借鉴台湾《合作社法》，推动海峡西岸合作社立法
http://www.fj.xinhuanet.com/news/2006-08/19/content_7822439.htm
2006-08-19 19:13:55
马跃进
“海峡西岸经济区”起步以来，两岸经济、法律合作日渐深入。值得注意的是，两岸也展开了发展合作社的交流活动。前不久，由海峡两岸（福建）农业合作试验区工作领导小组办公室和福建省人民政府台湾事务办公室主办的“海峡两岸（福建）农业合作产销组织研习班”在福州开班。来自福建省有关部门的领导、各设区市的领导和基层农民专业合作组织的代表200多人参加了研习活动。福建方面邀请台湾有关方面的8位专家教授和果树、蔬菜、花卉产销班[1]的 班长来福建授课，系统介绍台湾农业产销组织的基本情况、组织架构、运作模式和发展趋势，共同探讨新阶段现代农业建设中产销组织的发展问题。福建省人民政府 刘德章常务副省长在研习班上作了致辞，他强调了农民合作经济组织在现代农业建设中的重要作用，指出台湾的农民产销组织起步较早，积累了不少成功经验，值得 我们学习和借鉴。通过学习和借鉴，积极探索发展具有福建省特色的农民专业合作经济组织，推动福建省现代农业发展，为新农村建设和海峡西岸经济区建设作出应 有的贡献。[2]
这 个事例给我们以启示，在海峡西岸经济区建设中，应当借鉴东岸《合作社法》，推动西岸合作社的立法进程。其实，台湾的合作社之所以比较成功，与台湾的合作社 立法比较成熟有关。海峡西岸合作社的发展比较落后，同合作社立法滞后有关。我们不能仅限于学习台湾合作社的成功经验，还应当借鉴台湾合作社立法的成功经 验，推动海峡西岸的合作社立法。
一、台湾《合作社法》简介
台湾《合作社法》[3]是在1934年3月1日，由国民党政府制定颁布的。国民党政府迁台以前修正过3次，迁台以后修正过2次，特别是2002年12月11日的修正，涉及内容较为广泛。在《合作社法》之下，由合作社主管机关制定颁布《合作社法施行细则》[4]，也经过多次修正。另外，台湾还于1993年制定了《信用合作社法》[5]。
（一）调整对象
《合作社法》调整合作社的内外组织关系。对于什么是合作社，该法第一条给出一个法律定义：“本法所称合作社，谓依平等原则，在互助组织之基础上，以共同经营方法谋社员经济之利益与生活之改善，而其社员人数及股金总额均可变动之团体。” 第三条规定了合作社的业务种类，其实也就明确了合作社法的调整范围：生产合作社、运销合作社、供给合作社、利用合作社、劳动合作社、消费合作社、公用合作 社、运输合作社、信用合作社、保险合作社、合作农场。这个调整范围是从合作社业务的角度界定的。如果从产业角度界定，则合作社法的调整范围是：农业合作 社、工业合作社、消费合作社、金融合作社等。信用合作社和保险合作社由于已经制定了专门的法律，优先适用专门法律，专门法律没有规定的，适用《合作社 法》。
（二）政府管理与扶持
《合 作社法》规定了合作社的各级政府主管机关。以专条规定“合作社得免征所得税和营业税”。该法对于合作社的业务实行法定主义，第三条规定了合作社的十大业 务，第六条规定合作社须在其名称中标明其主要业务，凡是不经营合作社业务的，不得用合作社名称。换句话说，凡是合作社，其经营活动，原则上以法律所规定的 业务为业务范围，不得超越法定的业务范围。《合作社法》及其他法律没有规定的业务，既不能作为合作社的主业务，也不能作为合作社的附随业务。
（三）合作社的设立
《合作社法》规定了合作社设立的人数、程序、登记以及合作社章程等。合作社设立时须有社员7人方可成立。合作社的设立程序是召集创立会，通过章程，选举理事、监事，组织社务会；然后于一个月内，出具创立会会议纪录、章程及社员名册，以书面向所在地主管机关声请成立登记。
（四）合作社的社员
《合作社法》规定了社员的资格、社员入社与退社的条件与程序，体现入社自愿、退社自由的原则。社员入社的资格条件很简单，自然人只要年满20 岁便具有入社的资格，如果未满20岁，只要有行为能力，亦可入社。但是，有下列情形之一者，不得为合作社社员：褫夺公权；破产；吸用鸦片或其代用品。法人 如果是非营利者亦可入社，但是仅能为有限责任或保证责任合作社社员。无限责任合作社社员，不得为其它无限责任合作社社员。
社员入社和退社比较自由，没有实质性条件限制，只要社员自愿，履行一定程序即可。不过，退社也有非出于自愿的退社，原因有三：第一，发生褫夺公权、破产、吸用鸦片或其代用品三种情形之一的；第二，自然人死亡；第三，被合作社除名。
社员可以转让所持的社股，或者以社股担保债务，但须取得合作社的同意。
（五）合作社的社股和盈余分配
合 作社的社股是社员所持有的合作社的股份，它由社员出资购得，类似公司股东的股份。但是合作社的社股与公司的股份在性质上截然不同，社股既不是社员表决权多 寡的依据，也不是股金分红的依据。《合作社法》规定，社员认购社股，每人至少一股，至多不得超过股金总额百分之二十。设置上限，是为了避免大股东控制合作 社，改变合作社平等互助的原则。社股可以分取股息，但利率受到限制，社股年息，不得超过1分；无盈余时，不得发息。
合作社的盈余，除弥补累积损失及付息外，应当按照法定比例提取公积金、公益金和酬劳金。之后剩余的盈余，以社员交易额之多寡为标准在社员中分配，不是以社员出资多寡为标准。
（六）合作社的机关
合作社设社员大会、理事会、监事会为合作社的机关。
社员大会由全体社员组成，是合作社的意思机关，是合作社的最高权力机关，拥有修改合作社章程、选任和罢免理事与监事等重要权利。社员大会开会时，每一社员仅有一个表决权。但法人为社员时，其表决权由代表人行之，每一代表人有一个表决权；其人数由章程规定，至多为5人。
理事会由社员大会选任的理事组成，是合作社的执行机关，是常设机关。《合作社法》规定了理事会的召集、开会、决议、主席等事项。理事会须置备簿册供社员和债权人查阅，在年终时须制作业务报告书和会计报告书报社员大会和主管机关。合作社设理事不少于3人，只能在社员中产生。《合作社法》规定了理事的任期、连任、解职、竞业禁止、职责、代表权、赔偿责任等，目的在于确保理事忠实地履行职责。
监 事会由社员大会选任的监事组成，是合作社的监察机关。监事会的职权是：监查合作社的财产状况；监查理事执行业务的状况；审查理事会置备簿册于合作社的状 况；审查理事会提交的业务报告书、资产负债表、损益计算表、财产目录及盈余分配案；合作社与其理事订立契约或发生诉讼时，代表合作社。监事的资格、人数、 连任、解职、竞业禁止的规定与理事同。监事会的召集程序及决议规则等，适用理事会的规定。
（七）合作社的解散与清算
关于解散，《合作社法》规定了解散的原因、程序、登记、保护债权人等。关于清算，规定了清算人的产生、职权，对清算的监督，通知债权人等。
（八）合作社联合社
合作社联合社是由两个以上的合作社或合作社联合社组成的合作社联合体。《合作社法》规定了联合社设立的原因与限制、联合社的主体资格与责任形式、联合社的社股金额、联合社代表大会的组成、联合社理事与监事的选任以及加入与退出联合社等。
二、推动海峡西岸合作社立法
福建省的合作社立法，目前仅有福建省人民政府1997年11月11日发布的《关于积极发展农村专业合作社的通知》[6]，其他类型的合作社的立法，比如工业合作社、消费合作社、信用合作社和保险合作社，尚没有进行。更谈不到一般意义的合作社立法，也就是说，福建省没有像台湾《合作社法》那样的统一调整各种类型合作社的合作社基本法。邻近的广东省发布了《广东省办公厅转发省农业厅关于加快发展农民专业合作经济组织意见的通知》[7]。浙江省发布了《浙江省农民专业合作社条例》[8]，这部条例是全国首部、目前也是唯一的一部关于农业合作社的地方性法规。
其他各省的合作社立法情况都差不多。在中央一级，法律层次上还没有合作社法，在行政法规层次上也没有合作社法，统一的合作社尚处于空白状态。部门规章层次上有具体类型的合作社的规章，比如农业合作社,农业部出台了《农民专业合作经济组织示范章程》、《农业部关于支持和促进农民专业合作组织发展的意见》[9]；关于信用合作社，中国人民银行颁布了《农村信用合作社管理规定》，[10]但是这个规定陷入合作社是营利性还是非营利性、是“官办”还是民办的矛盾中；至于供销合作社连部门规章都没有。在地方法规层次上，只有浙江省的《浙江省农民专业合作社条例》。现行集体所有制企业法律法规是以集体所有制企业为调整对象的，不属于合作社法的范畴。
（一）立法模式是综合立法，还是分业立法
与台湾相比，海峡西岸乃至整个大陆的合作社立法才刚刚起步。合作社立法怎么搞？据非官方消息，全国人大农业与农村经济委员会正在起草《农民专业合作经济组织法》，[11]如果这样，表明大陆要走分业立法的路子。台湾合作社立法走的是综合立法的路子。综合立法指针对各种类型合作社统一立法，制定一部综合性的合作社法，统一适用于各种合作社。简单地说，就是多社立一法，一法管多社。德国合作社法第一条规定了合作社的一般概念[12]， 具体列举了信用、原材料供应、销售和仓储、生产、消费、利用和住宅等合作社的类型，表明该法是统一规范各种合作社的基本法。合作社分业立法指按照不同业务 种类的合作社分别立法，通常有农业合作社法、消费合作社法、信用合作社法等。采用这种合作社立法模式的典型国家是美国和日本。日本在二战前采用德国立法模 式，二战后由美国占领军主导改采美国模式，制定农业合作社法，规范农业合作社；制定中小企业合作社法，规范中小企业合作社；制定消费合作社法，规范消费合 作社；制定水产业合作社法，规范水产业合作社。台湾地区采用的是综合立法模式。[13]台湾《合作社法》和德国合作社法一样给出一个一般合作社的概念，具体列举了合作社的类型。在该法之外，台湾于1993年单独制定了信用合作社法。从信用合作社法和合作社法的有关规定来看，前者是后者的补充法，又是特别法，基本法仍然是合作社法。[14]除信用合作社之外，台湾没有就其它类型的合作社单独制定合作社法律。台湾有学者主张改采分业立法模式，建议制定《农业合作社法》。台湾“行政院”已经向“立法院”提交了《农业合作社法》草案，但是立法院一直没有讨论。
笔者认为，大陆合作社立法应当采用综合立法模式。理由如下：
第一，各种类型的合作社有共同的本质属性，在组织形式上差异不大，应当统一立法。无 论哪一种类型的合作社，都是由合作社的利用者拥有和控制、满足他们共同的经济、社会需要的企业，是非营利组织，是互益性法人；都实行入社自愿、退社自由原 则；都是一人一票的民主管理体制；都是按交易比例返还盈余；都是独立于政府和营利性企业的自治性组织。合作社在产业归属和营业内容上有不同的类型，但是这 些类型的合作社在组织形式上没有多大差异。如果按照不同的产业或者营业分别制定合作社法，比如农业合作社法，信用合作社法、消费合作社法等，这些法只是在 业务内容上有所差异，在组织形式上必然雷同、重复，甚至有可能某个专业合作社法对于组织形式的规定违背合作社的基本属性与特征。
第 二，大陆企业立法走的是综合立法的路子。公司立法没有分别制定《有限责任公司法》和《股份有限公司法》，而是统一制定《公司法》。《个人独资企业法》、 《合伙企业法》等也是综合立法。集体所有制企业立法是分别立法，但那是在社会主义市场经济的目标还没有确定时进行的，人们对于社会主义市场经济条件下的企 业法律体系的认识还不科学，还处在以政策手段规范企业的阶段。[15]这十几年，企业法律体系基本建立起来，人们对企业法的认识比较科学，走综合立法的路子已经达成共识。合作社法作为企业法律体系中的最后一员，也应当和其他企业立法一样，进行综合立法。其实，我国历史上两次合作社立法活动，走的都是综合立法的路子。一次是本文所说的1934年国民党政府制定的合作社法；另一次是1950年在刘少奇主持指导下制定的《合作社法（草案）》。[16]该 草案第三条对于一般合作社的概念作出界定：“合作社是劳动人民群众自愿联合、保护自己正当利益的经济组织，各类合作社不得违反自己的目的去追逐高额的利 润。”第四条列举了合作社的类型：“（一）在城市工人和市民中组织消费合作社；（二）在农民中组织供销合作社；（三）在城市和乡村独立生产的小手工业者及 家庭手工业者中组织手工业生产合作社；（四）其他经过省以上合作社联合社批准组织之特种合作社。”[17]
第 三，综合立法模式符合企业法定原则，有利于合作社法制的统一。社会主义市场经济，要求市场主体——企业法定化。企业法定化的含义是企业类型法定，企业设 立、变更和终止的条件与程序法定，企业的组织形式法定。企业法定化要求必须采用法定的某种企业形式成立企业，按照这种企业形式的法定条件、程序和组织机构 设立和运行。根据发达国家市场经济的经验，企业法定形式有五种：公司、合伙企业、独资企业、国有企业和合作社。合作社作为市场经济中重要的企业形式，其组 织机构的设置和职能、设立、变更和终止的条件和程序、行政主管机关等应当统一，而且法定化。统一制定合作社法，有利于合作社法制的统一。大陆现实中的合作 社不规范的居多，许多合作社是合作制、股份制和集体所有制的“大杂烩”，同统一合作社法缺位不能说没有关系。
第四，分业立法不免挂一漏万，对于现实生活中诸多类型的合作社，特别是对新出现的合作社类型，不可能制定对应的合作社法。由于企业形式法定，法律未规定的企业形式，当事人便不能设立。而综合立法是对一般合作社进行规范，具有概括性，新出现的合作社类型也可以适用合作社法。
福建省与台湾隔海相望，已经开始与台湾交流兴办合作社的经验。在合作社立法上，福建省完全可以先行一步，借鉴台湾合作社立法的经验，率先制定统一的合作社法。
（二）合作社的法律属性和原则是什么
台 湾《合作社法》对合作社给出一个法律定义：“谓依平等原则，在互助组织之基础上，以共同经营方法谋社员经济之利益与生活之改善，而其社员人数及股金总额均 可变动之团体。”根据这一定义，合作社虽然是企业，但不是以营利为目的，而是以“社员经济之利益与生活之改善”为目的，是社员互助的企业。合作社是非营利 组织、非营利性企业，具体说是互益性的经济组织。合作社的社员入社与退社机制、决策机制、盈余分配机制和与政府的关系等，都要体现出非营利性、互益性的性 质。当然，这一定义也有缺陷，过分抽象，没有充分指出合作社在组织形式上的特点。法律定义应当尽量具体一些，便于操作。笔者提出一个合作社定义供商榷：合 作社是由利用合作社服务的人们拥有和控制，以满足共同的经济和社会需要为目的，入社自愿、退社自由，实行一人一票的民主管理，按照交易比例返还盈余的自治 性企业。这个定义揭示了合作社五个本质属性：（1）合作社由利用合作社服务的人们拥有和控制、用以满足共同的经济和社会需要；（2）入社自愿、退社自由；（3）实行一人一票的民主管理；（4）按照交易额比例返还盈余；（5）自治性。大陆制定合作社法，应当以这样的合作社为调整对象。
福 建省人民政府《关于积极发展农村专业合作社的通知》（以下简称《通知》），提出发展农村专业合作社要坚持自愿原则、民主管理原则、平等原则、互助原则。这 些原则是国际合作社运动公认的原则，台湾合作社法较好地体现了这些原则。但是，福建省政府的《通知》却没有将这些原则贯彻到底。比如民主管理原则。《通 知》一方面要求“定期召开社员代表大会，民主选举理、监事会或社务管理委员会，重大事项实行民主决策。”另一方面却规定“农民代表在理、监事会或社务管理 委员会成员中需占一定比例。”这就是说，在理事会、监事会中还有部分非农民代表，这个部分还可能是多数，因为《通知》只是要求农民代表“需占一定比例”。 进一步分析，在农村专业合作社的社员中会有一部分不是农民。不是农民是谁呢？《通知》要求依托供销合作社办农村专业合作社，那么这部分非农民社员和非农民 代表的理事、监事肯定有一些是供销合作社的代表了。问题就出在这里。供销合作社是政府举办的农村商业组织，“官商”色彩很浓。虽然政府一再要求把供销合作 社办成农民的合作组织，但是，由于是政府主办，这一目标始终是“空中楼阁”。由供销社领办农村专业合作社，农村专业合作社难以成为民办的经济组织，自愿原 则、民主原则和平等原则都会打折扣。农村专业合作社一定要办成农民拥有、满足农民生产经营需要的合作社。要保证这一点，农村专业合作社的社员必须使农民社 员，或者主要是农民社员；其理事、监事主要是从农民社员中产生的。台湾《合作社法》规定社员以自然人为主，法人加入合作社也只能是非营利法人。而且法人在 社员大会上的投票权至多是5票。理事、监事只能在社员中选任。而《通知》却规定农民代表在理事、监事中只能占一定 比例，剩下比例的代表一定是供销社为主了。从各地供销合作社领办农村专业合作社来看，其理事、监事相当一部分是供销社的代表，理事会主席一般是由供销社委 派，这样的农村专业合作社是农民的合作社吗？不是供销社根本不能办农村专业合作社，如果供销社积极组织发动农民办专业合作社，对合作社的组建和运行给与指 导，而不是在专业合作社中居主导地位，更不是力求把专业合作社办成自己的附属组织，就应当给与支持和鼓励。但是如果相反的话，供销社还是不要办专业合作社 的好。
《通知》对于合作社的非营利性质也没有坚持到底。《通知》一方面说“专业合作社为社员服务不以盈利[18]为目的，”却 又说“在按股分红同时，还可以实行劳动分红或按交售产品的数量分红，并提留一定的积累。”这句话的意思，显然是以按股分红为主，按劳动分红和按交售产品数 量分红是“可以”，不是“必须”或“应当”；如果合作社完全按股分红，不按劳动或交售分红，也不违反规定。这就违背了合作社的原则。合作社分配盈余的规则 是按照交易额比例返还盈余，即使允许按股分红，也要加以限制。否则就无法和公司区别开。公司才是按股分红，因为公司是典型的营利企业。大陆各省在设计合作 社盈余分配制度时普遍偏好按股分红，受股份制影响较大，合作制观念不牢固，把合作制混同为股份制。台湾《合作社法》在盈余分配上遵守合作社原则，规定合作 社盈余在提取法定公积金、公益金和酬劳金之后，“以社员交易额之多寡为标准”在社员中分配，没有允许按股分红。
这个《通知》是在1997年出台的，与这几年农业合作社的新发展相比落后了，与邻近省份相比也落后了。对比台湾的合作社立法，福建省应当修改这个《通知》，或者直接展开统一合作社法的立法工作。
________________________________________
* 山西财经大学法学院教授、中国人民大学法学院经济法学专业博士。
[1] 产销班是台湾各类从事专业生产的农民自愿联合建立的以共同营销为主要目的的小规模合作组织，目前全岛有6300多个，参加农户11万个。
[2] http://www.fjagri.gov.cn/fujian/asp/detail.jsp?id=
8aa3c09e0c5b1bd2010c6c2cf52801df，2006.7.26
[3] 见中国民商法律网，http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=14312，2006.7.26
[4] 见中国民商法律网，http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=13240，2006.7.26
[5] 见中国民商法律网，http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=14290，2006.7.26
[6] 闽政[1997]285号。来源：http://www.fujian.gov.cn/gazette/display.jsp?id=9982，2006.7.26
[7] 粤府办[2003]96号。
[8] 2004年11月11日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过。
[9] 农业部《农民专业合作经济组织示范章程（试行）》，2006年1月23日农经发[2006]1号发布。《农业部关于支持和促进农民专业合作组织发展的意见》，2005年4月30日农经发[2005]5号发布。《农业法》里有一个条文原则性地规定了农民专业合作经济组织。见《中华人民共和国农业法》第十一条，1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订。
[10] 中国人民银行1997年9月15日银发［1997］390号发布。
[11] 全国人大农业与农村委员会课题组，“农民合作经济组织立法专题报告（一）”，《农村经营与管理》，2004.9该法的起草应当向社会公开，听取社会各方面、特别是学者和基层干部群众的意见，仅仅听取有关部门的意见是不够的。
[12] 德国《合作社法》第一条第一款：“合作社是旨在通过共同拥有企业（合作社）改善成员的贸易或生产活动的、成员数量可以变动的社团。”
[13] 关于综合立法和分业立法的合作社立法模式，参见李锡勋，《合作社法论》，增订第4版，台北，台湾三民书局股份有限公司，1992年，第33—34页。
[14] 台湾《合作社法》第3—1条，《信用合作社法》第3、4条。
[15] 史际春，《集体所有权研究》，长沙，湖南师范大学出版社，1994年，第177—179页。
[16] 中华全国供销合作总社史料编辑室，“刘少奇指导制定的《合作社法（草案）》”，《中国供销合作经济》，2001年第5期，第47页。
[17] 《中华人民共和国合作社法（草案）》，1950年7月全国合作社工第一届代表会议讨论通过，《中国供销合作经济》，2001年第5期，第48—50页。
[18] 这里的“盈利”应当写为“营利”。
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