为什么中国的收入分配得不到有效改善？
[郑永年] (2006-08-29)
收入分配的不公平已经成为中国社会所面临最严峻的问题。
从各国的发展经验来看，经济高速发展过程中的早期收入分配差异的拉大不可避免。但像中国这样的情形极为少见。尽管缩小收入差异一直是近年来中国政府所努力的，但没有任何迹象表明情况有所改善。相反，越来越多的证据指向收入分配状况的持续恶化。也有经济学家认为，进一步的经济发展会改善收入分配的情况。但没有任何理由相信，在没有有效的政府政策实施的情况下，经济发展会导向收入分配状况的自动改善。
收入分配不公导致社会高度分化，如果不能加以有效纠正，社会政治的稳定就会成为大问题。实际上，由收入分配不公所导致的一系列的社会政治问题近年来一直困扰着中国政府。这一问题已经超越其他所有一切因素成为中国社会、政治和经济之间矛盾之最主要的源头。从中国政府近来所实施的一些改革举措来看，解决收入分配不公问题也已经成为各项改革的核心。
一次分配出了大问题
改革不可避免，但有效的改革并非容易。这些年来，不能说中国政府没有足够的努力。为了改变收入差异，政府已经推出了很多政策。但各项政策往往是期望大，实际效果不佳。这至少说明了必须对以往的改革思路加以反思。
从上世纪90年代以来，改变收入分配差异的重点一直放二次收入分配上。中央政府进行以分税制为主体的税制改革，有效集中国家税收资源，以便把更多的资源分配到经济发展落后地区，或者分配到社会弱势群体。从90年代以来末期的西部大开发、振兴东北到近年来的中部崛起和建设社会主义新农村，都可以说是这一政策的体现。这一政策也体现在诸如扶贫和建立社会低保政策等举措。
没有人会否认二次分配的重要性。但是，问题不仅在于二次分配政策的力度尤其是执行力度不够，而且也在于光是二次分配不足以有效解决收入分配问题。
从现实情况看，至少有两大因素在有效地制约着中国政府改变分配收入的努力。首先是一次分配制度的缺陷。如果一次分配出了大问题，那么二次分配怎样努力也会无济于事。要有效追求分配的公正性，就首先必须从一次分配入手。
在这方面，至少有两大不利因素。一是一次分配制度没有法制上的保障。中国尽管有最低工资制度，但法律名存实亡。并且最低工资制度在多数情况下只针对城市居民。要意识到，几乎在所有的中国城市，低收入的工作大多是由从农村转移到城市的农民工从事的。中国有一亿多流动人口，表明至少这部分人口的最低工资是没有得到任何法律保障的。尽管中央政府三令五申地呼吁要保护农民工的利益，但在各级政府和资本利益（无论是外资还是民族资本都一样）一体的情况下，法律和政策一文不值。
其次是结构性的经济垄断。经济垄断对城市不同社会群体的收入分配差异影响最大。在“抓大放小”中的“抓大”策略影响下，中国形成了一些巨大无比的国有企业。这些国有企业也往往是垄断企业，如电力、铁路、电讯、银行、证券、保险、烟草和石油等。尽管不同行业的收入不可能平等，但收入差异过大现象主要是通过垄断行业造成的。例如一个只有受过初等教育的抄电表工的收入可以大大超过一个在另一行业工作的、接受过高等教育的专业人士。越是垄断性的企业，工资管理越是失控。这是一个结构性的问题，只要这个结构存在，不仅改善收入分配情况没有任何希望，而且也导致着国有资产的严重流失。
另一个有效制约收入分配状况得到改善的重要因素就是政府提供公共服务的方式。提供公共服务应当说是有效改善收入分配情况的手段之一，也是政府二次分配的主要内容。一般来说，穷人对公共服务的要求甚于富人，或者说富人较之穷人往往不依赖于公共服务，因为富人是可以用钱购买这种公共服务的替代服务，甚至是更好的服务。
公共服务没改变分配不公
公共交通、基本教育和医疗是公共服务主要表现形式。这些年来，中国政府在提供公共服务方面努力不少，从发展型政府向服务型政府转型更是近年来政府改革的目标。但现有的公共服务显然没有对改变收入分配不公产生举足轻重的影响。为什么？首先是公共服务的不足，甚至缺失。提供公共服务对中国各级政府来说还是一个新的概念，一种新的实践。
公共服务的核心就是“以人为本”。政府如果“以钱为本”，那么就难以提供真正的公共服务。更为严重的是，现在所提供的公共服务大多都是向有钱人群倾斜的。无论是教育、医疗和公共交通都是为富人提供方便，而给穷人设置种种障碍的。尽管所有这些领域的各项基础设施大发展，但穷人已经到了不敢出门、不敢看病、上不起学的地步。教育的产业化把无数穷人的孩子排挤出校门之外。医疗改革导致很多人选择死亡。城市交通改革为个人汽车提供方便，而公交服务则难以得到改善。而公共服务的提供向富人倾斜主要是因为富人有各种管道去影响甚至收买政府的政策，但穷人则没有任何方式把自己的利益表达于政策之中。
很显然，任何头痛医头、脚痛医脚的政策举措都已经证明为不能有效改变收入不公的状况。要达到收入分配正义，所需要的不仅是一个能够保证基本社会正义的政治体系，而且也是一个能够提供基本社会正义的经济体系。
而在这两方面，中国目前的制度都有很大的差异。如何深化经济和政治的改革，通过深化改革来达致分配正义乃是中国政府今后相当长时期里的要务。
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