提要：在乡村振兴和共同富裕的背景下，发展县域经济成为社会的共识。发展县域经济需要县级政府拥有更大的自主权，因此当前不少地方都在进行扩权赋能强县的改革。但是，并不是所有中西部地区的县域经济都能形成容纳现代制造业的最低规模。扩权强县后部分县级政府在缺少监管的情况下“经营县城”，由此产生了一系列问题，如农民进城买房却难以就业安居、基础设施投资过量造成负债等，使县域发展面临风险。中西部县域城市是农村的延伸，其生产性和发展性存在弱项。要准确定位中西部县域的发展，发挥其提供基本公共服务和市场化服务的首要功能。
关键词：县域经济 百强县 城市经济带 基本公共服务 扩权赋能
在中国，县是一级非常重要的建制，是中国经济社会发展的基石，大力发展县域至关重要。伴随乡村振兴与共同富裕的推进，以县为载体的县域发展对我国区域均衡发展和城乡融合发展具有深刻的意义。经营县城作为各地县域发展的重要举措，其做法一般有两种：一是发展县域工业，即通过大举扩张经济开发区进行招商引资，以推动县域工业化发展；二是推动县域城市化，即通过大规模的城市发展建设推动农民进城买房，进而促进县级房地产市场的发展。客观上，工业化与城市化作为经济发展的一体两面有助于形成经济发展的有机循环，但实际情况并非全然如此。
调查发现，通过经营县城推动县域工业化和城市化发展的方式在东部沿海发达地区基本比较成功，但是在广大中西部的普通农业县却普遍面临问题：一方面这些县城的基础设施建设存在超出实际需求的问题，尤其是诸多县城建设的华而不实的“白象工程”带来了资源浪费；另一方面，县级开发区由于招商引资出现困难，不能创造较高的税收，反而产生因企业破产导致的开发区闲置荒废现象。更为严峻的是，县域范围内的大规模建设带来了大量县级债务，加剧了县级公共财政的金融风险，如贵州省独山县等地。为什么使用了同样的发展方式，中西部广大地区却难以复制东部地区的成功经验？这就需要我们深入探索县域发展的本质。
进入21世纪以来，为推动县域发展，各地推行了一系列体制机制改革，比如财政上的“省直管县”、行政上“扩权强县”等举措(庞明礼、徐干，2015)。就扩权强县而言，浙江基于沿海区位优势率先发展民营经济，实施了扩权强县改革，起到了进一步放活民营经济的作用，推动了县域经济的快速发展(袁渊、左翔，2011)。内陆各省纷纷学习浙江的这一举措，从而扩权强县改革迅速地在全国范围内获得推广并不断强化。例如，湖北省在2021年加大扩权强县力度，经全省党代会讨论通过，印发《关于深化扩权赋能强县改革增强县域发展活力的实施意见》，通过若干改革举措进一步扩大县域发展自主权，推动县域经济做大做强(廖志慧，2021)。
扩权赋能改革将县一级权能从市级政府中释放出来，在加强省级政府对县级政府直接监管的同时，赋予县级更大的发展自主权，为县级自主经营县城、推动县域经济发展提供更大的运作权力和自由空间，使各级政府可以因地制宜地推动地方发展，这也是浙江改革成功的关键。但是这一改革在浙江的成功，是因为浙江较好的区位优势和要素集聚效应所形成的规模经济发展优势，扩权强县只是在此基础上的“锦上添花”。与此形成对比，湖北省除去武汉、襄阳和宜昌三大经济中心辐射圈内的近郊县(百强县的集中地)，在大城市辐射下通过扩权强县形成优势叠加外，其他绝大多数普通农业县在区位劣势和发展基础薄弱的结构性困境下，难以单纯通过扩权强县改革实现县域经济的跃升。由此，对于广大中西部普通农业型地区，是否应当实施扩权强县改革就值得商榷。
学界已经关注到扩权强县改革的问题，比如从行政分权角度，有学者认为这一改革改变了市级的激励和约束结构，引发省、市行政层级间的博弈(胡彬、胡晶，2016)。省直管县造成的监督弱化乃至缺失，导致扩权赋能所赋予的权力被地方利用，产生“乱作为”现象，引发了部分县域发展跃进和财政透支。从经济发展角度，学者普遍发现扩权强县改革容易引发县域间的恶性竞争(周黎安，2004)，导致经济发展的分散化，弱化中心城市的要素集聚能力，使产业转型升级更加困难(李金珊、叶托，2010)。但是，如上讨论都是从扩权强县改革本身出发，而扩权强县改革的问题并不仅在于其改革是否合理，而在于这一改革与地方发展的适配性。这就需要深入到中国发展的东西差异中去理解县域发展的内在逻辑。
习近平总书记在二十大报告中指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也必然具有自己的特点。我们始终从国情出发想问题、做决策、办事情，既不好高骛远，也不因循守旧，保持历史耐心，坚持稳中求进、循序渐进、持续推进。”笔者即基于当前中国发展阶段的国情，讨论县域发展的条件与定位，提出关于如何发展县域经济的看法，以抛砖引玉，引起关于县域发展的进一步讨论。
一、如何理解“郡县治、天下安”
“郡县治、天下安”是对中国自秦汉以来两千多年历史具有高度共识的总结，也被当作扩权强县发展县域的历史依据。
在传统农业社会，县以上的城市是消费性的，乡村才是生产性的。因为传统时期中农业是最为重要的产业，农业产出依靠土地，土地是最为重要的生产资料，土地的占有情况成为决定个人阶层地位乃至国家统治形式的主要因素。农业土地在空间上的分布具有平面覆盖的特征。传统农业是自然农业，需要依靠自然界的光、热、水等条件。相对来讲，胡焕庸线以东地区具有更好的自然条件，土地产出多，可以养活更多人口，支撑更多、更大的城市。
在胡焕庸线以东广袤的土地上，形成了基于地理边界划分的行政区划，其中县级行政区划是秦汉以来最为稳定也极为重要的行政区划，县域治理为国家提供了稳定的农业税赋和粮草供给，是国家统治的基础。可以说，在传统时期，人口、经济总量的90%都是在县域范围内发生的，占人口和经济总量比例不到10%的城市主要是消费性的而非生产性的，无法脱离农业和县域而独立存在下去。
秦汉以来的中国被分成1000多个区划相对稳定的县，几乎所有用于农业生产的土地都被纳入县的管辖范围之内。县域经济的发展状况与其辖区内的土地总面积和土地产出能力成正比。对县辖区内的土地、人口的管理为国家治理提供了基础。农业社会主要经济支柱为土地产出，而土地的平面分布格局决定了传统时期的均衡性，郡县土地产出总量及其剩余决定了郡县的经济乃至政治地位。总体来讲，胡焕庸线以东地区的土地产出能力比较强。近代以来，尤以长三角地区土地产出能力最强，江南成为中国经济的重心，江浙的郡县治理在中国的国家治理中占据重要位置。
以土地产出为主的传统农业经济分布相对均衡，县域差距有限，且县之上的城市以县域经济为基础而存在。正是在农业经济的条件下，依靠郡县稳定的农业产出，国家经济才能稳定运行，方能“天下安”。
进入工业时代以后，经济分布情况发生转变。工业以产业链的聚集为前提形成，工业生产与土地自然属性的联系较弱，可以在有限的土地上形成巨大的经济产出，因此就有了以人口和资源大规模集聚为特点的现代城市。与传统消费性城市不同，建立在工业生产基础上的现代城市是生产性的。
依托工业生产而发展起来的现代城市，深刻地改变了经济的地理分布，城市与农村之间出现了的巨大差异。传统城市本质上是农村的延伸，是依附于农村的，因此，郡县就具有极其重要的地位。而现代城市不再是农村的延伸，也不再依附于农村，越来越成为经济与人口的中心。现代国家的经济重心从土地产出能力转移到城市的工业发展水平上。
工业发展又与资源、交通、人口、消费等各方面有复杂的关系。沿海口岸地区可以借用海运优势，在全球化时代获得巨大的区位发展优势。因此，全世界几乎所有大江大河入海口的三角洲都获得了经济的高度集聚。
近代以来，中国开始走向工业化，经济开始集聚，大批口岸城市和工业城市发展起来。新中国成立以来，在优先发展重工业的赶超型现代化战略的引领下，国内形成了若干以大城市为中心的工业制造和经济发展中心。改革开放后，沿海地区尤其是长三角和珠三角地区利用区位优势，实现了快速工业化，成为“世界工厂”的主要“车间”。中国经济集中到东部沿海的城市地区，县域经济尤其是中西部地区的县域经济占比出现下降。如图1所示，全国1431个县的GDP总量在全国GDP总量中的占比逐年下降，从2014年的23.71%下降至2019年的21.38%，2016年以后的下降趋势尤为凸显。
在工业化时代，尤其是全球化时代，经济高度集聚，区域之间以及城市之间的不平衡已是常态，以土地产出为主要经济产出从而形成的相对均衡的传统经济格局不复存在，基于行政区划的县域经济因产业发展程度不同而在经济体量上差异巨大。同样是县级行政区划，江苏昆山的GDP已过4000亿元，而中西部大部分县域的GDP尚不足百亿元。在这种县域经济规模差距较大的情况下，如何实现“郡县治”须得到进一步研究。
二、扩权强县与县域发展的历程
在当前中国，县级行政区划仍然是极为重要的一级行政建制，中国2000多个县级行政区占据了全国90%以上的国土面积，拥有全国70%以上的人口规模，贡献了全国约50%的GDP。县级具有相对完整的政府架构和政治、经济、文化功能。调动县级政府的积极性、充分发挥县级政府各方面的功能，对于稳定与发展像中国这样幅员辽阔、人口众多的国家具有极为重要的意义。
新中国成立之初，行政构架曾设有四级政府，即中央、省、县、乡镇四级。全国2000多个县级政府，平均下来每个省级政府的管辖范围内就有七、八十个县级政府。这样的管辖幅度十分之大，很难管好，因此在省以下设立地级行政公署代省管县。改革开放以后，地级行政公署普遍改为地级市政府，中国因此有了当前的五级政府架构，县级政府隶属于地级市政府，省不再直管县。
改革开放以后，为调动发展经济的积极性，地方政府拥有了一定发展经济的政策灵活性。具有完整政权架构和功能的县级政府在推动经济方面具有优势。调动县级政府发展经济的积极性，大力发展县域经济，成为一个时期国家的重要政策导向。其中，最为典型的是一些县大力发展乡村工业，包括支持兴办集体经济性质的乡镇企业和以私人小作坊为基础的民营企业。前者的代表是20世纪八、九十年代的苏南地区，后者的代表是浙江地区。同期，珠三角地区大力发展以“三来一补”为基础、“两头在外”的外向型企业。乡村工业发展的过程涉及土地、金融、税收、环保、安全生产、社会保障的许可与审批，县级政府往往权限不足，需要向市级申请审核，再报省级批准。在经济快速发展、管理复杂性不断增加的情况下，县一级的权限不足成为影响县域经济持续健康发展的重要障碍，地市一级对县级的管理拉长了行政链条，提高了行政审批成本，也就阻碍了县域经济的发展。到2000年前后，从浙江开始，全国掀起了一场声势浩大的扩权强县运动，几乎所有省级政府都要求地市不再限制县级政府的行政权力，行政管理和审批权限“能放尽放”，以“减少层次，扩权简政，增强县域经济发展活力”(庞明礼、徐干，2015)。具体而言，一般有两种扩权形式：第一种是直接将一些重要的县计划单列，将之从原属的地市中独立出来，由省直管；第二种是虽然县仍然隶属于地市，但减少地市对县的审批权责，县在很多重大管理审批事务上直接对省负责，仅在市级备案。
通过扩权强县，省县之间的联系更加畅通，甚至直接越过市级层次，如此减少了管理层级，提高了行政效率。从基层的角度看，县一级有了更大的管理与审批权限，更有主动性和积极性来推动县域经济的发展，而县域经济的持续发展必然会带动地方经济的成长。不少研究揭示，正是县域经济的活力，推动并创造了中国持续高速经济发展的奇迹(张五常，2017：164—166)。
细数改革开放以来县域经济的成长，大概可以分为三个时期：一是乡镇企业的快速发展时期，大概延续至20世纪90年代中期；二是招商引资时期；三是规范发展时期。与此相应的，中国市场经济有两个阶段：第一个阶段是改革开放至20世纪90年代的卖方市场阶段，这个阶段只要能生产出工业品，就不愁销路，这是乡镇企业可以快速成长的前提；第二个阶段是其后的买方市场阶段，工业品出现过剩，质次价高的乡村工业品被市场淘汰，全国绝大多数乡镇企业关停转制，中西部地区的乡镇企业几乎全军覆没。苏南地区利用集体经济优势招商引资，保持了经济增长势头；浙江民营经济利用政策环境优势，顺利实现了优胜劣汰；珠三角地区自发展初期就实施“三来一补”“两头在外”等发展策略，在中国加入WTO后更是如鱼得水，经济保持持续增长。
在发展乡镇企业阶段，甚至在招商引资阶段，县级政府的自主权是十分重要的，县级政府的自主权越大，就越能在土地、税收、环保、金融、劳动保障等方面采取有利于本县经济发展的政策，推动县域的持续发展。不同县和不同地区之间存在激烈的经济发展竞争，县级自主权是推动地方经济发展的有利因素。但是，扩权强县与县域经济发展之间却不是简单的正相关关系，同样是强县扩权，不同地区存在很大差异。改革开放以来，沿海地区成功抓住了地方经济发展的时机，抢占市场先机，实现了经济增长与发展转型。例如，浙江省有近20个全国百强县，扩权强县改革对于浙江地区激活县域经济无疑具有重要作用。与此相对的是，中西部地区的县级政府虽然也建了开发区，通过巨大的政策优惠进行大力度的招商引资，却因为区位劣势难以形成规模经济，导致很多开发区难以创造较高的GDP和税收，也难以提供充裕的就业机会。以我们调查的中部A县为例，A县规模以上企业有80多家，集中在县城工业园区的规模以上企业有65家，其中80%是“可以维持，但利润稀薄”的低端制造业，其余20%则是“僵尸企业”。园区所能创造的税收贡献有限，A县工业税收每年只有2亿多元，其中税收过千万元的企业只有约5家。
这说明，区位优势下形成的发达制造业才是实现县域经济发展的根本。比如，江苏省是全国扩权强县改革比较晚的省，却有全国最多的百强县，超过浙江地区。中西部广大地区缺乏制造业、没有制造业带来的大量就业，第三产业发展受限，也难以单纯依托房地产市场发展。繁荣的县域经济与良好的就业环境是农民进城买房的前提，没有稳定的就业机会农民就很难留在县城。
概述之，以浙江为代表的一些地区能够实现县域经济的良好发展，主要有四个方面的有利条件：第一，地处长三角等良好的区位因素；第二，民营企业在卖方市场时期获得高速成长；第三，相对于其他地区的市场先机；第四，该地区已经成为沿海城市经济带的内在组成部分。这些有利条件是促进县域经济发展的关键因素，扩权强县只起到了补充强化的作用，即在市场条件优越、经济基础较好的县级发挥较强的促进作用，激发既有市场的有利条件，起到“放大器”的作用；而在市场条件一般、经济基础薄弱的中西部普通农业县，这个“放大器”没有既定的市场基础支撑，就失去了其放大效应，这也是中西部地区除靠近省会城市的极少数县能进入百强县外，其他普通农业县难以成为百强县的原因。因为离开有利的市场条件，单独进行扩权强县改革，难以带来当地的经济腾飞。
三、当前中国经济的不平衡性
中国经济发展不平衡是一个事实，其中突出的不平衡是地区不平衡与城乡不平衡。地区不平衡表现为东部沿海发达地区与中西部地区的发展不平衡。以百强县为例，2021年全国百强县，江苏占25席，浙江占18席，山东占13席，前10名中，江苏占5席，浙江占2席，福建占1席，湖南占1席，陕西占1席。
沿海地区不只县域经济强大，更形成了以特大城市为引领的沿海城市经济带，其中长三角与珠三角是经济最发达和经济密度最高的地区。2021年沿海各省的GDP分别为广东12.4万亿元，江苏11.63万亿元，山东8.3万亿元，浙江7.1万亿元，福建4.7万亿元，上海4.32万亿元，仅这五省一市的GDP总量就达到48万亿元，占全国114万亿元的近一半，五省一市的国土面积为44万平方公里，不到全国国土面积的5%。
当前中国东部沿海发达地区，尤其是长三角地区和珠三角地区，人口稠密，经济密集，在有限的国土面积上实现了相当有效的经济发展。这些地区实际上也已经形成了内在经济联系密切、交通网络便利。于处于城市经济带中的农村而言，其主要产业已非农业，整个地区的经济形态以第二、三产业为主。这就是百强县集中在沿海地区的原因。
对比来看，东部地区县域经济的发展水平高于中西部地区，位于东部地区的百强县与当地特大城市和大城市组成沿海城市经济带，百强县的繁荣与特大城市和大城市的持续发展密切联系，百强县嵌入当地经济带，而非孤立存在。
而在广大的中西部地区，最重要的经济中心往往是省会城市，省会城市以外地区所创造的GDP与其国土面积相比不成比例。由于缺乏特大城市、大城市的带动与经济带的支撑，中西部地区的县域经济往往以“孤岛”形式存在，且县域之间的同质化竞争激烈，这种形式的县域发展缺乏持续动力。在这些地区，县以下的乡村两级普遍以农业为主，第二、三产业没发展起来，也缺乏本地第二、三产业就业，大量农民离开本县，甚至出省务工经商，造成人、财、物的大规模流出。
中国东部与中西部的经济发展不平衡，人均GDP水平存在差距，单位平方公里国土面积所产生的GDP则更是相差悬殊。其实质含义是，沿海地区实际上已经成为高密度的城市经济带。发达的城市经济带具有较强的经济辐射效应，位于此经济带内的所有地区都可以分享到经济聚集带来的好处，制造业可以找到配套，获得生产、销售、技术、服务等诸多方面的便利，经济发展提升居民的消费能力，进而支撑地方服务业的发展。而中西部的广大地区中，除省会城市、省会城市周边县市以及部分地级市以外，其他地区几乎都出现了人口流失、产业萧条的情况。中西部农村地区呈现严重的空心化，大量农民进城，农村产业化不足，有限的农业收入根本不可能满足广大农民群体的致富需要。
在此意义上，中国的城乡不平衡首先表现在地区不平衡上。东部沿海地区的农村已成为沿海城市经济带的内在组成部分，农村可以容纳大量的第二、三产业，构成城市的“后花园”。在中西部地区中，即使是县城也往往缺乏发展制造业的配套条件，制造业发展不起来，第三产业就不可能发展起来，县城就仅仅变成地方性公共服务中心，尤其是教育、医疗服务中心。缺少第二、三产业的县城难以创造很高的GDP，能进入全国百强县的中西部地区县域或靠近省会城市、或有矿产资源。
如果将东部沿海发达地区算作城市经济带，则中国经济发展的不平衡其实就是城乡的不平衡，这里的城市包括两类：第一类是规模巨大的沿海城市经济带地区，尤其是珠三角和长三角地区，以特大城市和大城市为中心辐射区域发展；第二类是包括省会城市和部分地级市在内的区域中心城市，这些城市因为形成了适度的规模，具备发展工商业的条件，现代制造业就可以在这些城市落脚成长起来。这些区域中心城市会带动周边一部分农村地区的发展，其表现就是省会城市周边通常会出现百强县。远离省会城市和区域中心城市的县城，因为缺乏发展现代制造业的配套条件，或达不到发展现代制造业的集聚规模，也就缺少经济成长的机遇，这样的县城发展作为“孤岛”存在，实际上只能依靠农民农业收入和农民工外出务工收入，这样的县城就不是生产性的而是消费性的。近年来，很多处于中西部地区的县城依靠进城农民买房维持经济发展，而农民买房需要依靠在东部地区的打工收入，这类“孤岛”城市实质是靠农民工在东部沿海地区打工创造的财富带回中西部地区支撑起来的。
在当前中国不同地区的县，看起来相同，其实已具有完全不同的内涵。部分县已变成了城市，其经济发展的规律符合城市规律，而大部分县的发展则保持着过去农村的底层逻辑。两类县的差异源于市场条件。这些保留农村底层逻辑的县，不适合按已变成城市内在组成部分的百强县的逻辑进行发展。
现代制造业的发展有其自身的规律，缺少集聚、配套和必需的社会化服务，现代制造业就难以立足。当前中西部地区的县一级普遍都建设了工业园区，但绝大多数工业园区的产出率较低，陈永忠等(2008)发现四川省的县级工业园区在2006年完成的工业增加值为425.6亿元，每平方公里的工业增加值仅为0.96亿元，不到省级及以上工业园区每平方公里工业增加值的1/3。其原因就是中西部县城达不到发展现代制造业的最低规模，或者说沿海城市经济带与省会城市、区域中心城市可以为现代制造业提供远远优于“孤岛”县城的配套与服务，仅靠政策优惠招商很难招到优质企业。企业入驻沿海地区的工业开发区，虽然其土地、劳动力等要素成本相对较高，但沿海城市经济带健全的产业配套体系及广阔的海内外市场，可以显著提高企业的生产效率和发展效益。而中西部的内陆地区显然不具备这些条件，通过政策优惠和行政手段进行的招商引资也只能吸引低附加值产业，所创造的税收和就业较少，也面临物流成本高企与市场竞争力低下的问题，具有很强的发展不稳定性。而且，通过政策手段强行促使要素向中西部欠发达地区流动，也损害了地区间的资源配置效率，带来投资的低效与增长的乏力(向宽虎、陆铭，2015)。
当前中国的基本经济结构已经形成，东部沿海地区利用区位优势已经形成城市经济带，并带动区域内的协同发展，形成强有力的县域经济，产生了大量百强县；中西部地区大部分普通农业县在增长集聚的极化效应下形成的经济后发劣势不断叠加。中西部地区县域人口将不断地向东部沿海城市带和区域中心转移，以致大部分中西部地区县域经济有可能进一步衰退。在此背景下，中西部地区如果只靠学习沿海地区经验，从表面找办法，搞形式化的扩权赋能强县改革，放松对基层的监管、审批和统筹规划，加强对县级经济发展指标考核，加大县域之间竞争的政策杠杆就存在相当大的风险。
四、中西部县域发展的逻辑
单从县城建设来看，最近十年，几乎全国的县城都换了模样。县城的变化表现在以下几个方面：管网设施、交通设施等市政基础设施提档升级；交通枢纽不断扩张；购物步行街扩展；豪华电影院、体育馆、剧场、博物馆、图书馆等场馆林立；标志性的大广场出现；观赏性的城市绿道、步道、亲水平台修建；遍布的城市公园、湿地公园、体育公园、游乐场不断增加；气派的市民中心、政务中心矗立；星级旅游景点兴建优化；高端的垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施日益完备；星级宾馆和高档居住小区加速建设；现代化的电子商务城、产业融合的综合农贸市场以及物流产业园不断涌现。归纳起来，县城建设主要包括三个部分：其一是大规模扩建经济开发区；其二是城市基础设施的提档升级；其三是增加居民小区楼盘。这三个部分在县城建设和县域发展中承担着不同的功能。
首先是经济开发区建设。县域经济发展显然不能仅依靠农业，必须要有现代制造业。现代制造业不仅可以快速提高GDP，而且可以提供大量就业。就业不仅可以让进城农民有收入，而且能为第三产业提供可靠的服务对象。制造业还可以提供税收，从而提高县政府的财力，有了财力才能对城市基础设施进行升级改造。
建设了开发区，接着是要招商引资。要招商引资，往往就要在土地、税收甚至金融方面给予优惠。在区位劣势和经济基础薄弱的情况下，中西部县城吸引的往往是东部沿海地区淘汰的落后产能，多属于高能耗、高污染，高投入、低产出的低附加值产业。这些企业对地方经济带动作用小，发展也不稳定，甚至容易破产乃至跑路。真正能在开发区进行生产、创造就业与税收的企业屈指可数。我们调查的中部A县在招商引资过程中采取了“三免两减半”的政策，即符合条件的企业可以享受5年的优惠政策，前三年免税、后两年缴税减半，招商来的企业80%—90%是普通低端制造业。几年之后当地官员发现，“有些企业还没过这个(优惠)周期就死了，有些干脆就是套优惠政策，实际重点不放你这”。比如A县的两家造纸厂因为环保投入几千万元，自身利润稀薄，银行也不再放贷，背负的民间借贷已超过千万元，资金链基本断裂；还有几家磨具加工厂也在濒死边缘。即使是本地发展相对较好的几家龙头企业，缴纳的税收也大幅缩水，其中磨具加工产业2019年完成税收1300多万元，较上年减收1600多万元；电子信息产业2019年完成税收2200多万元，较上年减收4100多万元。
现在全国中西部县域经济中存在的最大问题是地方政府在各自为战的竞争下，不断扩大各地开发区规模，可以容纳的制造业生产力远超出可以吸纳的生产力，而真正能招到的可以进行生产、创造就业与税收的企业却寥寥无几。地方政府大量低价供地，以开发区建设吸引企业来推动地方工业化的方式愈发难以持续，开发区的建设并不能带来产业的集聚式发展(赵延东、张文霞，2008)，这种过度建设反而导致开发区滋生大量债务。比如，中部A县的经济开发区2017年依托政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership，PPP)项目投资8.9亿元建设产业孵化园，开发区每年要还本付息7000万—8000万元，而租金和税收收益难以覆盖其征地、厂房建设及配套等的投入成本。
当前，中西部地方政府支出主要依赖上级转移支付，很少有中西部县域的主要财力来自于开发区创造的税收(焦长权，2020)。与开发区创造就业和税收十分有限形成鲜明反差的是，县城以及县域基础设施投资巨大。扩权强县意在进一步加大地方政府在县城建设上的投资力度。以中部C县(省直管县)为例，该县“县城城镇化补短板强弱项”项目，仅在2020年前后就有109个项目开工，涉及金额666亿元，其中政府投资250亿元，而2020年全县一年完成工业增值税仅3.7亿元。县域基础设施提档升级需要财政支出，现在的问题是，如何获取基础设施建设所需的财政经费。
与全国情况一样，中西部县级政府财政收入是有限的，地方税收分成加上级一般性财政转移支付构成县级可用财力，而这些往往只能保运转，搞建设的资金就只能通过其他途径筹措。一般来讲有四个途径：第一个途径是整合上级专项财政转移支付资源，用于县级重要基础设施建设，比如将水利建设资金用于城中湖建设；第二个途径是地方性基金收入，主要是卖地收入，卖地收入来自将征收为商住建设用地的土地卖给开发商，开发商建楼盘卖给农民；第三个途径是通过贷款、发行债券形成借贷收入；第四个途径是利用社会资金，即通过产权、收益分享来吸引社会资金投入。
在第一个途径中，国家专项财政转移支付一般都是向农村转移，服务“三农”尤其是服务农业和农民，每个专项转移支付都有专门目标、解决特定问题。之所以给县级政府一定的资金整合权，是为了防止资源落地时的重复浪费与衔接不当，现在县政府将资金整合用到城市基础设施上，就背离了专项财政转移支付的初衷。扩权赋能强县改革只会进一步加剧县级政府对专项资金整合初衷的背离。
在第二个途径中，由于转移支付资金难以覆盖且风险较大，所以当前县城基础设施建设严重依赖土地财政收入。要获得土地财政收入，就要有农民进城买房；要让农民进城买房，不仅要顺应农民进城的愿望，而且要创造条件让农民进城买房。其中最为常见的是教育进城，农民为了获得县城较高质量的教育就需要到县城买房。农民进城可以增加农地非农化产生的土地增值收益，转化为土地财政收入，为建设县城基础设施提供资金支持。不过，因为县域经济实力有限，进城农民有限，土地财政收入也有限，往往不足以支持县城基础设施建设之需，土地财政也不可持续。
第三个途径是通过各种方式拆借。比如，通过成立城市建设投资公司来贷款。城投公司将所有国有资产都打包成为资产，甚至将基础设施证券化，以提高城投公司直接融资能力。城投公司融资愈发成为中西部县级各项建设支出的主要资金来源。以中部B县城投公司为例，该城投公司自2016年以来融资资金不断攀升，到2020年已高达32.8亿元，2021年计划融资40亿元，而该县2020年地方公共财政预算收入不足15亿元(具体见图2)。
第四个途径是在具有经营性或准经营性的城市基础设施、市政公用设施的建设和运营中，引进社会资本，加快基础设施和公共服务设施建设，采取PPP模式。这四个途径实际上构成了当前中西部县级“经营县城”获取县域发展建设资金的重点和关键举措。
作为中西部地区县城发展的基本手段，“经营县城”通过各种技术手段、资金拆借、政策运用以达到两个目标：第一个是农民进城，在县城安居乐业；第二个是县域经济繁荣，基础设施提档升级。具体过程大致如下：县政府通过成立各种名义的城市建设投资公司，向银行贷款、发行债券等方式筹资，投入改善基础设施；好的基础设施为招商引资创造条件，吸引制造业入驻开发区，创造就业机会与税收；就业机会为进城农民提供就业岗位，越来越多农民在城市就业，享受城市公共服务，也在城市买房和消费，带动第三产业；农民买房让开发商开发房地产有利可图，政府通过向开发商供地获得土地财政收入；土地财政收入又可以建设更好的基础设施；更好的基础设施吸引更多制造业投资和更多农民进城；更多制造业入驻开发区，更多农民进城买房并在县城安居乐业，就可以创造更多税收和土地财政收入；地方政府再用创造出来的增量收入还银行贷款和发行债券的负债。结果就是经历一个经营的过程，招商引资成功，县域经济大发展，GDP迅速提升，大量农民进城买房并在城市安居乐业，城市基础设施提档升级，经营县城因此成功。
某种意义上，这正是某些东部沿海发达地区县域发展和县城经营之路。也正是在这种经营成功逻辑与案例的鼓励下，中西部后发地区的省级政府希望通过扩权赋能强县，以达到经营县城和发展县域经济的目标。
现在的问题是，如果被扩权赋能的县政府无法完成招商任务，进城农民在县城买房却无法就业，经营县城就可能带来严重的问题，最大的问题有二：一是农民几乎是将过去的所有积累和未来的全部预期收入都拿来在县城买房，却无法在县城找到稳定的就业机会，不得不将在县城购置的房产空置而再次外出务工；二是政府借贷形成的债务难以偿还，每年的财政收入还不够还利息，政府面临破产。也就是说，地方政府经营县城对县城基础设施进行提档升级，如果在招商引资环节不能同步跟上，就会造成两个方面的严重后果：一是通过各种办法让农民到县城买房，农民过去的积蓄与未来预期收入都被县城盘剥，出现新一轮的城市对乡村的“剥夺”；二是严重的债务会造成县级治理的不可持续，成为县级发展的沉重负担。
省级层面的扩权赋能强县改革，使县域具有经营县城和发展县域经济的权能。而部分县域为谋求发展而推动农民进城，借下更高债务，一旦招商引资不成功，将留下县域治理的巨大隐患。对于中西部地区上千个待发展的县域来说，沿海产业向内陆转移的覆盖能力有限。因此，中西部地区通过扩权强县来增加县级竞争，存在很大的无序性、浪费甚至折腾。所以，强县扩权不构成中西部产业发展的充分条件，相反，在招商引资不成功，难以带动工业发展的情况下，强县扩权作为政策“杠杆”将加剧已经普遍存在的地方债务。尤其是一部分基层“狮子型”干部的激进行政行为，会被省级政府的扩权强县政策所放大，每个省数十个县的做法叠加在一起，造成基层体制过热，加速地方债务增长。
据财政部公布的数据显示，截至2021年年底，全国地方政府债务余额为304700亿元。林采宜和张菁根据各省/市/自治区的债务余额和财政收入计算发现，全国中西部省份普遍债务率较高，其中青海、黑龙江、宁夏、内蒙古四省的地方债务率超过300%。具体到县级，刁伟涛和傅巾益(2019)统计发现全国县级政府债务余额从2016年的80264.56亿元上涨到2017年的86988.16亿元，其中专项债务余额不断攀升，县级债务压力增大。此外，县级城投债也不容小觑。徐军伟等(2020)构建的融资平台新名单显示，截至2018年年底，全国共有2571家发债融资平台，其中县级及以下(含县级市)融资平台有556家，占比21.63%。中正鹏元地方财政投融资研究所依托Wind数据库整理的报告显示，300家县级城投公司在2020年前三季度共发行城投债603只，规模为3904.43亿元，在全部城投债资金规模中的占比为12.01%。城投公司融资的资金主要用于偿还债务，中泰证券研究所整理的数据显示，区县级城投发债用于偿还有息债务的占比高达80%，用于项目建设的只有12.6%。县级城投公司融资资金基本是净流出的，还本付息的压力大，而县级城投公司因为平台等级相对较低，其持续发债依赖地方政府隐性担保，最终都将转化为地方政府的财政风险(钟宁桦、陈姗姗，2021)。
如前节讨论，只要东部沿海城市经济带继续发展，在资源的市场配置条件下，中西部地区的人、财、物将继续流出，而人、财、物流出的中西部地区不可能重新变成类似东部地区的经济带，中西部地区的县域城市作为消费性城市和依托于农民外出务工收入支撑房价的发展形态不会改变。在没有制造业提供就业与税收源头的情况下，县城经营将难以持续。不仅所有投入无法产生经济效益的基础设施与公共服务的资金需要偿还，而且因缺少就业而难以在县城安居的进城农民本身又成为县级公共服务支出和基层社会治理的负担。因此可以得出结论，当前在全国普遍出现的省级扩权强县改革中容易存在盲目性，蕴含较大风险。
五、中国区域经济布局问题
中国区域经济如何布局，是当前政策部门和学界必须直面讨论的问题。前文讨论的县域经济发展背后指向的是区域经济的布局和定位。从实践来看，当前中国经济的布局与传统农业经济时代已完全不同，其关键有两个方面：一是城市不再只是消费性的，而且也是生产性的，并以生产性为根本；二是经济高度向城市集中，城市又集中分布在具有区位优势的地区，尤其是集中分布在口岸地区，比如长三角地区和珠三角地区。在全面推进现代化的过程中，如何布局中国经济，以及如何对待地区之间的差异，尚缺少清晰的讨论。
更重要的是，当前政策部门和学界在讨论中国发展不平衡问题时，倾向于通过大力支持农村产业和发展县域经济来缓解中国发展中业已存在的区域不平衡与经济不平衡。这在本质上是一种忽视客观事实的倒推逻辑，即认为发展的不平衡在县域，才要求大力发展县域经济。对于乡村振兴战略同样如此，即按照倒推逻辑，认为如果没有县域经济的发展，也就不可能真正实现乡村振兴，所以要大力发展县域经济，这种倾向实际是将乡村振兴战略下降到了策略层面，并没有从宏观战略层面去认识中国经济发展的现状。
在笔者看来，未来中国区域经济的布局大概可以分成三个层次：一是作为经济增长中心和科技进步中心的城市带地区、省会城市和区域中心城市(地级市)，中国经济成长和科技进步将主要依托于这个层次的区域(城市)；二是作为地方公共服务中心和地方治理主体的县域经济；三是遍布乡村的以土地为基本生产资料的农业生产。下文将分别进行讨论。
（一）县域经济
从目前情况来看，除东部沿海经济带地区外，大多数县域范围内很难支撑现代制造业，因为现代制造业需要相应的配套及相对完善的服务体系，而县域范围内很难形成相对完整的产业集聚，无法形成规模经济效应。县域经济的主要支撑多为面向当地的轻加工、农产品加工以及承接沿海地区淘汰的落后产能。总体来讲，县域经济中先进制造业比重低，吸纳的就业少。其中的典型是当前中西部地区县域范围的经济开发区，招商情况不佳，吸纳的就业数量与创造的税收水平都相当有限。
县域经济尤其是县城业态中，特别重要的有两个方面：一是以教育、医疗为代表的公共服务体系较为健全；二是面向全县的服务业相对发达(零售、餐饮、物流、交通通讯等)。当前农民进县城，在很大程度上是为了获得县城较高质量的教育、医疗等基本公共服务。
农民为了享受县城教育医疗服务和较高质量的基础设施，要到县城买房或租房，从而推动了县城房地产发展，进一步带来土地非农使用的增值收益，增加了县政府土地财政收入。土地财政进一步转化为县城更高质量的基础设施建设。因为县城缺少制造业，进城农民难以在县城获得充分就业，县城服务业就业市场过度拥挤，服务业服务价格低造成就业收入低。
由于缺少制造业，因此县城是消费性的，主要提供公共服务和市场服务。县域基本服务对象或消费对象是全县农民。农民是生产性的，他们从农业以及外出务工经商中获得收入。正是农民将他们从农业和外出务工经商中获得的收入用来在县城买房，才有了县城房地产市场的繁荣，农民买房不仅掏空了积蓄，而且往往欠下家庭债务。因此，可以认为县城正是通过促进农民消费而获得发展的(陈文琼，2019：226—227)。
无论如何，农民希望获得更高质量的教育与医疗，也希望能享受到更好更现代的基础设施，县城可以为农民提供一定程度上集中且有规模效益的地方公共服务。因此，在当前及未来时期，县一级仍是非常重要的。不过，县一级并非一定要成为经济增长中心或现代制造业和科技进步中心，而可以定位为地方行政和治理中心、地方公共服务中心以及地方服务业中心。考核县域发展应当依据当地实际情况进行发展定位，这个实际情况最重要的是为农民提供医疗、教育等公共服务的能力、水平与效率。
如果说县城是地方公共服务中心的话，乡镇则是基层公共服务中心。在治理层面，如何在县城与乡镇之间进行公共服务的布局，也要因地制宜，结合当地人口、空间和经济社会状况进行具体讨论。
（二）农村与农业经济
在中国最广袤的国土上，分布着20亿亩耕地和无数可以用于农林牧渔业生产的林地、水面、草地等。正是在广袤的国土上，借助光热水肥等条件，农业为全国人民提供了充裕的农产品，中国也才能做到将饭碗“牢牢端在自己手中”。
农业的基础地位不能变，但需要看到的是农业的GDP占比持续下降，让2亿多农户单靠农业致富的难度加大。当前中国仍然从事农业生产的农户超过2亿户，这2亿多农户绝大多数只是兼业，甚至只是老年人留守种地。如果不兼业只种地，农户达到全国平均收入水平最少要种地100亩，也就是说，20亿亩耕地只能容纳大约2000万农户(家庭农场主)。如果将中国农村土地集中到大约2000万户家庭农场主手中，虽然这些家庭农场可以实现适度的规模经营，提高劳动生产率，却可能造成其他2亿多农户无地可种。改革农业经营体系的同时容纳农民的农业就业是国家制定政策的出发点之一。当前，之所以仍然有2亿多农户兼业种地，很重要的一个原因是农民家庭中老年人缺少城市就业机会，他们种地不仅是为了农业收入，而是要“有就业、有劳动、有事做”(夏柱智、贺雪峰，2017)。农村老年人通过劳动获得自身的价值感与尊严。劳动是中老年农民的内在需求，用农民的话说，“无事可做就是等死”。
简言之，在目前城市只能吸纳有限农村人口的情况下，以20亿亩土地为基础的农业，不仅解决了中国人的粮食安全问题，而且为数亿农民提供了农业收入、就业途径和生命意义。这样看来，当前中国农村普遍存在的小农户农业、老人农业，还有继续存在的价值，也还将继续存在下去。
一方面，因为农村存在着大量的自给自足经济，农民住房不要钱，与土地结合起来就有收入有就业，就使得农村可以成为应对老龄化的一个重要阵地：农村养老成本远低于城市，而与土地可以结合，就可能让劳动与意义生产结合起来，收入与休闲结合起来(贺雪峰，2020)。
另一方面，2亿多农户仍然保持兼业种植，进城农民就可以年老返乡，进城失败返乡，遭遇重大经济危机时选择返乡，农村就能发挥作为中国现代化“稳定器”的作用。正是有农村这个“稳定器”，中国现代化就有能力应对全世界的各种风险，中华民族伟大复兴也才更有保障。
乡村构成中国现代化的“压舱石”。在这个定位上发展县域经济和推进农业农村现代化便有了总体目标定位。以上两个方面放在一起看，县域经济与农业经济的结合构成了当前中国最广袤土地上大多数人民的基本生活生产场景，这些县域以下的经济以保障为主、以退路为主、以休养生息为主、以稳健为主。这是中国的腹地与纵深，是中国社会的“稳定器”。
（三）城市带与区域中心城市
当前中国经济的重心越来越集中到沿海发达地区和区域性中心城市。沿海发达地区因为产业密集、交通便利、基础设施良好，而形成沿海城市经济带，位于沿海城市经济带的每个空间都具有发展第二、三产业的区位条件。正是在这个意义上，以长三角、珠三角为代表的沿海城市经济带内不存在真正意义上的农村，乡村工业化和服务配套使得县域经济极为发达，几乎所有沿海城市经济带内的县都可以进入百强县。因此，在沿海地区的县域经济实质上并非因“县域”而起，县域是一个管理、治理和统计单元，不是孤立的经济单元。忽视沿海地区县域经济背后的城市带经济体系，抽象而笼统地强调沿海县域经济本身是一种误导。
沿海发达地区城市经济带不仅是制造业中心，而且也是科学研究和技术进步中心，是中国最重要的经济发展极。除沿海城市带以外，全国省会城市一般都有良好的基础设施、完善的社会服务、健全的产业配套以及各类技术服务，从而具备发展第二、三产业的条件。除省会城市外，地级市一般都会有科研院所，是地方区域经济中心和交通枢纽，高铁网络覆盖，具有较大人口规模和经济规模，具备发展第二、三产业的条件，其中部分地级市已成为区域经济中心。
沿海城市经济带和以省会城市为代表的区域中心城市，具有发展现代制造业、服务业和科技进步的区位优势。当前中国经济总产出的大部分都是由沿海城市经济带与区域中心城市创造的，这个比重还会继续增大，且其经济质量也更高。
（四）地级市还是县城？
仅就地级市来讲，存在两种情况。一种情况是已经成为区域中心城市的地级市，比如洛阳、襄阳、宜昌、榆林等GDP在5千亿元量级的区域性中心城市，具有较大经济体量及与之匹配的基础设施、服务体系、物流条件、产业配套，从而为先进制造业提供了良好的落地空间。另一种情况是有待成为区域中心的地级市，比如中西部地区比比皆是的经济体量不足千亿元的地级市，其在城市规模、产业配套方面仍有不足，还不能为现代制造业提供落地所需的全部便利。
从地级市的经济总量角度看，实际上地级市往往是由若干县级行政区构成的。地级市是全市的行政中心和经济中心，县级政府尤其是县级市政府，则往往是独立于地级市政府所在城区的。若扣除市辖区以外的县和县级市的GDP，全国大多数地级市所在城区的GDP都不过千亿元，与县级市的量级差异不大。
现在的问题是，在地级市以下的区域，到底是集中发展地级市所在城市，还是调动各个县城积极性发展县域经济。显然，经济发展是有极化效应的，尤其是第二、三产业的发展，规模效应和完整的产业配套可以降低生产成本。中西部地区目前正在对接从东部沿海地区转移而来的产业，这些转移来的产业显然倾向于到成规模的区域性中心城市，而不是到县城。
如果省级政府进行扩权赋能强县的改革，县政府就会想方设法通过政策优惠来吸引外资，从而将外来的投资分散到全省各县。本来就缺少经济规模和投资不饱和的地级市所在城市，在县域经济的无序竞争中就更难获得成长。结果就是，县与县竞争、县与市级城市竞争，出现非但县域经济发展不起来，地级市经济反而受影响的可能。
越是中西部经济发展比较落后的地区，就越应当将主要资源用在打造地级市上，而不是分散发展县域经济。有了适度规模的地级市才可能对接产业，才可以成为区域性经济中心，才有可能进一步改善基础设施条件，从而为产业转移做好准备，并为当地农民提供就业，提供进城安居乐业，走向工业化与城镇化相互促进的良性循环。
六、结语：扩权赋能与县域发展的定位
扩权赋能强县的目标是强县，通过减少省市对县的监管、允许县有更大自主权、加强对县的发展考核的方式发展县域。然而，强县带来的结果不只是县在经济发展上获得更多的机会，当县失去了省市有效监管、有了更大自主权时，就会在相互间的激烈竞争中将全县所有可用资源孤注一掷地用来拼发展、拼政绩。如此，“经营县城”的结果就是，表面上县城建设上了档次，短时期内县域经济虽然有统计上的增长，却几乎是竭泽而渔：农民进城却又无法安居；城投公司建设了大量基础设施和面子工程却欠下巨额债务；经济开发区规模巨大却荒草丛生。看起来县城有了很多现代建筑，却因为缺少经济内核而徒有其表，不可持续。当前中西部地区已经普遍出现了因为经营县城而发生的失败案例，如贵州独山县、黑龙江鹤岗市等。
基于历史条件和区位条件，东部地区已经形成了先发局面、积累了先发优势，广大中西部普通农业型地区的县域经济很难发展成为沿海发达地区的县域经济。沿海城市带的县域经济是城市经济的内在组成部分，依托全国甚至全球产业体系发展出来；而绝大多数中西部地区的县域经济是从属于农村、依赖于农民农业收入和务工收入。对中西部普通农业县的县域经济寄以不切实际的期待，指望通过扩权赋能来强县，结果可能不仅分散了地级市的经济规模与经济吸引力，破坏资源配置的市场效率，而且加大政策“杠杆”、缺少监管可能造成县城经营的破产。这个破产将导致县域发展面临严重的问题，使治理不可持续，农民难以获得有质量的地方公共服务，进城农民无法安居乐业，县域治理失败带来自下而上的系统性风险。
扩权赋能强县的改革过程要更加慎重，广大中西部地区县城建设成为地方公共服务中心，再以乡镇作为基层公共服务中心。统筹考虑县乡发展，为农民提供较高质量的公共服务，应当是当前大多数中西部县域经济和县城建设的重点。
七、展望与讨论
几乎全世界所有现代国家的经济都是高度集中和地区不平衡的。在本文的最后，笔者对未来中国经济区域格局的展望如下。第一，高度认识发展农业农村的重要性。农业的重要性不仅体现在对农产品供给的保障上，还体现在其为大量缺少城市就业机会的农民提供了获取收入与参与劳动的途径。农村还可以成为应对老龄化挑战的主阵地。第二，发展到一定阶段后，环境优美宜居的农村，可以在未来开发成为城市居民享受自然的第二家园。第三，将县和乡镇发展成地方和基层治理与公共服务中心。第四，在中西部地区集中资源打造地级市，对接东部转移而来的产业，形成区域经济中心。第五，省会城市和沿海城市经济带是中国经济成长的主要中心，也是科技进步、政治与金融中心。
这种情况下，中国经济虽然不平衡，主要经济增长集中在东部沿海地区和大中城市，中西部地区却也有以地级市为代表的区域经济增长中心，县城和乡镇作为地方和基层公共服务中心，为广大农民提供完善的教育、医疗等公共服务，村庄也有通过国家转移支付建设起来的较为健全的基础设施。农村还具有亲近自然的优势。在960万平方公里的国土上，每一块土地上的人民及其行政建制，都可以各尽所能、各得其所。
尊重经济发展不平衡的规律，正视东部地区与中西部地区差异，区分本质不同的东部地区县域经济和中西部地区县域城市。中西部地区县域及以下构成农业生产、农民退路和养老、吸纳风险的空间，东部地区加快高质量发展。辅以再次分配制度，通过强有力的国家财政转移支付，支持中西部地区以县域为整体的乡村振兴建设，促进共同富裕，通过非均衡的发展策略实现一个所有人都可以享受到基本公共服务和市场机会平等的高水平平衡。
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