美国的政府到底有多大——兼与陈志武教授商榷
2008年03月25日 第一财经日报
马欣原
在当前中国财政预算体制改革不断深入的背景下，诸多积弊和问题有待解决，但对这些问题的揭示和论证应建立在正确的数据基础之上，否则讨论将被带向一个错误的方向，不利于揭示本质问题，不利于公共财政改革的顺利开展
2月23日《经济观察报》刊登的陈志武教授的《我们的政府有多大》一文中，陈教授将中国政府与美国政府的规模进行了对比分析，并得出了中国政府规模“相对远大于美国政府”的结论，但其所引用的几个关键的美国方面的数据均有误。在3月6日发表于《南方周末》的《新形式的“国进民退”不利经济转型》和3月24日发表于《上海证券报》的《国民财富纵横谈》两篇文章中，陈志武教授再次引用了这些错误的数据。而正确的数据显示，中国政府规模“相对远大于美国政府”这一结论并不能得到支持。
美国政府收入占GDP的比重高于中国
首先，根据美国商务部的数据，截至2007年三季度，美国政府财政收入(年化数据)为4.2万亿美元，占GDP的比重应为30%，而不是陈教授文中计算出的“18%”。其文中忽略了州和地方政府的财政收入，仅以美国联邦政府的财政收入作为中国财政收入的参照，这不够准确，因为中国“5.1万亿元”的财政收入是包含了中央和地方的政府总财政收入。
美国商务部的数据显示，截至2007年三季度，美国联邦政府财政收入为2.7万亿美元，占GDP的19%，州和地方政府财政收入为1.9万亿美元，占GDP的13%(由于联邦政府对州和地方政府存在转移支付，因此美国政府的财政收入要稍小于联邦政府、州和地方政府财政收入的加总)。因此，相对于中国财政收入占GDP21%的比重，美国财政收入占GDP的比重其实是高于中国的，而不是相反。
美国财政收入占可支配收入之比为41%
其次，陈教授文中在计算美国财政收入占可支配收入之比时，分子和分母数据均用错，导致计算结果错误。
根据美国商务部的数据，截至2007年三季度，美国的可支配收入(年化数据)为10.2万亿美元(2007年四季度为10.3万亿美元)，陈教授文中所引用的“8.4万亿美元”可能是误用了实际可支配收入数据(2007年三季度和四季度的年化数据均为8.7万亿美元)。由于实际可支配收入是以2000年价格统计的，扣除了物价变动因素，因此是不能和以现价统计的财政收入进行比较的，这样，美国政府的财政收入占可支配收入的正确比重应该是41%，而不是陈教授文中计算出的“四分之一”，中国和美国这一比重的差距只有7个百分点，而不是陈教授文中所暗示的19个百分点。按美国总人口3亿计算，美国政府开支需要1.23亿美国人的可支配收入来支持，而不是“8500万”。
如果考虑到美国和中国人口产业结构的巨大差异，使用家庭可支配收入计算政府规模，并不具有建设性。
美国作为世界上最大的农业现代化发达国家，农业劳动生产率远远领先于中国，农民的家庭收入也远高于中国。根据美国农业部的数据，2007年美国农户的平均家庭收入为8.4万美元，连续11年超过全美平均家庭收入。同时，尽管美国农业发达，但农业人口却很少。根据美国人口普查局的数据，2006年，美国农业人口仅仅210万人，占总人口的0.7%。
因此，不论是从人口产业结构还是从农业生产效率看，中国与美国都存在巨大差异。陈志武教授选用家庭可支配收入，尤其是用农民的可支配收入与政府财政收入之比这一指标来比较中美两国政府的规模，忽视了这些差异。在这种前提下进行的比较，得到的必然是悬殊的数据，但对于论证政府规模谁大谁小没有实质意义。
使用不可比的指标进行政府规模的比较，在2005年曾有过先例。当时选用的指标是“官民比”，即政府就业占总人口的比重。相对于美国1：94的“官民比”，一些学者认为中国的政府规模大于美国，支持数据是1：26、1：34等中国的“官民比”；另一派学者则计算出中国“官民比”为1：198，并据此认为中国政府规模小于美国。众说纷纭，莫衷一是。计算结果的不同，根本原因在于统计口径的不同：美国的“官”不仅包括联邦政府、州政府和地方政府的雇员，还包括公共服务部门的就业人员，如教师、公共图书馆的管理员、警察、消防员等；而我国，不论是国家公务员，还是国家统计局指的“国家机关、政党机关、社会团体从业人员”，还是国家财政部指的“财政供养人口”，都与美国的统计口径不统一。数据的不可比，最终导致在中美“官民比”谁更高、政府规模谁更大这些问题上，无法得出令人信服的结论。
财政支出比率是衡量政府规模的国际通用指标
实际上，在公共经济学中，衡量政府规模的国际通用指标是政府支出与GDP的比重，也称财政支出比率。与财政收入指标相比，财政支出更能反映政府实际使用和支配的资源规模；与“官民比”指标相比，财政支出比率更合理，因为政府就业人员的变化可能是由于工作效率的变化或人员素质的变化引起的，用它来衡量政府规模并不审慎。
那么，按照财政支出占GDP的比重这一国际通用指标，美国政府和中国政府谁的规模更大呢？
根据中国财政部的数据，2007年，中国财政支出近5万亿元，占GDP的比重为20%，这一水平是自1994年财税改革以来的最高水平。而美国2007财年的财政支出占GDP的比重约32%，其中，仅联邦政府财政支出占GDP的比重就达到20%。联邦政府财政支出占美国财政支出的近三分之二。白宫预算管理办公室2008年2月4日发布的《2009财年政府预算》预测，2008财年和2009财年美国财政支出占GDP比重还将继续上升，分别达到20.5%和20.7%。
因此，从财政支出与GDP的比重来看，美国政府的规模远大于中国。然而，在西方市场经济国家中，美国的政府规模并不算大的。
根据经合组织(OECD)2007年发布的数据，如果将2006年财政支出占GDP的比重按从大到小的顺序进行排序，那么，在构成经合组织的30个国家中，美国与希腊并列倒数第6。高福利国家，如瑞典、丹麦和法国，2006年财政支出占GDP的比重分别为55.5%、51.4%和53.4%。对于政府规模的差异，OECD曾在1991年将其归因于各国市场经济模式的不同。因此，从这个意义上说，美国并不是一个恰当的参照系。
总之，按照财政支出占GDP的比重这一国际通用指标，美国的政府规模大于中国。
实际上，问题的关键并不在于政府规模是大还是小：美国政府比中国政府规模大，财政开支远比中国多，但政府只负责预算的起草、提交和执行，另有专门机构负责修改、批准预算并监督预算执行，政府的权力因而被有效地制约；与之相比，我国政府虽然规模较小，但财政收支的权力没能受到有效的制约，而不受制约的权力是最有“规模”的。
固然，在当前中国财政预算体制改革不断深入的背景下，诸多积弊和问题有待解决，但对这些问题的揭示和论证应建立在正确的数据基础之上，否则讨论将被带向一个错误的方向，不仅不利于揭示本质问题，反而可能会导致一些深层次的话题，如政府职能的重新定位、财政支出结构的转变、预算管理透明化等被掩盖，不利于公共财政改革的顺利开展。(为经济学博士。单位：泰康资产管理有限责任公司)
附：我们的政府有多大？
| 陈志武 /文 2008年2月23日《经济观察报》 2007年，国家财政税收增加了31%，达到5.1万亿元，占GDP的21%，相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。也就是说，政府一年花的钱等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府要这么多的老百姓才能供养，当然很庞大。这里，我们不妨从几个不同角度来把握其“大小”。 跟历史比、跟美国比 相对朝廷时期的政府规模如何？既然今天又是盛世中国，我们不妨先以康乾盛世时期作为一个参照。乾隆中期的1766年，朝廷财政税收为4937万两银子。在1760年前后，荷兰东印度公司对当时的北京、广州老百姓的收入和消费做过细致调查，据其历史档案，那时一个普通北京工人的年收入大约为24两银子（每月2两左右）。这样，4937万两银相当于205万普通北京人的收入。只要205万个北京人的收入就够供养盛世时期的乾隆政府，那当然是小政府！或许，我们或说当时中国其他地方的收入比北京低，所以，以北京工人收入作为标准，降低了为供养乾隆政府所需要的人数。但，那时的全国人均收入不一定比北京低多少，比如，在1950年时，北京的人均收入属全国平均水平，最多是中等偏上，只有到1950年代实行国有制计划经济之后，北京的相对人均收入才开始飙升，把全国其他地方甩在身后。退一步讲，即使乾隆时期全国城镇平均收入只有北京人的一半，那么，朝廷岁入也只是410万人的年收入，跟今天需要3.7亿个城镇居民、12.3亿农民的可支配收入才能支持政府的开支，无法相提并论。历史上的中国政府没有像今天这么大过。 也许我们会说，今天任何国家的政府规模不能跟过去的做直接比较，因为传统农业经济对政府的依赖度低，而现代经济的交易复杂性特别高，所以，离不开政府在安全和产权与契约保障方面的支持。没有政府保护产权、维护契约权益，就难以有现代经济。这当然有道理。按照这个思路推下去，美国应该是一个很好的参照系，因为美国的金融证券市场、知识产权市场以及其它现代产业全球最发达，它也是世界警察，所以，它的政府职责应该不低于任何其他国家的。在社会福利支持上，美国也不亚于西欧。因此，美国政府的规模应该可以作为判断中国政府规模太大还是太小的参照系。 2007年，美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元，占GDP的18%，相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。也就是，为了支持美国政府的开支，需要8500万美国人的可支配收入，当然远比中国政府的开支需要3.7亿城市居民的可支配收入低！ 中国5.4亿城镇居民、8亿农民，加在一起，去年民间的可支配收入和农民纯收入总共为10.7万亿元。也就是说，5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下，美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元，2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。 由此可见，我们的政府相对远大于美国政府。 政府规模是如何变迁的 过去30年里，中国的政府规模并非历来就这么大。如果说“小政府、大社会”一直是改革的理想，那么，1978至1995年间的确是照此方向走。改革之初的1978年，国家财政税收相当于3.3亿城镇居民的可支配收入、8.5亿农民的纯收入。那时的政府也不小，这就是为什么要改革政府的原因之一，但，那时的政府毕竟要负责城市人从摇篮到坟墓的方方面面生活开支，所以，政府当然大。 随着改革的进行，到1985年，财政税收相当于2.7亿城镇居民、5亿农民的纯收入（见图一和图二）。到1995年，财政税收相当于1.46亿城镇居民、3.9亿农民的纯收入。1.46亿城镇人口的可支配收入才能支持政府的开支，政府还是很大，可那是近30年“最小”的政府了。
1993-1994年的分税制改革从根本上逆转头17年的方向。那次改革把税权下放，从中央到省、到地方、到县和乡，每级只要求下一级在每项税种中往上交多少比例的税收，剩下的权限就留给下级政府。从表面看，税权下放而不是由中央统一掌权，是件好事，给地方更多发展经济的激励。只不过，当时好心的改革设计者没想到或不愿意想到，在没有实质性权力制约的体系下，特别是在新加税种的权力不在立法机构而是在行政部门的国情下，把税权下放等于是为各级政府随意加税大开绿灯，国民没有正式途径对随意增加的税负表达意见。
经常有人说，在别国行得通的制度安排，一到中国就水土不服。之所以如此，不是中国人与别国不一样，而是人家在权力受民主制约下的分税制体系，搬到中国后，当然会走样，因为在中国的各级都没有对征税权的根本性约束。所以，水土不服的根源在于有没有对权力的民主制约上。 1995年后财政税收逐年回升。到2004年，财政税收相当于2.8亿城镇居民的可支配收入、9亿农民的纯收入。随后的三年更是加速征税，到2007年，政府的财政税收等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱，远超改革开放初1978年时的政府规模，我们的政府达到历史“最大”规模。 我们也可以把政府、城镇居民、农民看成中国的三大群体。那么，从改革开放的成果中，哪个群体受益最多呢？自1995年到2007年的12年里，政府财政税收年均增长16%（去掉通货膨胀率后），城镇居民可支配收入年均增长8%，农民的纯收入年均增长6.2%。这期间，GDP的年均增长速度为10.2%。图三给出三群体的累计收入增长情况。 因此，只有政府的收入以远高于GDP的速度在增长，城镇居民的收入增长速度次之，农民的收入增长最慢，速度远低于GDP的增速。从1995到2007年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加5.7倍，城镇居民人均可支配收入增加1.6倍，农民人均纯收入才增1.2倍！ 改革开放的成果由政府享受的最多，城市居民次之，农民分享的最少。
政府作为最大的资产和土地所有者 不过，上面的计算只是反映了政府总收入的一部分，另外，还有预算外的政府收入、资产增值和资产性收入不在其内。也就是说，财政税收只是政府“最看得见”的收入部分。实际上，随着中国经济这些年的高速发展，政府作为中国最大的资产所有者，其拥有的国有企业资产、公有土地以及矿产资源的增值比财政税收更大、增长速度更快。 到2006年，国有土地的总价值大约为50万亿元。据国资委主任李荣融在2007年8月《求是》杂志上谈到，到2006年底，全国有11.9万家国有企业，平均每家资产为2.4亿元，所有国企资产加在一起值29万亿元。也就是说，2006年底，国有土地加国有企业的总价值为79万亿元。去年，中国GDP增长11.4%，假设土地和国有资产以GDP同样的速度升值（资产升值速度一般高于GDP），这意味国有资产去年增值9万亿，比财政税收的5.1万亿多80%！ 2007年，国有企业的总利润为1.6万亿元。因此，去年国家作为“资本家”和土地所有者的“可支配收入”共有10.6万亿元。 把国家的资产性可支配收入和财政税收的5.1万亿加在一起，去年政府可以支配的总收入是15.7万亿元，这等于是11.4亿城镇居民的可支配收入、37.9亿农民的纯收入。这种政府规模的确是乾隆政府、今天的美国政府所远不可比的。 中美民间财富结构对比 当然中国家庭也有财富，包括房地产、企业股权、金融证券、银行储蓄等等，只不过主要是城镇居民有这些，农民没有土地、也没有太多储蓄，他们的财富很少。据发改委估算，到2005年底，全国城镇居民的总资产价值为20.6万亿。如果过去两年均按略高于2005年的速度增值，亦即按每年15%增值，那么，到去年底，全国居民资产为27.6万亿元，不到价值为88万亿的国有资产与国有土地的三分之一。 中国民间资产加国有资产共115.6万亿元，相当于GDP的4.7倍。 相比之下，美国政府基本没有生产性资产，也只有少量的土地。至2007年底，美国私人家庭资产的总值为73万亿美元，相当于GDP的5.4倍，比中国的总资产与GDP比值略高一些。其原因是美国资产的金融化程度全球最高，资产流动性越大，其资本价值就越高。但，两国的总资产与GDP之比，大致相当。 可是，在两国，财富在民间和政府之间的分享结构截然不同。在中国，多于76%的资产由政府拥有，民间只有不到四分之一的资产。而在美国，其资产基本都在民间个人和家庭手中。这两种不同的财富持有结构会带来什么差别呢？ 其差别表现在很多方面，包括经济增长模式上、产业结构上、法治发展上，等等。这里，让我们集中看看，这种结构对国家和民间在财富赛跑上有什么影响，谁会赢大头？ 美国家庭资产73万亿美元中，有近35万亿来自过去十年的资产增值，而从劳动等可支配收入中累计储蓄的才1.5万亿美元。所以，美国人的财富增长基本靠资产升值，而由劳动等所得的非资产性可支配收入（去年为8.4万亿美元）基本全部花掉，这即是为什么美国的储蓄率现在为-1%，也是为什么美国的内需这么强盛。好在美国的资产基本都是私人所有，政府不会与民争利，所以，美国人能够只靠资产升值来使自己的财富水平上升。 中国的115.6万亿元资产财富中，只有27.6万亿是民间私人的，剩下的88万亿属国家的。如果2008年中国GDP和资产价值都上升10%，那么，老百姓从资产升值中得到2.76万亿元，而政府能得到8.8万亿元。政府从经济增长所带来的资产财富升值中得到的份额，是民间的三倍！ 这就是为什么在中国资产升值难以带来消费的财富效应，资产升值带动不了太多的内需增长。国有制割断了从资产升值到内需增长的传导链。这也是为什么在私有制国家，经济增长给民间社会的家庭带来财富，而在国有制国家里，经济增长产生的资产财富升值主要由国家独享，给民间家庭带来的只有高一点的劳动收入，没有太多财富。所以，今天在中国，最大的贫富差距是在国家与社会之间，而不是在多数国民之间。 国家的钱花到哪里了？ 按照上面谈到的，去年政府财政税收5.1万亿，国有资产与土地升值至少9万亿，国有企业的总利润为1.6万亿元。政府有15.7万亿的收入可以花，这些钱花在哪里呢？如果政府把钱花在民生上，那不是从相当程度上代替了老百姓花吗？在效果上，由老百姓自己花这些钱和由政府代替老百姓花，这两种安排会有大的区别吗？按照许多主张政府要推出各种名目税收的人的说法，通过税收和国有资产，政府能够实现“第二次再分配”，以降低收入差距。但是，实际真的如此吗？ 据财政部长谢旭人先生介绍，2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6000亿元，相当于财政总开支的15%，为全年GDP的2.4%，分到13亿人身上，人均461元（相当于城镇居民人均可支配收入的3%）。而在没有国有经济的美国，去年在同样三项上的开支约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61%，为美国GDP的11.5%，分到3亿美国人身上，人均5000美元（相当于美国人均可支配收入的18%）。 不管按绝对数字，还是按相对水平，美国政府回馈给老百姓的医疗与社会保障都远高于中国，尽管美国是十足的私有经济。按照国有化运动的初衷，国有制本应该带来更多的社会福利，我们本应该看到完全相反的情况。 许多人说，中国还处于初级发展阶段，所以没法跟美国以及其它市场经济国家比。——这说法站不住脚。美国去年的财政税收占GDP才18%，而中国5.1万亿元财政收入占GDP的20%。所以，即使不算国企收入和国有资产增值，仅财政税收，中国政府的相对收入就高于美国，没有理由在民生上的开支比例低于美国。中国政府不是没有钱花，而是没有对财政预算过程的实质监督问题，以至于政府钱多后更倾向于在形象工程、政府办公大楼上浪费，在高资源消耗、高环境污染又不创造就业的工业项目上投资，也当然为腐败提供了温床。 正因为中国太多的收入和资产财富掌握在国家手中，而不是将更多收入、更多资产由私人去消费、去投资，使跟民生贴近的服务业难以发展。老百姓享受到的收入和资产财富份额极低的情况下，第三产业发展所需要的投资和消费需求从哪里来？ 既然美国政府为了刺激经济从次级按揭贷款危机中走出来，而给每家老百姓寄支票直接退税，把钱退给纳税人自己去花，那么，在中国政府控制社会这么多收入、这么多资产财富的情况下，为什么不能把一些税收、国企利润、国有资产增值退回给中国家庭呢？比如，也给他们寄去汇票？国民们也该直接分享一点国企的红利了。当然，最好是把许多国有企业资产民营化、把土地还给农民，因为这些本来就是我们国民自己的。 相关文章： 相关专题： |
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