在全球化时代，跨国公司不仅是推动经济全球化的重要力量，也是国际社会重要的非国家行为体，兼具经济与政治特征。据统计，目前世界最大的250家跨国公司的出口额已经占全球总产值的1/3以上，控制着70%的对外直接投资、80%的世界金融资本、2/3左右的贸易额和80%的技术专利。至少有12家跨国公司的年销售额超过了一半以上国家的GDP。[1]跨国公司在获得巨大的全球经济影响力的同时，也参与了国际权力转移和再分配，影响着国际关系和国家间关系。前英国首相托尼·布莱尔2007年在“达沃斯世界经济论坛”的讲话中坦承跨国公司已经卷入全球政治，并成为全球政治的重要行为体。
一、跨国公司在美国民主输出战略中的地位与作用
美国是世界上跨国公司数量最多、规模最大、产值最高、资本最雄厚、技术最先进、影响力最强的国家，近年来美国跨国公司至少占世界500强企业的1/3。美国跨国公司在推动经济全球化的过程中，从主、客观两个方面也促进了美国的民主扩张和输出，是美国借民主输出谋求全球霸权战略的重要参与者和推动者。美国著名学者、国际政治经济学的创始人罗伯特·吉尔平认为，跨国公司与美元的国际地位、核优势共同构成了第二次世界大战结束以来美国谋求全球霸权的三大基石。[2]跨国公司在美国民主输出战略中主要发挥了以下作用:
跨国公司是经济全球化背景下推动美国意识形态国际化的重要推手。美国等西方国家不仅把全球化看作是经济的全球化，也把其视为是资产阶级意识形态的国际化。美国前总统克林顿曾经明确指出:全球化背景下的国际互相依赖不仅不是对美国和美国人的价值观的威胁，恰恰相反的是美国的自由、自决和市场经济等价值观在世界上的影响得到不断加强。[3]跨国公司化是全球化发展水平的集中体现，美国跨国公司的“全球扩张带动了美国民主制度的全球性扩张”。[4]跨国公司在西方国家推动的第三波民主化浪潮中俨然成为一种“准政治机构”，通过控制信息和传播，对所在地和人员行使着巨大的权力，对推进民主和扩大美国资本主义的影响发挥了重要促动作用，[5]加剧了全球化背景下变动中的民主政治的复杂性。
跨国公司是美国推进民主输出战略及公共外交的新载体。著名国际关系学者卡尔·多伊奇指出:“公共外交是现代外交思想的永恒主题，而跨国公司则担负着向世界散播一国价值观和思想的重任，在实现国家利益的过程中起着不可忽视的作用。”[6]在美国公共外交和推进民主输出战略中，政府、非政府组织、跨国公司、个人等多元行为主体都承担了各自的角色，跨国公司则成为公共外交多元角色中的一个重要的新载体，具有了“公司外交”的新功能。西班牙前外交官肖恩·罗丹指出，外交是全球化背景下“后现代国家”所实施的“新外交”形式，跨国公司的角色不再仅仅追求商业利益，而且也成为外交领域中的积极活跃者，外交成为其重要职能之一。跨国公司参与公共外交及推进民主战略的核心宗旨是为公司赢得全球化时代的权力与社会合法性，在此过程中，公司谋求代表某一概念、国家及其相关价值，力求积极调适公司价值以适应社会价值，进而更好地拓展与其他利益相关者的关系。[7]跨国公司已经在政治动员、议程塑造和信息沟通等三个方面发挥了公共外交功能。
跨国公司是美国主导世界秩序，推动全球秩序民主化的重要力量。政治秩序是跨国公司市场运作和扩张的主要决定因素之一。二战后美国政府塑造的战后国际政治经济秩序为跨国公司发展创造了条件，跨国公司也通过对外投资、技术转让，自由企业传统和企业精神的转移，帮助美国政府建立了在美国自由名义下的民主和多元的世界，并自觉地作为达成意识形态共识的工具，与美国政府一并维护和分享着世界秩序。进入全球化时代后，全球化对国际体系的权力转移和流变、全球秩序的权力结构产生着重要影响。美国一直致力于把建立和壮大全球公民社会作为主导世界秩序，推动全球秩序民主化的主要途径，着力解决无政府的全球政治“民主赤字”问题，而跨国公司是美国建立全球秩序权力新结构，实现全球秩序民主化这一目标的重要支柱和依靠力量。国际政治经济学者罗伯特·考克斯指出，跨国公司塑造的全新的等级式控制的国际生产关系，“培养了跨国的维护资本主义世界秩序的阶级结构和意识。通过这些阶级结构、意识和国际组织使‘国家国际化’，使国家在对外政策上做出有利于维持世界秩序的决策，从而形成了一种维持资本主义世界秩序的经济基础。”[8]在此基础上，鉴于公民社会“比较普遍地关注政治与行为的合法性，追求人权、道义、正义、公平等价值观、”政府和跨国公司对上述政治性价值规范的接受和内化不仅构成其行为的正当性来源，也进一步强化了其展示和弘扬民主自由核心价值观的内在动力。
跨国公司是美国维持和巩固资本主义世界体系，促使社会主义和平演变的重要工具。美国跨国公司的快速发展与美国稳步成长为世界的主导性权力存在必然联系，其发展符合美国的霸权利益和政治利益，且双方有密切的政治经济互动。跨国公司在维持和拓展美国权力方面扮演了重要角色。跨国公司是美国以市场经济主导全球经济发展、巩固资本主义世界体系、扩大在非资本主义国家影响力的工具。“跨国公司理论之父”斯蒂芬·海默认为，跨国公司的海外扩张及对发展中国家的控制和剥削，不仅是资本主义对生产的国际垄断的重要手段，也是资本主义生产方式内在属性的必然要求，有利于营造一种国际资本主义生产关系，对维持资本主义世界体系起到极其重要的作用。[9]此外，跨国公司还是传播美国“自由民主思想”、推广政府外交政策及建立民主联盟的工具。中国学者曾直接明确提出，美国跨国公司是美国霸权主义促使社会主义和平演变的一个工具，“美国利用跨国公司来建立以私有制为基础的全球市场经济制度，并以此达到消灭社会主义制度的目的。”[10]同时，跨国公司还是在发展中国家中“瓦解狭隘利益，稳定内部关系和推进民主的力量。”[11]
二、美国跨国公司促进民主输出的方式
鼓吹和传播新自由主义等美国输出民主的社会思潮。新自由主义作为思想理论和社会思潮，对美国输出民主发挥了重要的作用。加拿大民族主义者卡里列维特认为，跨国公司明确掀起了一场针对“陈旧”的民族国家的意识形态战争。启示是清晰的，作为民主决策的一种政治单元，民族国家必须在“进步”的利益下，让位于由新商业的微型权力来控制。[12]美国跨国公司是新自由主义思想理论、社会思潮扩散和传播的宣讲家及吹鼓手，跨国公司不仅对新自由主义所倡导的市场主导、淡化政府调控、管制、干预和监管、私有化、自由贸易、资本绝对自由等主张推崇备至，而且认为市场经济是政治民主的孵化器，于是在其投资、生产、贸易过程中，极力鼓吹和传播新自由主义的这些理论和价值理念，力求将新自由主义发展为共有、共识性意识形态，试图以新自由主义重构各国经济结构，促进全球经济融合，为新自由主义社会思潮推波助澜。跨国公司在市场扩张中所推行的做法，与美国等西方国家奉行的新自由主义意识形态如出一辙，成为国际经济一体化的重要推手和影响因素。
利用投资、经济贸易、生产经营、企业文化、企业形象塑造进行价值观传播。跨国公司的经营理念、发展战略、产品服务、营销策略、企业文化、社会责任反映着其本国的国家特性、社会文化和意识形态。由于跨国公司通过商业途径实施公共外交、传播民主价值观，较之政府常规外交途径其承载的价值理念更少直接性、敏感性、政治性和进攻性，所以美国把跨国公司视为民主自由的代理人，将跨国公司作为展示、拓展和传播美国政治制度、意识形态、美式价值观及生活方式等“软实力”的主要途径。对外投资是跨国公司进行民主输出使用最多、最直接、最便利的方式。早在1971年，美国的海外私人投资公司就已经将企业投资与价值观传播、国家对外政策紧密结合在一起，把美国制定的社会、人权和环境标准作为首要的投资前提，这是将企业投资经营行为与价值观传播“捆绑”的最早典型案例。[13]雅虎公司专门针对新兴国家的人权问题，创建了“YAH00商务与人权计划”，在投资前评估拟投资国的人权状况。[14]美国跨国公司的经营理念、发展战略、企业文化、营销策略、社会责任等也映射着美国的社会文化，浸润着美式的个人主义、自由、平等、分权等民主价值观。[15]麦当劳公司即为典型案例，如麦当劳统一标准化的产品反映着平等，服务展示着自由及多样性，营销体现着个人主义，特许经营强调了分权。[16]美国的影视作品、流行音乐、计算机软件、时装、迪斯尼、快餐文化、广告等产品和服务也渗透着美国的价值观、意识形态和文化取向。跨国公司还通过企业文化、管理制度及人才培训培养，同化行为规范和风俗习惯，影响员工的思维方式与价值取向，塑造价值观，强化制度和文化认同感。
跨国公司积极致力于建设一个独立于政府的公民社会及推动社会治理机制变革。美国跨国公司在公民社会的构建及推动社会治理机制变革中非常注重挖掘其政治功能，极力强调公民社会与国家的对立和制衡，把公民社会的构建作为推动东道国实现民主转型的工具。一是注重关注基层社区组织、草根民主、基层普通民众基本人权的建设和保障，推动社会治理机制变革。冷战后美国跨国公司越来越注重采取自下而上的方式促进民主，把基层社区组织、基层普通民众的基本人权、草根民主作为公民社会建设，推动社会治理机制变革的重点内容，尤其突出公平正义、公正道义、社会良知、劳工权利、消除贫富分化、社会和谐等价值理性和价值取向，着力培养基层意见领袖，培养基层民众的民主意识、维权意识。二是着力培育中产阶级。在美国等西方国家，由于中产阶级注重个人的政治权利和社会权利维护，强调思想、言论、行动自由，提倡政治参与，所以中产阶级被视为民主的基石。跨国公司把中产阶级的形成与发育作为衡量公民社会建设的重要标准，培育他们积极的政治参与意识，培养他们成为政治变革社会变迁的领导者和意见领袖，力求以中产阶级的壮大改变社会结构及社会阶层。三是注重公共关系行为，强化企业的社会责任。通过承担慈善和社会公益项目，致力于关注教育、卫生、全球环境保护、经济可持续发展、社会保障、消除贫困、人道主义问题等多个领域，提升公司的品牌价值，树立改善美国政府及跨国公司的良好形象。四是通过网络等高科技手段和技术创新，搭建全球虚拟公民社会沟通、交流平台。五是参与和推动跨国市民社会运动。在20世纪70年代，以美国为代表的西方国家曾经以反对社会主义国家为目标，支持东欧一些社会主义国家的反对派开展了跨国市民社会运动，该运动是促使前苏联和东欧解体的重要外部因素。20世纪90年代，美国将灌输“普世价值观”作为跨国市民社会运动的关键，蓄意将美国的民主价值观、人权观与其他文化价值观相对立，鼓吹以美国的民主价值观作为共同价值观，建立跨国公民社会。[17]许多美国跨国公司参与了这一运动。六是极力鼓吹推销全球治理民主化理论，试图以全球治理中国际行为主体多元化、强化国际规范和国际机制为由，作为突破国家、民族界限，干涉别国民主的有利武器。
通过召开国际会议、主题论坛、研讨会传播民主价值观。跨国公司把召开国际会议、各种主题论坛、研讨会作为宣传美国价值观和影响国际舆论的重要途径，跨国公司利用其强大的经济实力或国际影响力，充分利用主办、协同赞助政府机构、非政府组织、或参与会议、论坛的一切机会，在宣讲内容中宣扬美国政治制度的优越，民主价值观的人本主义、自由的包容等内容。如多家跨国公司就积极参与了美新署与白宫合作在外国或者美国连续主办过的“发挥私营系统作用国际会议”、“著名舆论引导者国际会议”。[18]
资助思想库政策咨询，形成有利于民主输出的政策制定舆论环境。跨国公司智库既是外交思想的拍客，也是外交议题的设置者和政策倡导者。[19]一跨国公司把思想库作为“将自己的经济权利转化为政治权利的工具”。[20]一是赞助支持美国国内思想库，为其进行政策游说。如作为美国三大“公司资助型”思想库之一的企业研究所，在其发表的《超越最惠国待遇》著作中极力游说用人权武器无法压垮中国，取消最惠国待遇对美国自身也是一把双刃剑的观点，对促使克林顿政府制定将最惠国待遇和人权问题脱钩政策有重要推动作用。二是支持所在国的思想库进行政策咨询。资助跨国公司所在国思想库的目的主要在于通过其发表有利于跨国公司母国的有影响力的研究成果或政策咨询报告，对所在国政府政策制定进行政策倡导或议程设定，以形成有利的政策咨询意见或舆论导向。
通过干涉、施压及参与政府秘密活动，培植政治代言人。为了促进美国民主制度及价值观的输出和传播，遏制社会主义的发展，长期以来，美国跨国公司甚至不借采用政治献金、贿选、经济或军事施压、制造经济动乱、经济制裁、资助反政府活动、参与政府民主援助及秘密活动、武力干涉、颠覆政权及政变、扶植政治代理人等活动方式，粗暴干涉东道国内政，干预东道国的政治进程。冷战时期，美国跨国公司曾经参与了推动马歇尔计划的通过及在海外参与或配合中央情报局等政府部门遏制共产主义的活动。[21]"1954年美国联合果品公司就参与策划了推翻危地马拉阿本斯政府的阴谋活动;1965年，美国矿业巨头为换取在刚果的采矿权，积极推动美国政府颠覆刚果时任总统卡萨武布，转而扶植残暴的蒙博托上台执政。20世纪70年代美国国际电信电报公司为防止拉美出现第二个古巴革命，配合美国政府推翻了智利民选阿连德政府;一些美国石油公司在20世纪90年代为经济利益卷入了安哥拉政府同安盟游击队之间的内战。为了赢得战后重建合同及矿产资源，美国的哈利伯顿、贝克特尔集团、卡伯特等跨国公司也卷入了发生在新世纪的武力“输出民主”的伊拉克战争和刚果内战。
三、冷战后美国跨国公司与对华民主输出
回溯中美关系史，输出美国的意识形态，按照美国的民主制度模式改造中国，一直是美国对华交往中与经济利益并驾齐驱的另一重要驱动力，这一动力在冷战后进一步增强。冷战后的美国历届政府都希望中国能如其所愿地向民主政治体制转型，在中国推行开放的自由市场经济、政治多元化、民主法治，加速向资本主义或外围资本主义的演变。克林顿政府将推进民主作为美国政府的三大战略之一，制定出台的“新的人权战略”的四项内容中，有一项专门涉及跨国公司，它明确提出“美国企业界的领导人将被邀请同政府一道努力，就美国公司在中国的活动制定一套自愿遵守的原则，以促进中国的人权。”[22]从后冷战时期美国跨国公司对华民主输出的情况看，主要有以下特点:
冷战后跨国公司在美国对华民主输出战略中的地位与作用日益突显。跨国公司在中国投资规模的不断扩大，是跨国公司在美国对华民主输出战略中的地位不断提升，作用不断增强的外部动力。美国认为，建立一个有效民主的关键就是确立自由市场经济。1992年后，美国跨国公司一改在华投资试探性项目的现状，开始大规模进行投资。美国国家事务安全助理伯杰在1997年中国国家主席江泽民访美期间的一次记者吹风会上表示，美国不断与中国进行的经贸交往将会促进中国的人权进程，因为多一笔合同，就是多一次让中国人了解西方民主的机会;多一项投资，就是让中国人多一次自由与法治的实践。[23]因此，美国跨国公司把投资和经济贸易作为对华进行民主输出的主要方式。
美国政府增强了对华民主输出的战略规划，跨国公司输出民主的角色从自为逐渐走向自觉。冷战时期及后冷战初期，跨国公司是自发地、不自觉地参与民主输出。2007年后，美国加强了政府对公司公共外交的战略规划和统筹协调。美国国务院在2007年1月召开了第一次私人部门会议，要求商界领袖积极参与并大力支持美国公共外交的发展。美国国务院认为，商业领袖的推动自由市场的发展、赞助交流、培训外国雇员和接受实习生等方式对推动公共外交发展起着关键性作用。美国跨国公司的公共关系行为，对提升公司品牌形象乃至改善美国的整体国家形象都大有裨益。同时，还着重强调了对外援助项目应更多地直接服务个人的，注重项目的“人性化层次”和形式多样性。
影响中国政府法律法规或制度的创设、修改和实施，是美国跨国公司对华民主输出和意识形态渗透的新动向。近年来，美国跨国公司为了降低生产成本、获得比较竞争优势等目的，加大了影响中国政府法律法规或制度的创设、修改和实施的力度，这其中固然有从企业发展角度出发而影响中国的行政审批权、管理权、资源分配权等目的，但在实施影响这一过程中，跨国公司通过中国美国商会、中国外商投资企业协会等行业协会、利用出席听证会、接受传媒采访、参与公益事业和基金会活动、内设的政府事务部、公共事务部等机构的政府公关、赞助支持相关的课题研究、直接接触或联系政府行政官员及有关机构、影响专家等方式，在向政府和社会各界表达自己利益诉求的同时，也潜在地传达着美国的民主政治和价值理念，这种影响是潜移默化的，具有隐蔽性。
美国跨国公司在民主输出中强化了通过互联网等现代新兴信息技术的应用，互联网自由成为矛盾焦点。信息化时代，以互联网自由为借口，加强对高科技信息技术的利用是跨国公司对华民主输出的一个新特点。
四、对美国跨国公司在对华民主输出中的作用评析
商业利益是美国在华跨国公司的首要追求，其民主输出具有虚伪性和有限性。跨国公司信奉自由主义和民主和平论的逻辑，认为自由贸易、市场开放必然促进民主，而民主必然导致和平和繁荣。因此，美国跨国公司推进民主的主要动力并非为了维护所在国民众的人权和自由，而是为了保护私有财产权利和自身的商业利益，为市场经济创造稳定环境和保护条件。美国菲律宾华裔女作家蔡美尔曾经明确指出:多数美国人其实最不想要那种世界上多数国家或公民决定自身经济和政治命运的真正的民主。“对于在东道国强于企业经营但在政治上势单力薄、作为‘外来少数族群’的美国跨国公司来讲，他们所关切的主要是宪法保障的人权和对私人产权的保护。换句话说，通过呼吁民主、这些作为‘外来者’的美国跨国公司群体恰恰是在寻求反抗‘多数人暴政’的保护伞。”[24]
跨国公司在美国对华民主输出的角色具有复杂性。跨国公司的利益、政治立场与美国政府既有共同点，也有差异性。作为非国家行为体，跨国公司的利益与美国政府的对外政策有时也不尽相同，有时存在显著差异甚至是背道而驰的，尽管跨国公司在其全球扩张中存在政治行为，但“经济人”是跨国公司的最本质、最重要的属性，跨国公司发展，主要其首要目的是追求经济利益和经济效益，扩大市场占有率，谋求最大化自主能力和成长性。有学者将美国跨国公司在美国民主输出中的角色定位为政府一市场一社会三方双层互动的复合体，其角色游走在战略理性、崇尚利润理性和尊奉价值理性之间。跨国公司并非单一角色，其复杂性主要体现在难以清晰界定上述三种驱使跨国公司对华民主输出内在动因的边界。在跨国公司的对华输出中，既有商业利益追求，有理想和价值观的偏好，也有国家战略和国家使命的梦想，在国家战略、公司利益、外部环境发生冲突的前提下，跨国公司实施民主输出行为的动因和动机异常复杂。因此，对跨国公司在传播美国民主价值观中的作用要有清醒认识和客观评价，不能从单一维度简单地定性跨国公司在美国民主输出的角色和作用，更不能简单地将跨国公司定性为美国和平演变中国的工具。[25]
同时，为了避免跨国公司对中国经济主权构成严重挑战，减少其传播西方价值观的负面影响，扼阻其政治意识形态渗透，我们应加快相关法律法规体系的制定，规范相关行政规制决策程序，完善行政监督机制，强化公务员职业伦理道德建设及公民教育，强化非政府组织和社团组织、大众传媒、公民等的社会监督作用，大力弘扬社会主义核心价值观，牢牢把握意识形态领域的主导权和话语权。
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[简介]刘恩东，国家行政学院教务部教学管理处处长，副研究员，硕士生导师
[收稿日期]2016-06-26
[基金项目]国家社科基金课题(项目编号13BKS066)北京市社科基金(项目编号13JDKDB011)
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