化，换一种角度说，也就是效率至上。诚然，效率是发展经济所必须追求的，但违背公正的追求效率，最终必将适得其反。而法律是追求公正的事业，正是从这个角度上说，以法律的视角来分析我国目前房地产市场的非理性状况，并提出相应的建议，应该是一种有益的尝试。　　

以此作为硕士论文研究的题目，笔者思考了许久。一则是国内从法律角度研究该问题的文献甚少；二则是对此问题研究，必然涉及到经济学的诸多问题，而这却是笔者的薄弱环节；三则是在我国目前立法部门利益化的背景下，提出相应的法律建议的意义究竟有多大。但还是有一种责任心驱使我坚定了以此为题的信念，一定要纠正我国目前房地产市场中存在的根本性错误——把住宅地产作为资产来对待，这样的后果就必然引起房地产泡沫。　　

本文的选题、资料收集、写作、修改，一直到定稿，都离不开几位老师的热忱帮助。尤其是导师金香爱副教授在日常学习和写作过程中对我的谆谆教诲和精心指导。　金　老师给我的印象是深刻的，她对学问的不懈追求，严格认真的治学精神，博学、深刻的理论修养，深刻影响着我，鞭策着我，使我在学业上从来不曾懈怠。还有　程宝山　教授，他学识渊博、人格高尚，在经济法理论上孜孜不倦的追求，深刻感染了我，使我在经济法学术上前进的步伐不敢停息；　吕明瑜　教授生动的教学方法、严谨的学术精神；教学深入浅出、对学术至真的追求是曹　明睿副　教授的教学风格，这些都使我终生难以忘记。　　

在此，要感谢我的同学，是他们让我在经济法学专业的大家庭中获得了友谊和知识。　　

最后，还要感谢我的家人，没有他们的支持，我是不可能完成学业的。　　

李胜利　　

                       二ΟΟ七年五月二十日　　

×  WYZXWK.COM

您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！

欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号