“分权化”是缓解基层财政困难的“葵花宝典”吗？
西南财经大学 朱明熙
2009.7.13.
对于当前的县、乡基层财政困难，民间流传着这样一段话对此描述得相当形象——“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县乡财政鬼哭狼嚎”。针对目前县、乡基层财政的困难状况，人们纷纷提出了不少的应对之策，其中，占主流的观点是应当下放财权和财力，以“分权化”体制来缓解当前的这种困难。其主要理由有三：一是，以中央适当集中财力为目的的九四年“分税制”改革的大方向是错误的，“分税制”以来，从中央到地方，财权和财力是层层上收，而事权却是层层下放，由此必然导致基层财政的困难。二是，世界八十年代以来各国都在实行“分权化”改革，纷纷下放财权和财力，而且还有西方“蒂博特分权模型”的理论支撑，因此，“分权化”是世界潮流，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡，中国又岂能置身其外？三是，我国的改革实践也充分证明了“分权化”的成功性。中国改革之所以取得伟大成就，经济之所以突飞猛进，其中一个很重要的原因就是我们在改革之初实行的“分权化”的“分灶吃饭”的改革，调动了广大地方的发展积极性。
考量这三大理由，就会发现有许多值得值得商榷之处。
首先，就第一条理由来讲，确实有一定道理，但不全面。正如我在前一篇《“省直管县”会不会又是一次“瞎折腾”？》的文章中讲到的，九四年的“分税制”改革，由于受到当时各种因素和条件的制约，遇到的阻力也非常之大，因此，尽管当时的动作相当大，但这一改革不能不带有相当的妥协、折衷、探索和“权变”的色彩，也因此，它必然是一个不很完善、不太彻底的改革。比如，政府与市场之间的边界就不太明晰，以及省以下的“分税制”改革尚未进行，等等。尤其是政府与市场之间的边界不清，由此必然导致中央和地方以及各级地方之间事权划分的不明晰，由此又必然影响它们之间财权和财力的划分。因为，财权和财力的划分缺乏明确的依据，而且正是由于这一带根本性的依据的缺失，在中央和地方以及各级地方之间利益的逐渐分化和“硬化”的情景下，各级政府之间在财权、财力的分配上，必然出现为了各自利益最大化的相互博弈，也难免出现为了各自利益最大化的机会主义，并由此出现财权、财力的层层上收和事权的层层下放，以及由此引起的基层财政困难。但另一方面也要看到，虽然“分税制”改革后，中央、省、市政府的财力占整个政府财力的比重是在上升，但从绝对额看，县、乡等基层政府的自有财力部分仍是增长的，而且，中央和省的转移支付也是在不断增加的，即基层政府所掌握的财力还是在不断增长的。那么，为什么基层政府还是普遍感到财政困难呢？这里面应当还有隐藏的深层次的原因。我们认为这个原因就是目前部分政府部门的劣化和部分政府官员的腐化。这一劣化和腐化集中表现在一些政府部门的“官僚衙门化”、“奢侈浪费化”、“机构和人员臃肿化”、“部门和私人利益最大化”、“贪污受贿成风化”。三十年来，我国的行政费用占财政支出的比重由百分之四左右大幅度上升到百分之二十左右，就是明证！这还是显性的。如果再加上许多并没有摆在桌面上的各种预算外、制度外的资金，甚至贪污受贿的收入，那么，这个数字恐怕是相当惊人的。不然，全社会千夫所指的一年一万多亿的“三公消费”（公车消费、公款吃喝、公款旅游）又如何解释？近年来，频频爆发的“群体性事件”又如何解释？由此看来，此种“毒瘤”不除，要想根本解决基层财政困难，乃至整个国家的财政问题，难矣哉！
其次，虽然八十年代以来全世界出现了“分权化”改革的潮流，但仔细分析一下八十年代以来的西方国家“分权化”改革，就会发现他们在财政方面，实际上是说得热闹，真正动真格的少，换言之，他们往往是说话的巨人，行动的侏儒。以在西方国家中“分权化”程度最高，宣扬“分权化”改革的调门也最高的实行“联邦制”的美国为例，实际上八十年代以来并没有出现大的“分权化”的改革。相反，如果把眼光放远一点，从整个美国的历史来看，它恰恰是经历过一个由“分权”向“集权”的转变过程，这一点从美国各级政府税收收入比重的变动情况表中可以看得很清楚。
美国各级政府税收收入比重的变动情况
|
年份 |
联邦政府 |
州政府 |
地方政府 |
|
1902 |
37% |
11% |
51% |
|
1913 |
29% |
13% |
58% |
|
1934 |
33% |
22% |
44% |
|
1942 |
58% |
22% |
20% |
|
1960 |
70% |
16% |
14% |
|
1980 |
67% |
20% |
12% |
|
1991 |
63% |
24% |
13% |
|
1996 |
66% |
22% |
12% |
|
1998 |
67% |
22% |
11% |
注：根据相关年份的Tax Foundation; U.S.Bureau of the Census,Governmental Finances的有关数据计
而且，观测其自二战以来的变化，联邦对州、地方政府的转移支付，无论是转移支付总额还是相对数，均呈现增长态势。转移支付支出占联邦政府总支出的比例，1950年为5.5%，1980年为15.6%，2005年为17.2%；到了1993年，联邦补助金占州政府收入达到了20%，占地方政府收入的36%；2005年，联邦政府提供的补助金占州与地方政府收入的比重基本上维持在1/3左右[1]。可以说，目前转移支付已经成为州与地方财政的财力支柱。
而过去一直实行“高度集权”的法国和英国，尽管八十年代以来确实实行了一些“分权化”改革，但中央政府掌握的财力也不过就从过去的80％、90％以上，下降到70％、80％左右。从财力比重变化情况看，它表明这两个国家的“分权化”改革只不过是为了解决过去那种“过度集权”的问题而已，而“中央集权”的制度并没有根本改变。而我国目前中央集中的财力程度也不过才50％多，甚至连“分权化”程度最高的美国都不如，又何来“分权化”改革之说。相反，如郭佩霞博士研究的印度九十年代的“分权化”改革和中国清朝末年的“分权化”改革的失败，以及邹恒甫先生在前几年所作的世界五十多个国家的“分权化”改革失败的调查，都一再证明，“分权化”改革一定要慎之又慎。因为，“分权化”改革的成功取决于多种条件，比如，基层政府的廉洁和高效，民主制度与监督的比较完善，各地之间的差异比较小，等等。如果这些条件不具备，“分权化”改革必然失败。如果联想到像我国这样一个幅员辽阔、人口庞大、民族众多、各地之间的经济和社会发展又极不平衡（胡鞍钢先生称之为是“一个国家，四个世界”）的情景，如果再像改革开放初期那样继续实行“分权化”改革，中央没有必要的财力集中程度，则最终很可能导致中央“大权旁落”、“政令出不了中南海”，演化下去最后国家必然“四分五裂”。这一点，王绍光先生在《分权的底限》一书中作了很好的分析。我国历朝历代的兴衰更替的历史也充分说明了这一点。而且放诸现实，也可以清楚地看出，九十年代下半期以来，中央之所以能够拿出大量的财力来缓解“三农问题”，支持“西部大开发”、“东北振兴”和“中部崛起”等等，正是因为九四年的“分税制”改革，使中央能够集中必要的财力。否则，这一切就很难说了。所有这一切难道不值得深思吗？
从理论上看，缓解基层财政困难的问题至少有三种解决办法。
一是彻底的“分权化”，即将事权、财权和财力统统下放，中央搞“虚君共和”，完全让各级地方政府自己解决自己的问题，“自己动手，丰衣足食”。但事实上，这只能是一厢情愿的空想。因为，如前所述，我国是一个幅员辽阔、人口庞大、民族众多、各地之间的经济和社会发展又极不平衡的国家，如果要实行一种完全能够让各级地方政府自己解决自己问题的彻底的财政“分权化”体制，那么，这就必然要求这种体制首先要能够适应各地的不同情况，可以想像，在现实中要设计出这样一种能够适应各地不同情况的财政分权体制的难度有多大，它可以说无异于解决“哥德巴哈猜想”。而且，即便是能够设计出来，恐怕这种财政体制就不是一种能够“放诸四海而皆准”的统一的规范的财政体制，而实际上是一地一策的、既不统一也不规范的若干种财政体制了。而且，我们前面引证美国、英国、法国、印度，以及中国清末的例子，尤其是先是实行“分权”体制，尔后逐渐转向“适当集权”模式的美国的例子，都从正反两个方面说明了在现代化大生产的经济中，由于各地之间的经济联系与影响早已远远超过自然经济的“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的狭小范围和空间，形成一个国家，甚至一个世界相互密切联系的经济整体，一个小小的问题就很可能影响到一个国家，甚至整个世界，即“蝴蝶效应”。比如，美国的这次“次贷危机”对于美国经济，甚至世界经济的严重影响就是很好的证明。正是在这种背景下，企图幻想建立一种由各级地方政府能够自己解决自己问题的财政“分权化”体制，实在是十分幼稚和可笑的。不客气地讲，这实在是在用仍然处在中世纪的“小农经济”的“花岗岩脑袋”来思考已经是现代社会化大生产的今天的问题，这不是开玩笑又是什么呢？而且，我们敢断言，如果硬是昏了头脑，非要推行这种所谓的彻底的“分权化”的财政体制，不仅解决不了当前的基层财政的困难问题，甚至会由于实行这种体制而使得各地之间的经济和社会发展差距更大，而中央又缺乏相应的调节能力，而导致基层财政更大的困难。
二是高度的“集权化” ，即将事权、财权和财力统统上收，中央搞“条条专政”。世界各个大国的实践证明，它也是一条不大成功的解决方法。主要原因在于，首先，大国一般各地都存在程度不同的各种差异，中央或者联邦政府由于信息不对称，常常可能作出不切合地方实际情况的决策，从而会影响公共品的有效供给。其次，这种体制会严重影响甚至挫伤地方政府的积极性，不利于“两个积极性”的发挥，这也同样会影响公共品的有效供给。
三是适度“集权”， 即将事权、财权和财力在各级政府之间作大致的合理划分，但中央必须保持能够居于主导调节地位的适度的“集权”和财力。比如，日本，中央与地方在事权上实行“四六开”，中央承担政府事务的四成，各级地方承担政府事务的六成，但在财力分配上，则翻了过个，中央掌握六成财力，地方只掌握四成的财力，这之间的差异主要依靠中央政府的大量转移支付来解决。再如美国，美国是实行“联邦制”的国家，早期的美国就像现在的欧盟一样，不过是由十三个独立的殖民地联合而成，因此，实权是在州和地方政府手里。但从上个世纪开始，权力逐渐转移到联邦政府手中，尤其是三十年代大危机和第二次世界大战之后。由此可见，适度“集权”模式可能是适合大国发展的一种比较好的财政体制，它可以实现一举两得，既保持了中央的可控性和主导性，有利于调节各地区发展的差异，促进各地区的发展和整个国民经济的协调与稳定，从而保证国家的统一和民族的团结；同时又能够给各级地方留出一定的活动空间，有利于调动地方政府的积极性，因地制宜地促进当地经济和社会的发展，保证公共品的有效供给。
我国目前的基层财政困难，如果单单从财政体制上讲，我们认为，问题主要不是出在实行九四年的“分税制”改革，以及改革后中央政府的适当上收财力，而是出在伴随着“分税制”改革后，由于事权不明，法制不彰，由此导致的各级政府之间的利益最大化引起的机会主义的泛滥，其主要表现就是“财力的层层上收，事权的层层下放”。这样一种博弈的结果，必然使处于政府间的“弱势群体”地位的基层政府的财政越来越困难。因此，正确的应对之策不是实行彻底的“分权化改革”，而应当是在继续坚持九四年的“分税制”改革的中央适当集中财力的方向的基础上，在各级政府之间，明确事权划分，加强法制建设，规范转移支付，以此来缓解基层财政困难。
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