摘要：中国发展不平衡最显著的表现就是城乡差距。如何理解当前阶段中国城乡差距，涉及包括“三农”政策在内的中国现代化战略优先序的排列。学界和政策研究部门的主流意见认为：当前中国城乡差距已经非常严重，必须大力缩小城乡差距；缩小城乡差距的主要办法：一是加大国家“三农”投入力度，实施乡村振兴战略，二是打破城乡要素市场壁垒，加快土地和资本市场流动。实际上，城乡差距是中国城市化和现代化进程中的正常现象，正是农村经济条件比较好的农户进城，让渡出农村获利机会，留守农村的相对弱势农民才有了扩大经营规模、增加农村收入的可能。只有经过城乡不平衡发展，才能达到高水平的城乡平衡发展。限制城市资本下乡，保留农民返乡退路，是避免形成城市贫民窟的前提。目前国内学界和政策研究部门的主流政策建议值得商榷。
简介：贺雪峰，武汉大学社会学院教授。本文载于《社会科学》2022年第6期
目次
一、关于中国城乡差距的主流意见
二、谁是农民及如何理解农民收入
三、“保护型城乡二元结构”与农民进城
四、我们应当有什么样的“三农”政策
当前中国的发展不平衡主要表现在区域发展不平衡和城乡发展不平衡两个方面。如何认识当前中国的发展不平衡，以及采取什么样的政策缓解发展不平衡，对于中国实现现代化目标而言意义重大。中国正处在史无前例的快速城市化进程中，2000年，中国城市化率仅为36%，2021年，城市化率已超过64%，二十多年城市化率竟然提高了近三十个百分点。同时我们也要看到，在高速城市化的同时，我国的户籍城市化率却长期低于50%，原因之一是农民进城往往是不完整的：农民家庭中年轻子女进城，而年老父母留村；农民年轻时进城，而年老时可能返乡；经济景气时更多农民进城，而经济萧条时则可能返乡。也就是说，中国城市化是未完成的城市化，是不离农的城市化。这样一种城市化并非完全是体制使然，而多是农户的主动选择，更为关键的是，这样一种城市化可能并非问题，而是中国式现代化的重要优势。
国内学界和政策研究部门往往缺少对中国式现代化和城市化优势的认识，缺少对中国城乡差距本质的理解，因此可能提出错误的政策建议。具体而言，在学界和政策研究部门，很多人认为中国城乡差距巨大，必须要缩小城乡差距，初衷无可厚非，但是，他们提及缩小城乡差距的办法有意无意地指向“让贫困农民进城，让城市资本下乡”。这种逻辑不难理解：贫困农民进城了，城市人均收入就下降了；城市资本下乡了，农村人均收入就提高了，结果就是城乡差距缩小了。值得警惕的是，这样一种缩小城乡差距的对策，其实际效果很可能就是将缺少城市化能力的农民赶进城市贫民窟。这样的城乡收入差距缩小当然不是我们所要的。本文以学界与政策研究部门相关学者的论述为基础，试图厘清中国当前城乡差距的表象与本质，并提出对策建议。
一、关于中国城乡差距的主流意见
总体来讲，中国目前城乡差距是比较显著的，有数据支撑，似乎无可非议，问题在于我们如何理解这种城乡差距。以下主要梳理国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆研究员和北京师范大学李实教授关于中国城乡差距的判断，以及他们针对缩小城乡差距提出的对策建议。
1.关于中国城乡差距的判断
在《促进农民农村共同富裕》一文中，叶兴庆等从城乡居民收入倍差的角度论及中国城乡差距：“我国城乡居民收入倍差从2008年起连续13年下降，2020年下降到2.56，但从世界范围来看仍然属于较高水平。对36个国家城乡居民收入倍差的研究显示，无论是发达国家、发展中国家，还是原计划经济国家，大都低于1.5。” 另外，从城乡差距占全国收入差距比重的角度，叶兴庆等指出：“我国城乡收入差距仍然显著偏高，占全国收入差距的比重达到27%左右，而一些发达国家如瑞士、芬兰、加拿大等还不到10%，发展中国家如菲律宾和印度均不超过20%。”
李实等在其研究中使用基尼系数这个指标来阐述城乡收入差距，他们指出： “目前，我国收入基尼系数仍然高达0.465，在全球经济体中和南非、美国等高收入差距国家差不多。其实，我国收入差距较大的原因主要来自于城乡差距。单看城市和农村内部，两者的基尼系数都小于或等于0.4，这个水平在国际上其实就是一个中等水平。可是，截至2020年，我国城乡收入比仍然高达2.56，城乡差距在全球范围内都是较高的。”进一步，李实等还是集中于收入倍差（比）这个数据，他们指出： “城乡发展不平衡是我国特有的经济现象。……从国际比较来看，发达国家如英国、加拿大的城乡收入比接近于1，发展中国家印度的城乡收入比将近1.9，即使是非洲的低收入国家，如乌干达的城乡收入比最高也只有2.3左右。但是根据国家统计局的最新数据，2020年我国的城乡差距却高达2.56。可见我国城乡差距在世界范围内都是偏高的。”显然，李实等认为，中国城乡发展不平衡是个大问题，而且是“我国特有的经济现象”，中国在这方面甚至还不如乌干达和印度。上文中，叶兴庆等也有意无意地拿菲律宾和印度来比较。我们不能据此推测他们希望中国向乌干达、菲律宾、印度学习如何缩小城乡差距的经验，但是，仅就比较对象而言，说他们将城乡差距“视若洪水猛兽”，应该是不为过的。
对于城乡差距形成的原因，叶兴庆等认为： “我国进入工业化初期即已存在的城乡二元结构叠加计划经济时期形成的城乡二元体制，限制了工农和城乡之间的产品等价交换、要素自由流动，公共资源的分配向城市倾斜。”这个表述中暗含着几个值得讨论的判断：第一，中国城乡差距大；第二，城乡差距大是长期存在的突出问题；第三，城乡二元结构和城乡二元体制限制了工农和城乡之间的产品等价交换、要素自由流动，所以是错误的；第四，公共资源的分配不应当向城市倾斜。
此外，叶兴庆等还认为，从农村居民内部来看，不同群体之间的收入差距问题也十分突出。他们依然是用可支配收入倍差的指标作对比，进而指出： “按人均可支配收入五等份分组，2020年高收入组和低收入组的倍差，农村居民高达8.23，显著高于城镇居民的6.16，这表明农村居民的收入差距问题比城市居民更为突出。”“我国不同地区农村之间收入差距显著，而且地区间农村居民收入差距程度超过了区域发展的整体差距程度。将农村居民人均可支配收入最靠前的5个省份和最靠后的5个省份进行比较，可以发现2020年两者城镇居民人均可支配收入倍差为1.75，而农村居民人均可支配收入倍差达到2.43。”李实等也持有同样的观点，他们在其研究成果中指出：“农村居民收入差距却呈扩大趋势，且农村居民收入差距高于城镇。”
2.缩小城乡差距的对策
对于应该如何缩小城乡差距，李实等在另一篇学术论文中指出： “我国农业农村的发展仍然存在结构性问题，缺乏现代化农业的生产方式，仍然有较多的劳动力在从事小规模的农业经营，农业劳动的收益偏低。” “因为户口和城市的公共服务绑定在一起，农村劳动力的‘自由流动’其实存在着许多壁垒。”“在土地流转上，农村土地仅允许在集体内承包给大户，或者通过集体流转给公司，规模经营在全国至今没有大范围展开。”“农村土地不能和城市居民的住房一样拥有出售、抵押等多项财产权益，直接让农民缺少了一项财产性收入来源。”而对于“我国城市资本进入农村土地却受到严格管控，资本下乡从事‘非农化’经营受到严厉限制”，李实等认为这是不对的。他们建议，要“加快城乡要素市场化改革进程”，包括户籍制度、土地制度、资本下乡经营管理的改革。在李实教授看来，“通过加快城乡要素市场改革的步伐，促使城乡要素之间实现自由流动与公平交换，城乡间的发展差距将通过市场自由竞争的力量而逐步缩小，城乡共同富裕的目标就不难实现”。似乎穷人进城、富人下乡，城乡收入差距就自然缩小了。问题是现在中国农村有五亿多居民，资本下乡搞规模化经营，即使仅留一亿农民也似乎仍有多余，怎么办？此外，农民进城就一定好吗？
关于缩小城乡差距，叶兴庆等有五点建议：一是提高乡村产业发展的包容性，推进资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革；二是多渠道促进农民增收，拓展农村集体经营性建设用地来源和使用途径，村庄废弃土地、闲置学校等公益性建设用地调整为经营性建设用地后允许入市；三是把农业农村优先发展的政策导向机制化、具体化，保障中央财政对“三农”投入力度逐步提高；四是建立金融支持农业农村发展的激励约束机制；五是建立对农业农村生态功能的补偿机制。
客观来看，李实与叶兴庆关于当前中国城乡差距的认识和诊断有很高的一致性，但在对策上还是略有差异。李实更倾向于通过市场来解决问题，即无条件鼓励农民进城和资本下乡。叶兴庆更多强调加强惠农政策力度，而不指望仅靠市场来解决问题。可惜的是，无论是李实的市场主义，还是叶兴庆的政府主义，可能都误判了当前中国城乡差距的实质内涵，从而开出了错误药方。
值得指出的是，以上所引叶兴庆研究员与李实教授的观点并非中国学界和政策研究部门少数人的意见，而是主流认识。毋庸置疑，当前中国城乡存在发展不平衡的问题，城乡居民收入差距很大，中国强农惠农政策方向不能变。不过，如何理解当前中国城乡发展的不平衡及城乡居民收入差距，则涉及中国当前的政策对策。目前主流对策建议几乎都主张：发展农业产业，增加农民财产性收入，加快城乡要素市场化改革，鼓励资本下乡，加速农民进城，等等。实际上就是通过政策措施，改变当前农民进城中普遍存在的“半城半乡”格局。
二、谁是农民及如何理解农民收入
讨论城乡差距和城乡居民收入，很重要的一点是要搞清楚哪是城市哪是农村，谁是市民谁是农民。如果这些问题没有定义清楚，讨论城乡居民收入差距就没有基础。然而，恰恰在当前时期，城市与农村、市民与农民的边界十分模糊，往往难以区分。
中国地域广大，不同地区所处发展阶段和实际发展水平有很大的差异。当前中国农村实际上已经形成两个完全不同的产业结构板块。东部沿海地区农村，尤其是长三角和珠三角地区的农村工业化水平高，多数农民早已从农业转移到二三产业，可以说，整个东部沿海地区的农村都已从属于沿海城市经济带。农民在家门口就可以轻松找到二三产业的就业机会，而且，因为农村已成为城市经济带内在组成部分，村庄工业化了，之前的农地用于二三产业，可以产生出巨额土地非农使用增值收益，农民住房也变得“值钱”了。大量外来人口流入不仅为当地农民提供了出租房屋获取房租的机会，还产生出大量服务业机会。简单举例，农户家庭一家三代都可能从二三产业获取收入：老年父母当门卫、开小店、清扫卫生，中年父母到工厂劳动，年轻子女到就近工厂劳动或创业，再加上可能的房租收入和集体分红，收入来源多元且不菲。值得注意的是，上述机会属于本地经营与劳动，农户社会关系很多、文化资本雄厚，高收入与此也有莫大的关系。因此这些农民可能不再种田，而是将土地流转给外来农民耕种，这样的农民显然不再是传统意义上的农民了。
受制于经济发展阶段、土地制度和面源污染防治，中西部地区农村不再可能复制东部沿海地区乡村工业化模式，有限的农业收入无法满足农户家庭再生产的需要，农村青壮年劳动力必须进城务工经商。也就是说，中西部地区农村缺少二三产业就业机会，农村青壮年因此不得不进城。我们要问的是，进城农民是城市居民还是农村居民？中西部地区大多数农户家庭都有劳动力在城市务工经商，家庭收入中工资收入普遍远超农业经营收入。一般来讲，全家留村务农的可以确定是农村居民，而如果“一家两制”——青壮年在城市，老年儿童留村，那他们是农村居民还是城市居民？按当前统计口径，一个人在城市居住半年以上就被统计为城市常住人口，在城市务工的农村青壮年劳动力很多也是按城市常住人口来统计收入的。
另外一个不可忽视的现象，经过几十年的快速城市化，目前农民进城已不再只是在城市务工经商，而是在城市买房，越来越多农户家庭全家进城去了。能在城市买房且全家进城的农户，一定是村庄中经济条件比较好的，而留在农村的往往是经济条件相对较差的农户，据此推断，平均下来农村居民收入似乎还要下降。但实际上，经济条件好的农户进城去了，也将之前所占有的各种农村获利机会让渡出来了，留守农村的农民反而有了更大增收空间。
据此反观叶兴庆等对农村居民人均可支配收入作国内比较时的判断： “将农村居民人均可支配收入最靠前的5个省份和最靠后的5个省份进行比较，可以发现2020年两者城镇居民人均可支配收入倍差为1.75，而农村居民人均可支配收入倍差达到2.43”；最低的甘肃只“相当于排名最靠前的上海的29.6%”。问题就来了，这种比较合适吗？在农村居民收入靠前的上海，以及北京、江苏、浙江、广东省等地部分农村早已工业化，农民不再从事农业，而是在家门口从事二三产业，这样的农村虽然在体制上仍然是农村，但实际上已经是城市内在组成部分，农民就业乃至生活方式早已城市化了。中西部农村实际上不再可能复制东部沿海地区农村工业化的经验，因此缺少家门口二三产业就业机会，他们的收入与城市带内农村的农民具有可比性吗？很明显，从这个意义上讲，将农村居民收入最高的5个省份与最低的5个省份进行比较本身就是误导。
从城乡居民可支配收入方面来看，农户家庭收入主要包括两个部分：一是农业经营性收入。这项收入水平全国相差不大，因为全国农村基本上都是“人均一亩三分地，户均不过十亩田”，农业经营性收入主要涉及那些缺少城市就业机会的农民，尤其是老年人和妇女，收入尽管不高，但比较稳定，可以保证家庭的温饱。二是工资性收入。农户家庭的主要收入来自青壮年劳动力进城务工经商的工资性收入。在已经形成全国统一劳动力市场的情况下，劳动力工资收入水平实际上相差不多。当然，越是大城市，平均工资越高，但大城市的生活成本也高。在中西部县城买房的农民可以不离家就在当地找工作，但工资却往往很低。
如果将进城务工农民的收入算作城市居民收入，显然城市居民收入要远高于农村居民收入，因为农村居民主要是缺少进城就业机会的、相对弱势的农民。若只视全家进城农民为城市居民，而将父母仍然留村的进城农民工收入算作农村居民收入，也会因为农村经济条件最好的农户进城而使农村居民收入低于城市居民，这就是很正常的情况。
城市居民收入高于农村居民有很多种原因。第一，是前面已讲过的，农村富人进城了，穷人仍然留村，农村居民平均收入水平下降了，但是这又带来一个后果，那就是农村穷人有了扩大耕种面积、增加获利机会的可能。第二，城市富人多，企业老板、社会精英、白领都住在城市，是城市居民。这些人接受更多教育、拥有更多经济、社会、文化资本，所以有更高收入，也是被当前中国社会所普遍接受的。第三，城市居民有更多二三产业就业机会，当然也有更大的消费压力，农村居民农业收入较低，消费相对也低，自给自足经济是存在的，住自己房子是不用花钱的。鉴于以上原因，城乡居民收入有差距就是很正常的事情。
当前中国已经形成了十分完善的农产品市场和劳动力市场。完善的农产品市场意味着，农民在土地上只能获得平均利润，持续获得超额利润是不可能的。在经营面积有限的情况下，指望目前大约2亿农业劳动力经营20亿亩耕地，致富显然不可能。完善的全国劳动力市场意味着，哪里工资高，哪里就会有更多求职者，并最终将过高工资水平降下来。之所以工资超过平均水平，无非是生活成本高、风险大、干脏累苦活或工作有技术门槛。沿海地区农户收入高，因为一家三代人都在市场上赚钱，而中西部地区大量年龄稍大的农民只能“在墙根下晒太阳”。也就是说，当前中国存在的城乡差距，根本上仍然是农业劳动力太多，而耕地太少和农业GDP太低所导致的，解决城乡居民收入差距的根本办法是有越来越多农民进城，从而让留守农村的农业劳动力有足够大的农业经营规模和足够多的农村获利机会。因此，农民进城才是唯一且根本缩小城乡差距的办法。没有农民进城的决定性胜利，就不可能真正缩小城乡差距。
而农民进城又是一个历史性过程。中国目前仍然有5亿多农村居民，若加上还没有完全融入城市的2亿多农民工，则农村仍然有近8亿农民，这8亿农民家庭绝大多数都形成了“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，农户家庭一方面进城去分享城市经济发展成果，一方面又保留农村退路，且让缺少城市就业机会的老年父母留守务农。务农既有农业收入，又是农业就业，还是一种生活方式，因为只要与土地结合起来，就不是“等死”，生命就有价值。
城市比农村有更多机会，农村精英家庭进城了，农户家庭青壮年进城去了，他们不仅是到城市享受更好的公共服务，更是到城市寻找更多获利机会。无论是否将这两部分进城农民算作城市居民，城市居民收入都会比农村居民收入高，且城市一定比农村获利机会多。正是因此才能开启史无前例的快速城市化进程。如果农村机会比城市更多，农村居民收入比城市更高，农民怎么会进城去呢？
农民进城并非盲目进城，而是相当理性地进城。他们不是一进城就割断与农村的联系，而是在进城的同时也保留农村退路，他们亦城亦乡——年轻子女进城，中老年父母留村；年轻时进城，老年时返乡；经济景气时进城，经济萧条时返乡。当可以在城市体面安居时，他们进城，不能体面安居，他们绝对不愿在城市漂泊流浪，而要“叶落归根”。
因此，我们必须对农民进城抱有耐心，不能急于求成。只有当中国城市化已经完成，依托农业的农民数量极大幅度下降，直至中国只有1000万职业农民，每个职业农民的经营规模可以达到200亩家庭农场的最低标准时，农业收入才可能与城市二三产业收入持平，城乡居民收入差缩才会真正缩小。
在当前仍然有2亿多户近8亿人依托农业的国情下，奢谈缩小城乡居民收入，是相当奇怪的事情。尤其是在农村精英家庭正在进城，留守农村的几乎都是以农业和农村作为退路和保障的相对弱势群体的情况下，将进城务工经商的农民算作城市人，指望留守的2亿多农户在不再可能工业化的农村依靠农业致富，靠农业收入来赶上城市居民收入，显然是不可能的。反过来看，正是中国户均不多的耕地为所有农户家庭提供了农村生活的保证，农民家庭才敢于进城去打拼，成功了就进入城市体面安居，不成功就退回农村。中国城市也就没有发展中国家通常都有的贫民窟，这是中国巨大的体制优势，是中国现代化之所以顺利的重要原因。
中国以外的发展中国家，如李实和叶兴庆提到的乌干达、印度、菲律宾，农村土地是地主的，穷人进城去了，这样的国家，城乡居民收入差距比中国小不奇怪。不过这并不是好事，因为缺少在城市体面生活能力的穷人进城，必然形成大规模城市贫民窟。而这些城市贫民窟会成为“社会治理之癌”。
毫无疑问，同样的收入水平，在农村可以生活得体面，在城市却生活得艰难。依中国当前的发展阶段，在快速城市化进程中，我们对那些进城相对困难的农户要抱有更多耐心，让他们依据自己的家庭策略与持续积累获得在城市体面安居的条件。那些不愿进城的农户也终会因为越来越多的农民进城，而有了扩大农业经营规模的机会，从而有了增加农业收入、缩小城乡居民收入差距的可能。离开当前中国仍然有2亿农户、正在快速城市化，且仍然为发展中国家的国情与农情，奢谈缩小城乡差距，是很危险的事情。
三、“保护型城乡二元结构”与农民进城
当前学界和政策研究部门对城乡居民收入差距的讨论，缺少对居民收入实质内容的考察，多停留在表面，当然就很难理解城乡差距的实质，也不可能提出正确的政策建议。
如前所述，当前中国农村仍然有2亿多户5亿多农村居民，再加上进城农民工，共有8亿农民，他们正在城市化的进程中，其中经济条件最好的农户家庭已经率先在城市买房并安居下来，成为了城市居民。虽然农户家庭越来越依赖年轻子女进城的务工经商收入，但至少在目前农村仍然有近2亿农业劳动力和2亿小农户，缺少城市就业机会的农村中老年人从土地上获得收入、就业与生活意义，耕地和农村的家对于农户家庭很重要，这种重要性一直伴随到农民全家进城安居。而且正是因为有了足够多农户家庭进城，才给留守农村的农户家庭让渡出足够获利机会，从而让留守农村的农户家庭可以从农村获得可观收入。
当前中西部地区农村工业化已经不再可能，农业GDP占比只会越来越低，农村可以提供的就业和收入机会只会越来越少。农业收入有限，农村收入也有限，缩小城乡收入差距的唯一办法就是农民进城。日本只有180万户农户，按此比例，中国未来农户数量应不超过2000万户，由此推断，目前中国农村绝大多数人口还要进城去。
也就是说，当前时期，一方面农民在进城，而且农民必须进城；另一方面，农民进城是一个艰难、长期的过程，农民进城时还要依托农村这个“基地”。现在进城的农民还没有在城市安居下来，千万不能将他们在农村的“基地”搞没了。目前仍然依托农村的有8亿农民，如果失去了农村这个可以依托的“基地”，在进城失败时他们就只能在城市漂泊流浪，进而在我国形成几乎所有发展中国家都存在的规模巨大的城市贫民窟。这显然不是我们所希望的——即使这样看起来城乡居民收入差距会大幅度缩小。
习近平总书记2020年12月28日在中央农村工作会议上的讲话中指出： “应对风险挑战，不仅要稳住农业这一块，还要稳住农村这一头。经济一有波动，首当其冲受影响的是农民工。2008年国际金融危机爆发，2000多万农民工返乡。今年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，一度有近3000万农民工留乡返乡。在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干，即使不回去心里也踏实。全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”
当前中国的城乡二元体制，实际上正是这样一种防止农民失去土地与家园的体制：一方面清除了几乎所有妨碍农民进城的体制机制障碍，城市完全向农民开放，农民可以自由进城；另一方面，却限制城市资本下乡，防止城市资本到农村不可逆地占有农民的土地与家园。尤其是在当前城市住房货币化——城市人持有货币化财富的情况下，限制城市资本下乡就是对农民利益的保障。这样一种城市对农民开放，却限制城市资本下乡的体制就是“保护型城乡二元体制”，正是这个体制防止了中国城市贫民窟的产生，让农民可以有农村这个基本保障。这个意义上，叶兴庆等认为城乡二元体制加剧了城乡居民收入差距所以要批判和消灭的认识，是错误的。
农村和农业是缺少进城机会农民的主要收入来源、就业保障和基本福利。只要能与土地结合起来，留在家乡，有自己的住房，有熟人社会，有村社集体，有地方政府，农村相对弱势的群体就有办法，就可以保持农村的体面生活，而不至于在城市流浪漂泊。同样的收入水平，在农村生活得不错，在城市却可能生活得相当艰难。缺少进城机会的农民就是农村相对弱势的农民，包括家庭条件比较差的农户和农户家庭中老年人。进城去的农民总是那些相对强势的农民，包括青壮年劳动力和家庭经济条件好的农户。青壮年劳动力进城去了，家庭条件好的农户进城去了，城市居民人均收入提高了，留守农村居民人均收入下降了，城乡居民收入差距自然扩大了。必须认识到，这并非坏事，正是有人进城去了，他们才会让渡出之前在农村的获利机会，缺少城市就业机会而留守农村的相对弱势农民也就有了扩大土地经营规模、增加获利机会的可能。
土地是农民的基本保障，农村是农民的家园，之所以土地和家园对农民特别重要，恰恰因为农民是我们这个社会的弱势群体，他们需要土地和家园的保障，这是不能够市场化的领域，也非仅仅收入多少的问题。当前国家实施乡村振兴战略，显然不是要“一刀切”地支持城市资本下乡来经营现代农业，打垮仍然依托农业和农村的数量庞大的农民中的弱势群体。不分析具体情况、不做仔细评估的资本下乡有可能带来农村居民收入水平的提高，缩小城乡居民收入的差距，但也可能无法改善农民中相对弱势群体的处境，甚至挤垮仍然要依托农业和农村的小农户和老人农业。这一点也是我们必须要注意的。
四、我们应当有什么样的“三农”政策
借缩小城乡居民收入差距之名，学界和政策研究部门许多人主张打破城乡要素市场壁垒，加快要素市场的流动。当前时期劳动力要素市场已比较完善，因此，要打破的生产要素壁垒主要是土地和资本要素交易的制度壁垒。正如李实所指出的： “农村最丰富的资源就是土地，大的财产也是土地，如果不能激活土地要素市场，农村和农民的发展步伐将会十分缓慢，乡村振兴也会缺乏相应动力”； “农村土地资源丰富，但缺乏资本，城市资本丰富，但缺乏土地，因此‘资本下乡’刚好能结合两者优势，发挥市场作用，促进协同发展”； “我国城市资本进入农村土地却受到严格管控，资本下乡从事‘非农化’经营受到严厉限制”。这种打破城乡要素市场壁垒，加快土地和资本市场自由流动的主张，实际上就是要让城市资本与农村土地结合起来，从而提高资源配置效率，发展农业生产力，加快推进农业农村现代化。现在的问题是，城市资本与农村土地结合起来能否带来资源配置效率的提高，以及能否保证国家粮食安全，仍然存疑。有一点却是确定无疑的，就是资本与土地结合一定会将农民中的弱势群体挤出农业和土地，一直建立在与土地相结合基础上的2亿多农户就会失去农业这个最后的保障。资本下乡与农民竞争有限的利润，即使可以提高农业生产率，其挤占农民作为基本保障的农业收入的副作用也是致命的。
当前农业、土地和农村显然不只是市场的组成部分，更是2亿多农户的基本保障，是连同农民工在内的8亿农民生产生活和展示生命意义的场域，是中国现代化的稳定器和蓄水池，是绝对不允许完全市场化的。如果为了缩小城乡居民收入差距将农民的家搞没了，将进城农民的退路搞没了，将作为弱势群体农民的基本保障搞没了，这样的政策就是本末倒置、灾难性的，必须要纠正。
当前学界与政策研究部门在讨论“三农”问题时，存在的一个很大的毛病是“目中无人”，即看不到农民这个群体，不理解农民结构的复杂性。当前中国正处于现代化的关键时期，高速城市化尤其需要有一个稳定的农村，有一个让作为弱势群体的农民和农民中的弱势群体可以获得基本保障的“基地”。农民追求美好生活的愿望是无止境的，他们也的确是我们这个时代最为积极活跃的主体性力量，他们在这个时代获得多么巨大的成功都有可能。同时，也必定还有相当一部分农民会面临城市化的失败，他们尤其需要农村这个“基地”、退路或保障。虽然在有些人看来，农村居民收入低，没有实现美好生活，实际上，只要有了农村这个“基地”，农民就有了追求美好生活的出发点。只要有了这个“基地”，无论失败多少次，他们都可以在追求美好生活的道路中再次出发——不达目标誓不罢休。
农民是中国经济资本、社会资本和文化资本比较少的群体，数量又极为庞大。中国现代化和城市化的成功是以农民能够成功实现现代化与城市化为前提的。我们必须时刻关注农民的命运，尤其要关注农民中相对弱势群体的命运。“三农”工作、乡村振兴、农业农村现代化，不能变成“资本的农业农村现代化，城市人的乡村振兴”。我们所有的“三农”政策都必须要为农民这个弱势群体，尤其是农民中的弱势群体，提供“进可攻退可守”的机会结构，其中关键一点是未来二十年不能让农民失去土地与家园。
“四化同步”的提法有时会被某些人误解为农民城市化与农业现代化齐步走。实际上，农民城市化是一个长期的历史过程，一个并不现代的农业恰恰为农民进城提供了最重要的机会结构。江苏省尤其是苏州市要在全国率先实现农业现代化，并因此对全国其他地区形成了农业现代化的示范效应或压力。有一点不难理解，苏州早已全域工业化了，苏州农民有大量家门口的二三产业就业机会，所以苏州农民根本就不种田了，他们将耕地流转出去让外地农民耕种，形成规模经营，搞农业现代化是有条件的。问题是，苏州农民已不再依赖农业收入，苏州实际上已是城市经济带，并没有真正意义上的农民，因此，其农业现代化对全国其他地区尤其是中西部地区的示范意义也是有限的。苏州发展到一定阶段，采用与这个发展阶段相适应的政策，可以理解。不过，这并非先进经验，而只是适应性改革，如果全国“一刀切”地来学，未必能达到想要的效果。
当前国内学界很多人还有一个貌似共识的主张，就是要增加农民的财产性收入，这种主张也似是而非，因为财产性收入的实质就是租金利息收入，也就是食利性收入。在已经工业化的沿海地区农村或城中村，之前村集体土地非农使用产生了巨额增值收益，给农民分享，农户也可以通过出租房屋来获得房租，从而有了所谓财产性收入。对于广大的中西部地区，农民正在流出，农村空心化，土地上怎么可能产生财产性收入呢？而且，在中国当前的发展阶段，如果作为最弱势群体的农民都可以有不菲的财产性收入，也可以食利，那么这个社会还能依靠谁来创造财富呢？还有很多“三农”政策需要讨论，碍于篇幅不再一一列举。
结语
当前学界和政策研究部门关于城乡差距存在着严重误解，其核心问题是“目中无人”，不理解当前中国农村和农民的复杂结构，也不理解关于城乡居民收入统计数字背后的复杂意涵，望文生义，只作表面联系，造成了对统计数字的误读和对政策形势的误判，一些人甚至主张通过将缺少进城能力的农民赶进城去，而让城市资本下乡来缩小城乡收入差距，这种馊主意必须要旗帜鲜明地批驳。在中国快速城市化进程中，合理的城乡差距是中国现代化的巨大动力。作为结语，我们有必要重申： “全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”乡村振兴战略无可厚非，但是“三农”政策不可激进，我们要拒绝当前一些人借乡村振兴话语弥漫出来的关于“三农”的各种浪漫想象。
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