曹锦清：坚持土地家庭承包制 还是土地私有化
随着十七届三中全会《决议》的公布，前些日子围绕着“第三次土改”或“土地私有化”的热议有望暂时冷却下来。说其“暂时”是因为要求土地私有化的理论及其背后的各种社会力量决非随一纸决议而消失。说其“冷却”，是因为《决议》用明确的语言重申：“土地家庭承包制”是中国农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，“必须毫不动摇地坚持”。
为什么要“毫不动摇地坚持”这项事关中国改革开放全局的“土地家庭承包制”？《决议》给出两大理由：一是该制度“适合社会主义市场经济体制”；二是“符合农业生产的特点”。这两个理由是否充分和有效，我不作评论。依我之见，中国在现阶段及今后相当长的时间内“必须毫不动摇地坚持”这项农村基本制度，有一个十分重要，也十分简单的理由：土地（耕地与宅地）承载着亿万农户“社会保障”的重大责任。在我的记忆里，是温铁军先生最早提出土地与亿万农民生存、失业与养老保障之间的关系。只要我们还无力将8亿农民的失业和养老保障从承包地上剥离出来，交由国家财政来承担，那么土地就不能私有化。我把“土地保障论”称之为“铁军”发现的“铁律”。
我注意到《决议》对此项农村基本经营制度不再使用“土地家庭承包责任制”的完整表述，而是用“家庭承包经营”、“土地承包经营”的表述方式。这是偶然的疏忽，还是有意为之，我不知道。或许取消全部农业税费后，由农户承包的土地不再承担什么“责任”了。80年代初，我们废除了人民公社制度，全国农村推行土地家庭承包责任制。那时的政策制度者们清楚地意识到：农户在承包土地的同时，“承包”了一组“责任”。一是对国家的责任，即交纳农业税（后又增加农业特产税）；二是对已废除的“公社集体”承担的责任，即向乡镇政府提交五项统筹。三是对村集体承担的责任，即提交三项提留。到2006年末，这三项责任在全国范围内取消了。三项责任从承包的土地上剥离出来交由中央与地方两级财政来承担。对于中国农民与土地来说，可谓三千年未有之大解放。但农户所承包的土地从此不再承担任何责任了吗？温铁军说，还有一项更为繁重，解决起来更为困难的责任，那就是亿万农民基本生存、家庭养老和失业保障的责任。所以，我们还得把这项农村基本制度老老实实地称为“土地家庭承包责任制”。
已富裕起来且富有同情心的城里人说，国家能否将亿万农民兄弟的养老与失业保障也从土地上剥离出来，与城里人同享此“国民待遇”呢？我的回答是三句话：一是“应该”；二是暂时还做不到；三是随着国民经济的发展与财政增加，逐渐达到“应该”。补充一句：谨防“欲速不达”或“好心办坏事”。2006年取消农民全部税费负担，县、乡、村三级总共少收了1500亿元左右。该年国家财政总收入近4万亿，中央与省两级财政补得起这笔钱。自2006年后，农村九年义务制教育经费也由政府财政来负担，以防“大病返贫”为主的农村新型合作医疗逐步覆盖全国乡镇。《决议》提出，按个人出一点，集体、国家补一点的办法，到2020年建立农村养老保险。但关键在于涉及亿万农村工的失业保险，《决议》只提出“扩大农民工的工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定农民工养老保障关系转移接续办法”，根本没有提及“失业保障”问题。事实上，在官方“失业人员”的统计上，只涉及城市户籍人口，从未将非城市户籍的农民工或农民列入“失业”统计的范围。似乎农民拥有承包地便处于“稳定就业”状态。为什么现在还不能取消明显带有歧视性的城乡分割的户籍制，关键也在于内含在城市户籍内的诸多社会保障，尤其是失业、养老保障无力赋予进城打工的农民。非不为也，是不能也。《决议》只提及“放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转为城市居民”。在1.5亿农民工中，具有稳定就业、较高收入，因而能购、租住房的人，只是一个少数，他们有能力“自动长入城市”。
在中国的工业化、城市化进程中，城市化将长久地滞后于工业化，这是一个颇具中国特色的现象。我所谓的“工业化”是指“农民”脱离农业进城打工。“城市化”是指在城市获得稳定就业和居住的“农民”。绝大部分农民工的就业是不稳定的、高流动的，无力拥有高价的城市住房。也就是说，他们只是进城打工，而无法完成城市化。城市的高价住房和无失业保障将他们挡在“城市化”外。他们的住房只能建在家乡的土地上，“失业保障”只能由他们承包土地来承担。由“农民工”这一奇怪称谓组成的全新社会阶层在中国整个社会转型期内将长久存在。这一庞大阶层的“前锋”会自动地“长入城市”，但绝大多数农民工将长期往返城乡之间，并在一定年龄段回退到农村。这是一个“事实判断”，任何“价值判断”都必须考虑到这一难以令人乐观起来的事实。我们为什么要搞新农村建设，为什么要坚持土地承包制，反对土地（包括宅地）私有化，一个重要而充分的理由在于，确保在城市“失业”的农民工返回农村时，有房、有地且有一个较好的生存环境。
主张土地私有化的人士，都拿保护农民权益，提高农民收益来说事。有些经济学家说，三农问题的核心是土地产权不清，只有土地私有化，才能抵制地方权力对土地的圈占，只有土地私有化，才能使土地这一重要生产要素自由流动，合理配置。有人说，应赋予农民土地（包括宅地、房）抵押权，只有这样才能解决农民小额贷款问题。还有种种高论，不必在此一一开列。事实上，已经运行三十年的土地家庭承包责任制确实存在各种问题与矛盾，如就确保稳产高产必须的大规模农田水利建设而言，土地家庭承包制肯定不如人民公社体制。规模狭小、雷同的承包制小农经济与国内外大市场的连接问题一直存在着。随着农村青壮年脱离乡村与农业，中国宝贵的土地资源的闲置与粗放使用也一直是个问题。小块土地通过自愿有偿转包能否普遍地向“适度规模经营”发展，也有不少困难。如果“城市”无力为他们提供城市化的成本，那么单凭小块承包地实难支撑起“生活宽裕”的“全面小康”。问题的关键在于，土地私有化能否解决上述问题，尤其能否解决私有化鼓吹者们提出的那些问题。答案只有一个：不可能。依我之见，一旦中国的土地私有化，中国历史上不断重复的土地兼并问题必定再次出现。市场与资本一定会利用土地私有化而展开一场惊心动魄的“原始积累”过程：千百万农户与他们的小块土地相分离的过程。自然经营的风险与市场价格波动的风险一定会协助资本去执行这一流淌血泪的分离运动。结果是造成农村的两极分化：一极是资本与土地集中；一极是失地、生活又无法被城市吸纳的“三失农民”。假定土地私有化就能更好地保障农民的权益与收益，这是对世界历史，尤其是近代社会转型史的惊人无知。中国改革开放三十年，经济持续增长的同时，社会总体保持稳定，土地家庭承包经营制度是一个最基本的原因。它是中国农村社会，进而全中国社会保持稳定的一块重要基石。
用“社会保障”来为现行农村土地制度作辩护，内含着这样一个前提：随着中国经济与财政持续增长，国家有能力将全体农民的社会保障彻底地从土地上剥离出来，并成为国家对农民承担的义务。加上城市有能力为转移到城市的农民工提供稳定就业与住房（无论以什么方式获得住房），那时，我们便可着手对这项农村基本制度作重大调整，以便更好的适应现代农业发展的需要。包括在一组法律严格约束下的土地私有化。任何制度安排，恰如衣物，总会穿旧，土地家庭承包制这项农村基本制度，总有一天完成自己的历史使命而退出舞台。但在目前及今后一段时间内，我们必须毫不动摇地坚持此项基本制度，必须毫不含糊地反对土地私有化。
2008-10-26
本文发表于《华中科技大学学报》2009年第一期。
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