郑风田:我国60年抗干旱经验教训
西南大旱反思之二
国以农为本，民以食为天。西南大旱牵动了全国人民的神经，动员了各界社会力量去抗旱。面对自然界的频繁挑战，人们有理由质疑：中国农业的“命脉”怎么啦？我国的农业基础为什么显然那么脆弱？频繁的干旱是天灾还是人祸？在我国的总体降水量并没有显著改变的情况下，为什么现在经常出现一下雨就涝一不下雨就旱的困境？本文从建国以来60年的视角，分改革前30年与改革后30年对我国农业生产的“基础”—农田水利的相关政策进行反思，也提出未来改革应该注意的重大问题。
频繁大范围的干旱洪涝暴露出的真问题
我国一直是季节性气候很明显的国家，在雨季时会下很多雨，而在旱季时又有可能几个月都不下雨。其实解决的方法也很简单，那就是进行农田水利建设，大到大江大河的治理，小到沟田渠、堰的维护等等。这些设施在有雨时把多余的雨水贮藏下来，到旱季时拿出来用。
目前我国这种频繁的大旱大涝与其说是天灾，还不如说是人祸，它暴露出我国农田水利设施建设这么多年存在的以下严重问题：多年的投入欠账与制度缺失，许多农田水利设施年久失修；种粮的比较效益低下使农民不愿意进行水利投资，也难以投资；国家对水利设施只投大江大河建设，到农民田头的最后几公里无人问津等等。这些原因使不少地方的农田水利设施在关键时刻“掉链子”，无法承担更大一点的干旱风险。在风调雨顺时还能凑合着用，一遇到大旱就无能为力了。
80年代的一场大争议：1978-1990年那段农业超速增长究竟靠的是什么？
近年来我国学术界与政策部门对一个问题一直有很大的争议，那就是 1978-1990年中国的粮食增长率为7.7%,远远高于1952-1978年的2.9%，为什么改革开放之初的12年中国农业超速增长？主要观点分两大派，一类叫“改革作用派”，认为1978年实行的分田到户改革，解除了束缚农民的各种不合理限制，使农民在“交够国家的、留够集体的、剩下的都是自己”的强大激励制度下，焕发出了空前的生产热情，所以导致粮食产量大增；另外一派却认为农业是一个受自然条件影响很大的产业，农民即使有再大的热情，如果老天不作美，靠“望天收”来实现农业增产一两年可以，10几年下来根本不可能。还有更重要的东西在支撑，那就是在改革开放之前经过近十年的大规模社会资源动员而完成的我国农田水利设施建设，这些规模数量空前的农田管网，大大地增长了我国水浇地的面积，显著地改善了农业生产的基础条件，农业生产的基础打得相当牢，所以才回出现数十年的农田基础设施投资回报期，因为基础设施都有一个很长的受益期。如果没有改革开放之前数十年的农田水利设施的投入，根本不可能有改革开放后数十年的农业超速增长。
这个争议反映出人们对农业生产基础的认识，也就是说什么是决定农业增产的基本动力。其实上述两类观点都有片面之处。农业改革派的观点看到了制约农民生产积极性的关键点，但也有点“人定胜天”的思想，农业生产如果要长期维持下去，仅靠热情是不够的，必须有必要的生产条件，尤其是面对自然天灾时更为重要。因为天灾只能靠大力的工程来进行防护，一家一户的农民根本无能为力。农业基础派认识到了生产基础条件的重要性，但也不可否认，基础条件再好，如果农民没有生产积极性也是基本无用的。
改革前三十年的经验与教训
改革开放前三十年面对特殊的国际封锁环境，当时的农业发展的确有太多的教训，比如农业生产“放卫星”、“浮夸风严重”、“为粮为纲、其他砍光”等等。但也并不是一无是处，至少当时的决定者正确地认识到了农业生产发展的基础是农田水利，并进行了巨大的投入，动员社会各界的力量进行农田水利设施建设。这些经验甚至今天都不过时。主要包括：
1．提出“水利是农业的命脉”，认识到农业基础设施改善对农业增产的重要性
对解放后我国频繁受到外界自然条件的影响，当时的决策者们提出了一个响亮的口号，那就是“水利是农业发展的命脉”，这个口号是抓着了农业生产的牛鼻子。当时的决策者发出了“水利是农业的命脉”的战略导向，通过各种努力来完善农田水利设施条件，通过各种大江大河的治理与沟、塘、渠、堰的建设，浇灌面积大增，使粮食生产不管气候如何变幻都可以长治久安。家庭承包制改革之前30年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累，估计达580亿元。
2．动员各种社会力量，以极低的成本“固本强基”，快速建起了中国粮食生产的基础
上世纪60~70年代，在农闲时，大部分的农村劳动力都被动员起来修建沟、塘、渠、堰，短短十多年全国建起了3万多座大中型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。主要原因是从中央到地方都非常重视农田水利建设,公社体制又客观上使得农田水利设施的外部性有效地内在化了。当然也有不少的教训，那就是许多工程不计成本，大干快上，存在不少豆腐渣工程。只可惜改革开放后30多年来我国一直在吃那时的水利设施老本，自从1980年代分田到户以后，沟、塘、渠、堰的建设维护就没有人管了。这么多年下来，许多乡村的贮水设施都已被淤平了，起不到贮水的作用，一到雨季，就发生涝灾，一到旱季就无水可用。
改革后三十年的经验与教训
改革开放后30年来我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化趋势， 由此导致原有的供给设施遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业和农村的持续发展。1978年的改革开放，农民分田到户，使原来被压抑的生产热情得到极大释放，对我国的农业生产有不少的贡献。但一家一户的单干，也抽掉了农业发展的基础。农田水利设施天然具有“集体动员集体受益”的属性，而一家一户的模式使这一块成了被遗忘的角落。
其一，水利投资方向有误，国家只管大江大河治理，使“最后一公里”成了瓶颈。地方政府由于“农水”效益低，不愿意进行投入，导致病库异常多。
我国对农田水利投资在过去相当长的一个时期内一直有个误区，那就是国家只负责大江大河的治理，而对农业生产真正有影响也是最关键的“最后一公里”却希望地方政府与集体来投，而地方政府一般优先把投资用在高效率的项目上，农村集体许多已名存实亡，根本无法进行投入。由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期政绩的激励，常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。所有这些使农业面临大的天灾都无能为力。
最近的一项数据显示：我国大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和报废的逼近3成，导致个别地区可灌面积减少近半。至2003年，中国19.5亿亩耕地中，还有近10亿亩尚要靠天吃饭。过于粗放和陈旧的渠道系统让中国农村渠道灌溉利用率只有30%~40%。 由于建于上世纪六七十年代的渠系工程老化失修，干支斗毛渠道输水不畅、跨塌渗漏严重、引水能力不足使得末端渠系配套不完善成为许多地区影响农田用水的一大关键问题。末端渠系不配套导致即使有水也到达不了目的地，或是用水效率低下、用水成本提高。
其三，取消了“两工”，也废掉了农田投入的武功，农田水利设施建设投资亏空越来越大。
分散的原子化农民因比较利益低和水利设施的外部性而缺乏投入激励。长期以来，我国农田水利基础设施的维护是以农民提供义务工的形式提供，是“两工”维系着我国摇摇欲坠缺乏投入的村庄农田水设的维护与修建。1989～2000 年，全国平均每年投入劳动积累工72. 2 亿个工日，如果以目前的每个工日30 元计，则农民每年对水利投入的积累达2166 亿元， 如此推算，1989年至2000年农民对水利投入累计达25992亿元。
国家在1998年开始推进农村税费改革，逐渐取消了农村义务工和劳动积累工， 这样就自动废除了修建农田水利设施的武功，“两工”取消从根本上消除了半个世纪以来长期有效的农村基本建设主要使用劳动力的内在机制；并且，没有及时建立相应的有效替代机制，这样农村公共投入困境逐步显化。“两工”取消以后，农业基础设施建设新的投入机制一直没有建立起来，全国农民兴修农田水利投工量，1998年超过100亿个工日，2003年减少到47亿个，2004年不到30亿个，国家水利部的一位部长也指出: 2004～ 2005 年度, 全国农田水利基本建设农民投工比1998～ 1999 年度下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低产田面积下降38% , 新增恢复改善灌溉面积减少35%。
其四，“一事一议”：成了“一事无成”？
目前替代两工的“一事一议”制度事实上在许多地方变成了“一事无成”，组织不起农田水利的建设。在税费改革后，“一事一议”成为进行农村公共投入决策的首推方式。但“一事一议”筹资筹劳政策在执行中遇到高额的交易成本问题，农村劳动力外出务工人员多，常导致“一事一议”成功率不高，议事效率低，难以发挥其主体作用。农民间存在异质性，对公共品需求不同。一事一议的所议之事大都难以统一，最后大都不了了之。 “开会难”、“统一意见难”，“一事一议”成本太高，达成协议难。村庄多而分散，“一事一议”管理规范也还未完善，对以上行为进行监督十分困难。
未来该怎么办？
其一，改变国家只重视大江大河治理的投资政策，大力加强小农水的建设，国家应该承担起责任来。
目前首先要改革的是水利部门片面只重视大江大河的治理，忽视对农民关系最密切的沟塘渠堰的投入与建设。政府投资缺位，尤其是在关系农民用水最后一公里的地方严重缺位。
从微观层面来看，农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有五种：农民、村干部、乡镇级政府干部（基层政府的代表）、私人业主以及金融机构，其中农民可能成为劳动力资源的投入者，各级干部可能成为组织资源的投入者。但通过实证调研，我们发现这五大投资主体均在利益权衡中选择了放弃投资农田水利设施的建设。但粮食生产又关系到国家的粮食安全，所以一定要国家来投，来建。目前中央政府承担国家的粮食安全重任，地方政府积极性不高，从这个角度看，国家应该承担小农水的资金投入才能保证小农水建设的顺利进行。小农水修好了，遇到天灾就不用太担心了，国家的粮食问题也就可以可持续发展了。
其三，农水市场化的改革该叫停。
近年来我国在“世界银行共识”误导下，进行了许多的市场化改革，但改革之后，中国的农田水利建设管理日趋衰败，市场化成了政府部门“甩包袱”的工具，如果任其长期发展下去，将会严重损害我国粮食安全。作为一种高投入、高风险、低回报的资产，农田水利工程实际上并不完全适合私人经营，当前我国不少地方进行的农田水利建设片面市场化的做法应该予以调整。由于我国目前实行的是低成本低代价的粮食安全战略，种粮几乎没有什么效益，所以为粮食生产服务的“农水”也不可能让市场来解决，这些农水一涨价，农民一算账，觉得不合算，就干脆不浇灌了，如果有太多的农民不浇灌，国家的粮食安全就成大问题了。单从农水的角度，我国不宜进行市场化。
其四，建立“农民本位”为主线的我国农田水利建设投入与管理机制。
中央应尽快改革目前的农田水利设施投入与管理制度方式，重构一个能够代表农民利益、反映农民心声的执行主体，来保证水利设施投资、管理与维护工作的顺利进行。
我国农田水利设施的投入与管理，农民的声音一直是缺失的。无论是在水利部门的改革中还是各种水利项目的安排上，虽然项目的申请与安排的名义很可能都是以农民的名义，但在项目的实际执行过程却大都转变为部门利益最大化与领导工程、面子工程，农民的利益得不到保证，农民的声音一直缺位。未来应该建立“自下而上”的需求表达机制，只有提高农民的组织化程度，才能合理表达农民意愿，降低政府与农民之间的交易成本，形成农民参与项目建设与管理的相关监督机制，水利才能真正的搞好。
其五，以工代赈 贮水于民。
为了彻底解决“少雨就旱，多雨就涝”的恶性局面，我建议国家拨出专门经费，让农民农闲时修建沟塘渠堰。比如一个100人的村庄，给他2万元修改资金，以工代赈，让他们把自己村庄的贮水设施都修建好。这些资金投入可以用很多劳动力，因为这是为农民自己服务的，估计农民们都会很高兴。比如每个农民一个月500元，一年下来6000元，600亿元维修资金一年可提供1000万个就业岗位，既能让从事粮食生产的农民在农闲时不用再外出打工，也能够提高他们的收入，国家的粮食生产基础也有保障了。
其六，引导农民合作建水利。
农田水利建设是需要集体行动的，分田到户后的确与过去相比难以组织起大的农田水利建设。但并不是没有任何办法的，这就需要外部的资金投入，还可以借鉴集体化时期动员农户合作建设农田水利的经验，研究如何重构农户合作机制。可考虑当地农村本身的特点，对于合作传统良好的农村社区，可以直接引入用水户协会等合作模式，由政府加以适当补贴，帮助其自立发展；而对于村庄分散现象严重，基本无法合作的村庄，则应该详细考察其分散化现象出现的原因，对症下药，帮助其解决村庄组织问题。
（郑风田为中国人民大学教授）
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