建国六十多年来，尤其是改革开放以来，我国发生了翻天覆地的变化，经济实体已经成为全球第二，世界需要中国，中国需要稳定的国内外环境。如何开万世太平发展之路就是考验中国共产党的执政能力。党的十八届三中全会《决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一总目标的提出，进一步明确了我国社会主义现代化事业发展的方向和要求，具有重大的理论和现实意义。习近平同志指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”这科学阐释了我国国家治理体系和治理能力的概念，揭示了其内涵和外延。近来笔者反复学习思考，深刻地认识到推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要性和必要性，本文从政府机构改革历程岀发论述全面深化机构改革构建职能科学的法治中国，肤浅之谈抛砖引玉。
一、政府机构改革的历程
1、政府机构形成
1949年10月1日,毛主席宣布中央人民政府成立,1951年11月中共中央发出《关于全党必须紧缩编制、精简机构的指示》,12月政务院通过《关于调整机构紧缩编制的决定》。随着第一届全国人大召开,中国首部宪法产生,以最高国家行政机关即国务院的成立为标志,基本上建立起了新的国家机构和政府管理体制。1954年底开始较大规模的机构精简和人员调整,努力划清各个部门的业务范围,明确岗位职责和工作关系,合理设立机构和安排人员。到了1956年底,国务院机构设置已有工作部门81个。中国政府机构职能初步明确。
2、计划经济时期政府机构反复调整
1956年5月,国务院召开会议,讨论国家行政体制的改进。10月,中共中央、国务院发出《关于国家行政体制的决议(草案)》,要求各地讨论并征集意见。将一部分行业管理、企业经营的权限,下放地方政府和工矿企业,以发挥地方及企业的主动性、积极性。而国务院的职能部门在1959年底也相应减少为59个。
这是中央政府首次大规模向地方放权。但是,由于国民经济发生严重困难,1960年冬中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,对国民经济进行调整,并重新强调集中统一领导,将下放的权力适当收回。1966年“文化大革命”爆发,随之而来政府机构增多,到1969年底,国务院职能部门增至79个。1970年初，国务院职能部门从79个裁为32个,其中13个部门还是划归“中央文革”及军队领导。
3、改革开放初期政府机构改革
1976年10月,国家开始摆脱“文化大革命”的十年动乱,由于面临崩溃的国民经济亟待恢复及各个方面的拨乱反正,中央政府层面的机构改革主要是开始国家机构正常的行政运行及经济恢复工作,包括安排许多老同志重新回到领导岗位。到1981年,陆续恢复和新增了48个部门,国务院共有职能部门100个,达到共和国历史上的最高峰。1982年随着党和国家工作重心的转移，计划经济条件下形成的高度集中的行政管理体制已经不能适应新时期社会主义现代化建设的需要。国务院率先进行机构改革。国务院职能部门由改革前的100个减少到61个。
4、市场经济时期政府机构改革
1988年党的十三大明确提出了政府机构改革的任务。七届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。第一次提出了转变政府职能的目标。转变政府职能的核心是政企分开、下放权力。国务院组成部门由45个减少为41个，国务院直属机构由22个减少为19个，国务院办事机构由4个调整为5个。1993年根据党的十四大精神进行。十四届二中全会审议通过了党政机构改革方案。这是第一次在党的中央全会上讨论通过机构改革方案。这次改革的指导思想是，适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简统一效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。改革的重点是转变政府职能，根本途径是政企分开。国务院组成部门设置41个，直属机构和办事机构从原来的86个减少到59个，国务院非常设机构由85个减少到26个。1998年按照党的十五大精神进行，是改革开放以来机构变动较大一次改革。这次改革的目标是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府职能。经过改革，国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设司局机构减少215个。2003年随着改革开放和现代化建设的不断推进以及我国加入wto世贸组织，我国的政府职能还存在与之不相适应的突出矛盾和问题，需要通过改革加以解决。十届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。这次改革的重点，部分职能调整，强调监管职能和加强宏观调控职能。经过这次改革，国务院组成部门设置28个，减少1个。2008年通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。《国务院机构改革方案》针对当前存在的突出矛盾，提出了这次国务院机构改革的具体意见。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构16个，办事机构4个，直属事业单位14个。
二、60多年来政府机构改革的取得成就以及存在问题
回顾中国政府机构60多年来的历程,我们可以肯定许多成就和经验。从战争废墟旧中国逐渐形成中央人民政府,彻底地改造了长达几千年旧封建政权及机构,为中国新民民主社会主义的建设,为建设中国特色社会主义，提供了人民当家作主的政权保障。当然，也要清醒地认识到摆在我们现实面前;机构设置随意性、职能重叠、人浮于事的问题仍然存在。部分职能不明晰、少数部门不协调、效能不高同样制约经济社会发展。
1、认识思维与自然法则有偏差
中国政府自成立起多多少受苏联理论影响，这一理论有些是唯物主义观，而有些主观意识很强，甚至脱离科学法则，导致社会实践渐渐无法检验真理的标准。所以政府职能在计划经济时期，犯的很多错误也源于此，现实也证明如此。改革开放以来，我们虽然对计划经济时期理论有所突破，但突破的大多数只是观点，问题也就随之出现了：市场经济的法则是允许人对利益的追求，而计划经济时期体制是公有制，在思维理念里恰恰不允许人对利益的追求。于是，我们面前就摆着两种思想认识：一种不允许人对利益的追求计划经济法则，另一种允许人对利益的追求市场经济法则。两种法则，思维方向不同，所以逻辑推理不同。这两种法则在中国共同存在，而政府没有认识到这里，没有好好梳理这两种法则，显然就出现很多社会矛盾，尤其是社会不公是最突出的矛盾。对于坚定不移走中国特色社会主义道路来说，政府改革步伐很坚难：既不能回到计划经济，也不能全盘接受西方市场经济理论，现在最重要如何将二种融合起来，这就需要新的认识，新的智慧。我们现在的问题是，遇上腐败问题或社会不公现象时，再加上两种法则又充满着矛盾，在当前的改革中还没有形成科学共识时，是导致我们思想认识混乱的直接原因。
2、职能决定机构的主观主义思维。
建国以来，我国政府机构依照苏联的计划经济理论以职能决定机构的思维方式设置的，改革开放后，思维惯性没有转变，政府改革的思维方式也是职能决定机构，这在理论和实际经验中都可以看到。历次政府改革，都是以这种思维方式制定的方案。在地方政府，职能决定机构更突出，地方政府发个通知就可成立一个机构。这种改革的事实，就是职能决定机构，机构决定人员的思维方式，每兴新问题，要解决问题的职能，紧接着随意添新机构。一些地方政府随意设置机构的乱象不胜枚举，如管理装修，有装修办，管理馒头，有馒头办等等。之所以我国的政府机构改革总跳不岀“精减—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，是因为职能决定机构的思维方式产生的。当然职能决定机构也有积极一面，在一定时间段，缓解社会中岀现的问题，解决一些现象，但随之岀现新的问题，达不到解决问题的本质。我们年年喊转变职能，还要加快转变，到目前已经喊了二三十年，为什么政府威信和公信力还在不断下降?为什么一些政府机构或部门的工作人员不作为、乱作为的现象及腐败现象比较严重呢?甚至一些涉及民生的公共服务职能，与老百姓的愿望渐行渐远。这是一个严酷的事实，也是我们必须面对和改革的事实。政府职能作为社会治理的中心，一旦公信力下降，那么其社会控制能力或社会治理能力就在下降。我们好多学者在研究中国问题、一味道就是转变职能，他们只关注现象，不关注根本，不关注机构这个主体，往往把“政府机构这个主体要务实履行职能排除在外”。比如，一些人批判政府腐败，说什么职能转变不到位的原因。但我们要问检察院反贪局法定的职能为什么不严格认真履行?还有我们的教育部门职能履行到位了吗?我们的医疗卫生部门职能履行到位了吗?我们的社会保障部门职能履行到位了吗?没有到位，差得很远。所以，研究中国问题要从中国现实国情出发，从机构如何发挥自身职能出发，不能人云亦云。
为证明职能决定机构，在这里以食品安全监管为例，众所周知，食品品种很多，粮食、肉类、鱼类、蔬菜类等等。一旦肉类岀了问题，就需要解决肉类方面问题的职能，因为职能决定机构思维方式，必然要设置监管肉类的机构，监管生猪屠宰的，商务部门设置生猪屠宰办，监管肉类卫生的，农业部门设置动物卫生监督所，监管肉类加工的，质量技术监督局设置食品管理分所等等，鱼类出了问题还要有监管鱼类安全的机构，如是设置渔政监督管理所，蔬菜岀了问题如是设置蔬菜办，甚至有的地方设置食安办等等各种形式机构。虽说有的机构确实起到一定作用，但是，随之就岀现相同或相似职能互相交叉，互相重叠，多头执法，必然导致机构部门之间的相互推诿、扯皮，尤其是面临食品安全突发事件、重点难题以及涉关利益交叉时，更会加剧部门机构拈轻怕重、相互踢皮球的现象。
三、全面深化机构改革构建职能科学的法治中国
中国共产党已经成立93周年、执政也有65年，到了认真反思并切实解决我党长期执政万世太平这个重大问题的时候了。正像邓小平同志1980年追问的，我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢?今天我们全面深化机构改革，确立中国特色社会主义法治，顺理成章，水到渠成。我们认为应该做好组织规划和顶层设计的同时，更重要地把机构与职能有机统一当成科学问题来研究，是什么机构就履行什么职能，深入研究机构做什么，怎么做下功夫，以实事求是的科学态度来对待，切忌胡子头发一把抓转来转去。要有紧迫感和责任感，有时间表和路线图，在较短时间内完成这项艰巨任务，并用专职化、法制化确定下来，然后保持较长期稳定性。切不可患上“改革疲劳症”，尤其是年年转变职能，年年没有转到位的尴尬局面，把改革的时间拉得太长，让国人感觉遥遥无期，失去信心。我们已经转变了二十多年，再不能又转二三十年，把转变当成家常便饭，永远转不到位。
全面深化机构改革是一个认识思维问题，是机构决定职能，还是职能决定机构，这是十分重要的思维方式;可以肯定的事实，思维方式不同，其结果不同。上面论述了职能决定机构的主观主义思维方式，事实告诉我们：职能重叠、人浮于事，甚至职能紊乱、不作为、乱作为的问题仍然存在。下面笔者从机构决定职能，同时，在社会治理过程中职能适应不适应、科学不科学反过来促进机构改革另一种思维方式进行论述。
1、机构产生的根源
机构指两个或两个以上的构件通过活动联接以实现规定运动的构件组合。在汉语中有两个名词：一个是机械学名词，另一个是政治学名词，这里就是政治学名词。机构从小的讲就是一两个人的办事单位，这很容易理解;从大的讲就是国家机构，国家机构是一定社会的统治阶级为实现其统治职能而建立起来的进行国家管理和执行统治职能的国家机关的总和。它包括立法机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关和国家安全委员会(十八大三中全会中确立的)等。国家机构的本质取决于国家的本质。国家机构实际上是掌握国家权力的阶级实现其阶级统治的工具。从中国宪法角度讲，国家机构分为全国人大、国务院、全国政协，这是我国特色社会主义基本制度，也是中国共产党执政根基。全国人大行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;国务院以及地方政府只是行政执行机关，所谓政府机构改革就是改那样不合理的、不适应经济社会发展的行政执行机关。笔者认为政府机构改革思维，第一以宪法为基础，第二以人的物质和精神生活需求和国家客观运行的需要而进行设置(吃、穿、住、用、行、健康、安全、教育、文化、旅游、外务、国防等)，第三以相互联系、相互制约的理念保证机构健康运行。因此任何机构的产生首先必须符合自然法规，其次从我国国情讲，宪法明文规定只有人大才能修改机构，切忌主观主义思维职能决定机构，随意设机构的乱象。
2、对职能的认识
职能概念从字面上讲，职就是事务，引申义：要做的或所做的事情;能在这里只能理解成作用或者功能;所谓职能概括地讲是指人、事物、机构所应有的作用。从人的职能角度讲，是指一定职位的人完成其职务的能力;事物的职能，一般指等同于事物的功能;机构的职能一般指机构承担的职责所发挥有利功能。职能中的“职”来说，先有职，后才是职能，职决定职能，职是核心，职是根本，有什么职才会发挥什么职能，没有职，职能就没有什么意义，职能也就不存在。众所周知，能只有大小之分，强弱之分，正负之分，但不存在方向这个说法;职是静态的，能是动态的;因此职能时时处于一个动态的，针对人、事物、机构来说，职能只有适应不适应，合理不合理，科学不科学之分，当然也就不存在方向之说。
3、职能与职责、职权的关系
有了职能的概念，还要搞清职责和职权的概念，更重要的是弄清他们之间关系，不然在日常工作中，犯逻辑问题。职责是指应该做的，必须做的事;从我国法律角度讲，职责就是法律明文规定应该做的，必须做的事;职责是职权的基础，是职能的根本，也是职能的核心;职责是静态，一般用在法律条文上。职权是指在某职位上赋予的职责而所固有的发布命令和希望命令得到执行的一种权力;权指能支配或指挥别人的力量;因为力量有大小之分，强弱之分，是一个变量，所以职权也是一个变量，时时处于一个动态，适用于日常管理工作中。
从社会治理角度讲，他们之间的关系：一是相互依存，一方面，职能职权来源于国家法律所规定的职责;另一方面，职权在日常使用方面对职能的发挥起决定性作用，同时，职能在社会管理实践中是否科学是否合理反过来促进职责的修改和完善;职能是大概念，其包容职权、管理方式和职责等等;二是相互作用，一方面，职权在职责基础发挥权力;另一方面，职能只有在职权发挥作用时才实现功能;三是相互制约，一方面，职权不能超越职能，也就是我们平时说，把权力关进制度的笼子里，职能考核的目的就是切实保护职权充分发挥又同时必须限制权力;另一方面，职责是保障职权的使用必不可少的法律依据，没有法律依据，任何使用职权都是乱作为。
4、机构与职能是有机统一整体
机构决定职能是依据马克思唯物主义“存在决定意识”基本观点和结构功能理论产生的。从马克思唯物主义基本观点推理：机构第一性，职能第二性，机构决定职能，职能在社会发展过程中反过来促进机构改革。从唯物主义辩证角度讲，一方面，机构与职能是有机统一整体，什么样的机构决定什么样的职能，如人大机构决定人大职能，政府机构决定政府职能，国防部门决定国防职能，卫生部门决定卫生保健职能，农业部门决定农业生产职能等等;另一方面，职能是否合理、是否适应、是否科学对机构改革具有促进作用;职能的促进作用主要表现在机构适应当时社会发展客观规律，科学的职能是指导机构健康、协调、有效地运行，维护社会秩序和谐发展;不合理的职能导致机构不协调，相互推扯，甚至阻碍社会经济发展。从系统的角度讲，把政府看成一个有机的整体，构成整体的各部门以及办事机构都发挥着各自的职能并互相依存，互相协调。可以肯定地说，这些部门以及办事机构的存在是为确保政府有效管理和服务社会所必须满足的需要和必要条件。
我们还是以食品安全监管为例论述机构决定职能的思维方式：众所周知“病从口入”，所有的不安全食品入了口都会导致对人的伤害，所以说把住“入口关”就把住了食品安全关。我们认为只有将所有食品安全监管机构统一起来，完善食品生产、加工、流通、消费环节的监管，切实构建以一个部门为主体的综合性、专业性、成体系的食品安全监管新型体制。也就是说将农业、工商、质监、卫生、商务、药食等部门的食品安全监管的职能梳理出来，组建一个新型的食品药品安全监督机构。食品药品安全监督机构决定所有食品安全的监管职能，反过来，食品安全监督机构在履行职能过程中，不断发现问题，不断完善职能，更重要推进食品安全监督机构改革。我们认为食品安全监督机构是第一性，监督职能第二性。有了食品药品安全监督机构，再根据不同的阶段，不同的种类，下设不同的分机构，如农产品监督科(包括畜产品、水产品、蔬菜产品、粮油产品、野生动物产品等等)、流通管理科、稽查执法队、政策法规科、食品药品注册科、食品药品无害化处理中心、食品药品监测检验中心等行政机构，明确相应的职能。有了这样的食品安全监管机构，决不会出现职能互相交叉，互相重叠的问题，也不会出现多头执法，相互推诿、扯皮的乱象，只有这样，食品安全问题才会得到根本扭转。
科学的行政机构职能，如同人体结构，五脏六腑齐全，是一种优化的排列组合，是统一的有机整体，什么样的机构决定什么样的职能，而不是简单的罗列堆砌。人体科学告诉我们，每个行政机构只有通过有机整体的有序组合，他们相互生成相互制约，在社会治理这个大整体中才能表现自身的效能。因此，我们应转变思维，充分运用“人体结构功能规律”，力求行政机构的最佳组合效应，在减少行政机构数量的同时，更注重优化行政机构内部调整，合理核定机构人员编制，理顺各种关系，逐步建立与社会治理相适应的体制编制，真正实现行政机构专业化、法制化、职能化的目标。
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