论全球化背景下中国公共财政的功能性缺失及回归
10月31日 星期二
文/唐任伍 吴铁男
内容摘要 公共财政的本质是构建和谐、避免矛盾和冲突，即避免人与人、人与物、物与物之间的矛盾和冲突，解决市场失灵、公共部门与私人部门之间、国民各项权利实现过程中资源稀缺的矛盾。但是长期以来，我国公共财政存在着公平性、公共性和法治性的缺失。要解决公共财政功能缺位，以应对全球化的挑战，必须尽快建立公共财政支出范围法，提高国民参与和决定公共财政支出决定权的程度，建立有限责任政府，让公共财政功能归位。
关键词 全球化 公共财政 公共性
一.公共财政的本质是构建和谐、避免矛盾与冲突
构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力，安定有序、环境友好”的和谐社会，需要具备有效的资源利用机制、安全的社会保障机制、健全的矛盾疏导机制。公共财政作为政府为居民提供商品和服务的“价格”或成本， (p97)其制度安排既是构建和谐社会、避免矛盾与冲突机制的重要组成部分，并促进相关机制的形成与完善，又是政府运用公共资源为社会和谐发展提供物质保障的重要手段。但是长期以来，由于我国采取一种粗放型的生产方式，无节制地从大自然中掠取资源实现经济增长，从而导致中国社会出现了三种不和谐和冲突，即人与人的不和谐与冲突、人与物的不和谐与冲突、物与物的不和谐与冲突。 这三大冲突与不和谐直接威胁到中国社会的稳定和共产党的执政能力。因此，公共财政实现它的应有之义，作为解决人与人、人与自然和社会、物与物之间冲突和矛盾的一种机制和手段，主要用于公共管理和公共服务领域，向农村、农民倾斜，向薄弱环节、弱势群体和基层倾斜，包括建立社会保障的体系，增加社会保障投入，解决就业和再就业，保证教育支出，重点支持农村义务教育，支持公共卫生体系的建设，建立和完善突发公共卫生医疗救助体系，疾病的信息网络，卫生执法的监督体系，加强重点疾病的防治，支持农村合作医疗制度的改革等。
具体来说，一是解决市场失灵。公共财政是国家或政府为市场提供公共物品的分配活动或经济活动,是为了维持一定社会存在和正常发展，满足公共需要的社会公共事务。“公共需要”或“公共利益”代表了社会成员的共同利益和长远利益，属于“市场失灵”领域，家庭和企业无法承担，只有国家和公共财政才能担负其责。 (P69)公共物品的公益性和非排他性决定了其满足无法通过市场途径得到解决，由此也决定公共物品不能依靠市场机制得以有效和充分的提供。公共物品的存在是市场失灵的重要原因，国家通过公共物品的提供来满足公众对公共物品的需求，同时解决市场失灵问题。政府以其非营利性、掌握国家机器的实力以及宏观调控能力而成为提供公共物品的主体。但政府自身的非营利性，又决定了其提供公共物品的经济实力只能来源于享受公共物品的人民以税收方式来提供。政府被赋予特殊的取得财富的权利，即征税权和用税权，国民则以自己财产权的部分让渡作为其公共物品享受的相应代价，表现在法律上即为纳税义务。因此，公共财政既保证国家有足够的财政资金提供公共物品，同时也避免国家以自有资产的经营而过度侵入市场的运行，影响市场运行的效力。另一方面，国家也得以借由公共物品的提供对经济的发展进行宏观调控。国家基于宏观经济的发展态势，针对经济发展形势作出相机抉择，以国家参与国民财富的分配和国家的消费行为来调节市场上的消费量和投资量，从而熨平经济周期，实现市场的常态性运行。
二是解决公共部门与私人部门之间的矛盾。在国家并无自营收入的情况下，为维持国家权力系统的正常运行，必须将国家的财政需求转移给国民财富的生产者，从公民手中让渡一定比例的财产来维持自身运行，使其按一定的比例进行分担。人民将其受国家保护的财产中的一部分收益归国家所有，以作为保证国家保护其财产权和经济自由的代价，并将此财产的让渡固定化和经常化，即以税收的形式转让其财产。国家课税权的行使即在于使国家以法律所确定的方式和程度参与国民收入的分配，这种财产让渡上的无偿性无论如何都将形成对公民财产权和自由权的限制与剥夺，必然给国民带来一定程度的“税痛感”。公民也没有取得任何代价的权利。这样必然造成财产权在公共部门和私人部门之间进行分配的矛盾。通过公共财政的建立，划定了国家征税权的行使界限，保证国家征税权的行使不侵犯国民的财产权和经营自由权，同时，根据国民对公共物品的偏好来提供公共物品，满足私人经济发展对公共物品的需求，促进私人经济的发展，解决公共部门和私人部门之间的矛盾。
三是解决国民各项权利实现过程中资源稀缺的矛盾。国民对公共服务的需求，衍生出国家的行政职能。国家行政职能大幅扩展以致国家财力不足以适应全部行政行为，财政资金的使用和分配必须对各种不同的行政职能进行仔细权衡，以保障所进行的行政行为对当前社会生活和经济发展具有必要性和正当性。否则，将难免在各项行政行为之间产生“排挤效应”。由于社会资源具有稀缺性，国家福利给付的请求权的实现具有很大的竞争性，社会福利给付支出的安排将影响公民基本生活条件和与最低尊严维护相关的权利，在支出安排不当的情况下，“给付权利”反而成为“侵害权利”。财政权借税款征收介入公民财产的分配，再由各项福利给付在公民之间进行收入调节，亦形成“劫富济贫”与“实质正义的追求”，更对公民财产权形成某种强制与支配。加上国家借由其所掌握的巨额资金介入经济的发展，刺激经济发展或抑制经济过热，平衡市场供需总量，规范市场失范行为，同样对财政资金有着巨大的需求。在公共财政体制下，通过国民的财政决策权的行使，确定其对公共物品的种类、规模和范围的偏好，并根据其偏好，确定财政资金支出的方向，从而能够有效的合理安排财政资金，使其能够最大的实现公民的基本权利。
二.中国公共财政的功能缺失及其带来的社会失衡
公共财政是为校正市场失灵和缺失为天职的，其本质在于它的“公共性”，其作用就是推动经济可持续发展，维护社会稳定，促进社会和谐，重构社会结构，完善社会组织，调整社会关系，最大限度地激发社会各阶层、各群体、各组织的创造活力，化解各类矛盾和问题，构建社会主义和谐社会，全社会形成合力，努力实现我国经济与社会的协调发展。然而，在过去相当一段时期内，我国公共财政没有回归它本身的应有之义，使得公共财政的功能缺失。
首先，公共财政公平性缺失。市场经济讲究公平竞争。长期以来，我国的公共财政用于支持竞争中的一方或某一地区使其体现出“优越性”，如对经济特区、高新技术区实行减税，对外资企业、国有企业实行税收优惠等，以帮助这些特殊的区域或群体在竞争中胜出。例如，我国对外资实行超国民待遇的税收优惠，虽然引进了技术和管理经验，解决了部分就业，对中国经济与全球经济的加速融合起了推动作用，但是，这种超国民待遇的税收优惠，导致公共财政的“合理”流失，甚至连许多应得的土地收益、水、电价格及部分社会服务收费都遭受巨大损失。更为严重的是，“重外轻内”的税收优惠政策引起一系列连锁反应，外商企业通过关联交易和不断设立新的外企来达到逃避税或少缴税的目的，而内资企业不堪税负和不平等待遇，通过种种手段将中资企业“变性”为外商投资企业，以达到享受税收优惠的目的。特别是这种优惠成为逃避税收的锐器，一些企业通过出口高报和进口低报向处于减免税期的企业转移利润，或者是通过出口低报和进口高报使已过减免税期的外商投资企业处于亏损或微利的状态，极大的损害了中国的税基，使得这种“优惠”不仅成为资金外逃通道，造成国家税收流失，也给中国的外债管理和反洗钱工作带来许多问题。据估计，外资企业通过税收优惠政策，每年逃税超过300亿美元。公共财政不同于慈善捐款，它是国家运用强制手段从公民那里吸取的资源，应当使用于公益目的，而不是用于帮助某个或某些公民在与其他公民的竞争。
其次，公共财政公共性缺失。“公共性”是现代民主国家政府财政活动的价值基础与核心精神，决定着公共收入与支出活动是否按照公共利益的要求进行。公共财政资金主要来源于税收，对于纳税人来说，公共财政资金具有明显的“公共性”，为纳税人办事，用钱要符合纳税人的共同利益。政府受社会公众的委托，从社会公众手中集中财力，以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共设施等公共产品。 (P60)由于公共财政资金使用的“公共性”，因此就要“拿人钱财，替人消灾”，国家取得了纳税人让渡的财产，就要为纳税人办事，纳税人的一般事务通过市场可以解决，公共利益事项由于公共产品的特性，市场不能自主解决，需要国家和财政提供帮助。“公共性”的缺失必然导致国家财政收支行为的扭曲，违背公民的意志，并损害国家、社会和人民的根本利益。 (P23)公共财政应当以追求公共利益为福祉，传统的观念认为政府是理性的，能够替代市场配置资源，能够整合社会的不同利益，受公众及代议机构委托的政府官员能够保持客观、中立的立场，代表社会和民众的普遍利益使用公共财政。但是，由于政府部门和官员存在广泛的自利动机，使得他们在运用国家权力配置公共财政这种稀缺资源时具有某种倾向性，公共财政大量的向特定的所有制或特定的人群倾斜，使得“公共财政”不“公共”。例如，国家对国有企业进行财政补贴、贴息贷款、税收优惠，不但助长了这些企业等、靠、要的懒惰习气，而且使得它们丧失技术改造和提高管理水平的内在冲动；社会保障只对城市居民而忽视广大农村居民，占社会总人口80%以上的人群无法享受到失业保险、医疗保险和养老保险这些应该由公共财政解决的最基本的保障。公共财政的普适性、公共性严重缺失，本应由所有人享受的阳光雨露却成为少数人群、部分地域和机构分享的大餐。
公共财政支出必须着眼于所有的市场活动主体，而不能只考虑某一经济成分、某些阶层、集团或某些个人的特殊要求和利益。如果财政支出只是服务于特殊的阶层、团体或个人，欠缺“公共性”，将会扭曲公共财政本质。例如国防就属于纯公共产品，政府和财政提供的这种公共服务，是所有社会成员共同享有的，通过国防支出，所有社会成员共享和平环境。向某些国家重点扶持的产业(如种粮)、地区(贫困县)倾斜，向公益事业、基础设施倾斜，即使在发达国家也是如此。虽然有时公共财政支出直接惠及个人或企业，如向个人发放生活保障金、对困难户提供救助等等，但这并不违背公共利益原则，因为它是为维护整个社会的良好秩序和可持续发展服务的。假设不是出于公共利益目的，将公共财政资金拿来给某一些人发奖金、发津贴，显然与公共财政本质相违背。在资源有限的条件下，非规定的倾斜必然影响规定的倾斜，在公共财政中应当避免。
最后，公共财政的法治性缺失。法治性是公共财政的核心和灵魂，即使在“公共”范围内，公共财政的使用也应当是一种法治状态下的“公共服务”，而不应当变成人治状态下的“首长恩典”，其实施对象的确定应当依据普适性的政策规定，而不应当是与它是什么人的“点”、什么人的“帮扶对象”有关。而长期以来，公共财政成为某些人运用公共权力向某些领导“亲自”关心的特定典型、特定部门和地区提供的稀缺资源，扭曲了公共财政的初衷，同时也造成了严重的腐败。官员调动带资金带项目,500多家驻京办职能异化成“跑部钱进”，背后反映的是我们离一个体现公共性、民主性和法治性的公共财政的距离还很远。从每年审计风暴查处的部门预算违规使用情况来看，中国的公共财政在明显市场失效领域没有完全到位，而在一些非市场失效领域却又涉入过深，公共支出的范围和深度在很大程度上由政府官员决定，而不是由社会公众—体现为人大代表—采取投票方式来确定，这些无不是公共财政法治性缺失造成的。
由于公共财政的功能性缺失，从而导致整个社会的不和谐程度加剧，公共品供给严重不足。主要表现在：
第一，人与人之间的不和谐与冲突加剧。人与人之间的不和谐与冲突是当代中国社会最主要的矛盾和冲突，是造成中国社会不稳定的根源。贫富差别、城乡差别、东西部的差别的扩大，劳动和资本报酬的悬殊，失业人数的增加，社会保障体系的缺失，农村、农民的边缘化等等，造成人与人之间关系的严重失衡，从而造成矛盾和冲突的增加。表现得最突出的是收入分配贫富差距扩大的速度和速率过快，反映贫富差距的吉尼系数在中国达到0.46，一些学者甚至认为达到了0.49，农村中因为经济困难病了应住院而没有住院治疗占35%，在中西部地区因看不起病、住不起院、死在家中的人数占死亡人数的70%，因疾病死亡的农村儿童死亡前50.5%未能得到治疗。城乡差距明显拉大，地区差距悬殊，2005年，中国东、中、西部地区农村全面建设小康实现程度分别为47.6%、24.6和1.3%。 资源环境约束日益突出，直接影响着社会财富增长和人们生存的质量。政府通过公共财政转移支付仍然没有充分弥补市场因素形成的差距河产生的后果。
2004年中国东中西部地区人均GDP占有的差距(美元)
东部：上海 北京 浙江 江苏
5227 3464 2876 2502
中部 河南 湖北 湖南
1100 1266 1011
西部 贵州 甘肃 云南
492 719 809
第二，人与物之间的失衡和冲突加剧。中国在维持经济高速发展过程中，片面追求GDP，粗放型地发展经济，肆无忌惮地用“人类征服自然”这样的术语来描述自己的行为，无偿地无节制地从大自然中掠取各种资源，低效率的消耗资源，以满足提高生活质量的贪欲，从而导致沙漠化、气温升高、大气污染、森林减少、淡水缺乏、各种资源日益枯竭等,中国600多座城市400多座缺水，人类赖以生存的环境越来越恶化，作为人类之母的大自然，也越来越频繁地对中国进行报复，造成中国发展经济所需要的各种资源越来越贫乏，人们生存的环境越来越差，沙尘暴的袭击愈演愈烈，连年发生的洪灾、旱灾，对中国经济带来了严重影响，直接威胁到中国经济社会的可持续发展和人们的生存质量。
第三，物与物之间的冲突日益尖锐。自然界中所有生命和非生命存在实际上是一个不可分割的有机整体，是一个生态链条，它们之间互相依存，互为发展演进。任何一个链条的破坏都会殃及其他环节。中国一方面由于人为肆意采伐、过度放牧、旅游开发、围湖滥垦等，物种的灭绝速度加快，如新疆就有近20种珍贵的野生植物种群数量急剧下降，瓜类野生植物等一些珍贵野生植物物种濒临灭绝,生物链条遭到破坏； 另一方面，外来物种的入侵现象非常严重，世界上100种最坏的外来入侵物种约有一半入侵中国，每年全国因松材线虫、湿地松粉蚧、美国白蛾、松突原蚧等森林害虫入侵危害森林面积就达150万公顷。有一种原产于美国西南部和墨西哥北部的叫做“豚草”的外来植物，生命力极强，除不尽，所到之处，其他本地植物难以生存。
因此，要构建和谐社会，“缓和”和避免中国日益严重的矛盾和冲突，使社会由无序走向有序，就必须复归公共财政的功能，在经济高速增长的同时，让公共财政在全球化的背景下，为中国社会平衡发展和公共品的供给发挥更大的作用。
三.复归公共财政的本位应对全球化的挑战
2005年，中国国内生产总值达到18.23万亿元，居世界第四位，人均GDP达1703美元，国家财政收入达到3.16万亿元。但是，中国社会尚处在转轨阶段，容易诱发社会矛盾、危机、冲突和各种不和谐的因素，促进人与人、人与自然、物与物的协调，加快社会经济的发展，应对全球化带来的各种挑战，必须对我国的公共财政政策进行调整，使公共财政的功能回归。
首先，建立公共财政支出范围法。公共财政的支出需要一个能够保证公共财政支出于公共需求的目的和要求的公共运作机制，这种运作机制的公共性如何，决定着财政对于公共需要的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效益高低。从历史演进大势看，公共财政制度变迁就是从专制、人治公共财政走向民主、法治公共财政的过程。 (P77-79)公共财政支出受公共利益目的约束，但仍然不能确保纳税人权利的保护“万无一失”。仅仅从源头上规定公共财政支出的目的必须符合公共利益，还不足以保证这种目的真正得以实现，因为公共利益是一个模糊的概念，法律上没有明确的界定，也很难对其下一个准确的定义，以便于人们准确理解公共利益具体内涵并严加遵守，同时，政府也可能会滥用或曲解公共利益，有时会假借公共利益之名滥用公共财政资金，打着合法的旗号损害人民利益。所以，在规定公共财政支出目的符合公共利益的前提下，法律需要进一步明确公共财政支出的范围，对公共财政支出具体的投向作具体规定，以确保公共财政不被滥用。
公共财政的重要作用是解决市场失灵，即提供市场不能提供、不能解决的公共产品、自然垄断、外溢性、社会分配不公和经济总量失衡等问题。这些均直接表现为全体人民受益的公共产品，或者与全体人民的共同利益相关，如垄断给经济发展造成障碍、外溢性之环境污染、分配不公之贫富两极分化、社会秩序不安宁等等。实际上就是解决人与人、人与物、物与物之间的冲突。解决这三大冲突，与纳税人或全体人民的利益密切相关，广义上都属于公共产品范畴。这些问题靠市场机制本身是无法解决的，政府和公共财政的介入正好可以弥补这种失灵。
其次，提高国民参与和决定公共财政支出决定权的程度。每个纳税人为了享受或期望享受公共产品，牺牲自己部分财产利益，全部纳税人的这种财产让渡形成公共财政资金。也就是说，公共财政资金是为了社会公共需要而筹集的资金，主要来源于税收，具有典型的公共性。公共财政资金属于全体人民，其占有、使用、处分和收益都属于人民。政府只是人民的代理人，政府本身无权决定公共财政资金的使用，即使在某些具体事务上会表现出政府的权力，那也是人民授权使然。为了便于政府更好地为人民提供公共产品服务，人民授权政府在特定的范围内从事公共财政活动，但是这种授权是有限的，涉及财政资金处分决定这样重大的事项，不可能授权给政府。政府权力容易滥用，具有侵害人民利益的危险性，“有限政府”理念要求政府活动范围有限，对政府的授权明确，政府权力运行有法律限定的边界限制。公共财政资金的使用决定权属于“议会”保留事项。但是人民是一个集体概念，每个具体的个人不可能亲自行使这种权力，只能通过人民选出的代表组成人民代表大会代替行使。人民代表大会是人民的“替身”，公众通过人民代表大会保留对重大公共财政事项的决定权，是实现公共财政活动公共性的重要保障。为了防止政府藉“公共”之名追求部门及个人私利，必须在程序上引入民主机制，由人民自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益冲突时如何协调。 (P100)所有公共财政收支都应纳入预算，公共财政的支出必须透明度和公开化，并置于立法机关和社会成员的监督之下。
人民对公共财政支出的决定权控制，主要通过“人民代表大会”来行使。这种决定权的具体实现机制一般通过对预算的审批和监督来保证。我国宪法和预算法都规定了人大审批预算和监督预算执行，应该说已经在法律上确立了“议会控制”原则。但是，由于目前法律制度本身的不完善，以及人民代表大会对政府权力约束的弱化，造成这种“决定权”异化，人大的决定权遭政府权力侵蚀，某种程度上政府成了公共财政支出的决定者。在我国，预算法规定的预算编制不科学，预算编制方法的落后，使得人大据以审查的预算草案不能反映真实的公共财政支出计划。再加上政府自身的私利性特征，有时会“有意”在预算编制上作文章，隐瞒信息，造成一种“黑箱”状态。在信息严重缺乏的情形下，人大无法进行“实质性审查”，于是，人大对预算的审批成为一种形式上的东西。因此，要保证这种“决定权”真正掌握在人民手中而不至于“落空”，我们不能寄希望于政府的“自觉”或者“良心发现”，而是需要制定更加完善的规则，提高公众在公共财政支出上的参与度，建立公开透明的公共财政制度。
最后，加速行政体制改革，建立有限责任政府。公共财政的功能性、公平性、公共性、法治性的缺失，在很大程度上与政府的定位模糊有关。尽管各国政治、经济体制、文化传统不同，各自的发展阶段不一，各国政府职能范围不尽一致，但是政府责任主要涵盖行政管理、国防、教育及科学研究、基础设施、公用事业、环境保护、社会保障等市场失灵领域，即公共利益范畴基本上是个共识。尽管中国行政体制进行了多次改革，但政府作为资源配置主体的实质并未有多大改变，政府管的事情过多，政府的职能范围“大而全”，政府意欲包办社会各项事业。这种无所不包的政府职能范围，决定了作为政府活动综合反映的公共财政职能范围也是“大而全”。国家财政不仅负责国防安全、行政管理、环境保护、文化教育、基础设施建设等方面的公共需要，还要承担为国有企业提供经营资金并防止国有企业亏损的责任，国有企业的职工住房、医疗服务及其他福利设施也由国家财政负担。这种包揽一切的财政职能范围，被形象地称为“生产建设财政”。公共财政职能范围过大，造成公共财政支出规模不断扩大，政府可能凭借强制力，随意介入市场正常活动，破坏了正常的市场秩序。因此，要解决公共财政缺失，必须改革行政体制，变无限责任政府为有限责任政府，才能真正校正公共财政陷入的困境，消除公共财政带来的官场腐败。
参考文献
[美]詹姆斯·M·布坎南.民主财政论 财政制度和个人选择[M].穆怀朋译.北京：商务印书馆，1993.
唐任伍.管理审视—中外经济管理比较研究[M].北京：北京师范大学出版社，1999.
陈小平.我国财政支出合理范围的理论界定[J].东南学术，2001(5).
丛中笑.构建公共财政框架的经济法思考[J].当代法学，2004(5).
孙柏瑛.公共性：政府财政活动的价值基础[J].中国行政管理，2001(1).
国家统计局.农村全面建设小康社会进程监测和评价[N].光明日报，2006-9-16
王瑟.救救野生植物物种[N].光明日报，2006-9-13
焦建国.民主财政论：财政制度变迁分析[J].社会科学辑刊，2002，(3).
熊伟.财政法基本原则论纲[M].中国法学,2004,(4).
相关文章
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
