近年来，我们在全国各地县域调研时发现，中西部县级城市普遍陷入建设热潮中。一些省份推动“百城建设”行动，或者文明城市创建工作，都将县城作为建设重点，并以“省长工程”、“市长工程”名义，要求各地县级政府积极行动，进行大规模县城建设。不少县城建设动辄投资几十个亿，大搞“造城运动”，中西部县城过度建设已经成为普遍问题，带来较大负面影响。
一
中西部县城过度建设状况
第一，县城盲目扩张，城市建设定位出现明显偏差。中西部县城经济基础薄弱，大多都属于劳动力流出地，城市服务的人口与经济规模十分有限。县城是连接城乡的区域公共服务中心，而非经济发展中心。“十四五”规划明确提出“强化县城综合服务能力”，“统筹县域城镇和村庄规划建设”。然而，大部分中西部县城建设远远偏离了公共服务定位，地方政府的建设理念不切实际，一味求大求全，盲目扩大县城面积。以中部某省A县为例，A县位于该省西部，全县总人口50万，外出打工人口10万，属于典型的中西部人口流出县。但该县着力打造中部商贸中心，规划建设了大量星级酒店、商务中心、商贸城等高端设施。近年来，该县一年使用的城市建设用地面积就达到2000亩左右。
第二，大拆大建现象严重，县域建设规格过高，远超地方需求。为了美化县城面貌，“棚户区改造”、“老旧小区改造”等政策被大规模推行，大拆大建现象突出。B县2018、2019拆除改造棚户区达4000多户，征收面积达54万平方米，投入资金超过20亿。同时，县城的建设规格不断攀升，地方政府普遍追求精致化的城市景观，甚至不顾这些建设的实际效能。仍以B县为例，该县总人口仅29万人，外出打工人口5万，县城常住人口稀少，但县城主干道均采取8车道的高规格建设，远超本地城乡居民需求。此外，县城公园、步行街、商业区等建设也越来越“高大上”，在景观上与一些大城市不相上下，服务人口却远少于大城市，利用效率低下。
第三，县级城市建设超越地方财政能力，地方财力透支严重。中西部县域经济的发展空间有限，县级政府的财政能力普遍不强，可支配的财政收入更少，主要依赖自上而下的转移支付。城市建设的成本较高，县城大规模、高成本的建设模式对地方的财政能力提出了更高要求，国家尽管有一定的项目与资金补助，但远远不足以应对县城的过度建设。一些地区的棚户区改造动辄十几个亿、几十个亿，城市公园建设动辄几千万，甚至上亿，完全超出了县级政府的财政能力。以上面提到的A县为例，该县2020年公共预算收入仅有6.14亿，土地财政收入2亿，是典型的“吃饭财政”，但该县用于城市建设的资金就达到30多亿，严重透支了地方财政。
二
引发的问题
中西部县城的过度建设已经对地方的良性发展造成了较大负面影响：
第一，地方性政府债务风险急剧增大，县城建设引发的巨额债务已经成为县级政府债务的主要来源。近来，国家对各级地方政府过度举债的行为进行严格管控，以防范金融风险。但不少地区的省市政府强力推进县级城市建设，并采取了各式各样的排名考核，向县级政府施加压力。这迫使县级政府不得不采取激进的县城建设策略，并大量举债补充县级财政能力的不足。一些县级政府不惜以各种“打擦边球”的方式，干预融资平台的运作，将大量政府的公益性资产与储备土地注入融资平台公司，以获取银行融资，获取城市建设资金。相比其他建设，城市建设的成本最高，县城过度建设产生的债务正逐渐成为地方债务的主要构成部分，严重影响了金融安全。
第二，挤压县域的公共服务职能，不利于中西部县级城市的良性发展。县城是区域公共服务中心，承担着为城乡居民提供城市化公共服务的重要职能，良好的县城建设有利于城乡融合的推进。但政府透支公共财政推动县城建设并未真正改善区域公共服务，一方面，大量公共资源被投入到低效的城市景观建设中，与城乡居民的公共服务需求并不契合，造成资源大量浪费；另一方面，城乡居民真正需求的公共服务与公共设施却无法得到地方财政的支持。以医疗为例，随着城乡居民对医疗健康的日益重视，中西部县城普遍存在医疗资源短缺的情况，但在地方政府集聚资源透支建设县城的背景下，公共服务资源被高度挤压，大量县城普遍面临着床位短缺、医院经费不足等问题。
第三，诱发地方政府的短期行为，损害农民的基本利益。县城过度建设的资金主要依赖土地融资，为了维持县城较高的土地价格，就必须吸引农民进城。县城的激进建设几乎都伴随着地方政府激进推动农民城市化的短期行为。从调研来看，地方政府主要采取两种手段，一是集聚教育资源，将县乡村三级优质的教育资源向县城集聚，迫使农民为了孩子享受更好的教育进城购房；二是紧缩乡村的宅基地指标，限制农民在乡村建房，即使农民符合正常的宅基地申请要求，地方政府一般也不予以批准，从而制造农民购房需求。地方政府的短期行为，迫使农民向县城集中，并为县城的过度建设买单。这显然损害了农民的正常利益，破坏了乡村公共服务均等化的供给结构，不利于乡村社会的稳定。
三
建议
中西部县城过度建设的负面影响较大。为了更好地履行县级城市的功能和保护广大农民的利益，可以从以下两个方面规范中西部县城建设：
第一，明确中西部县级城市的功能定位。中西部县城的经济发展空间狭小，属于人口流出地区，很难成为城市化的结点。在城市化的整体格局中，人口与经济要素向大城市与东部城市带地区聚集，中西部县级城市主要扮演着区域公共服务中心的角色，提升城乡居民享受的公共服务水平是县级城市建设的根本目标。
第二，基于基本定位，一是要禁止各类“造城运动”，并控制中西部县城建设规模，规范地方政府的融资借贷行为，避免各类激进的城市建设，造成公共资源不必要的浪费。二是要强化县级政府的公共服务职能，提高公共服务支出水平，处理好资源集聚与均等化的平衡关系，增强县城与乡村两级的联动，真正提升县城的综合服务能力与城乡联动能力。
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