孙锡良：深圳的“行政三分制”注定要失败
深圳特区不愧为特区，中央又允许它搞新东西了，叫什么“行政三分制”，今天，有一则新闻还取了一个非常神秘的题目《深圳再度试水“行政三分制” 实施方式保密》，我没有耐心将它看完就否定了它的命运，并且我要下个最绝对最绝对的结论：死路一条。
我为什么敢如此大胆地断定这项制度要以失败而告终呢？主要有以下几条理由：
第一，从政策出台方式上就决定了它的短命性。一个好的制度要起到好的作用，得到好的效果，获得好的评价和支持，一定是出自于严格科学论证并让最大多数人接受的政策，“这是高度机密，连市委一些常委都不知情”的政策看起来很神秘，很吊胃口，其实却没有任何科学性，一个连市委常委还有人不知情的制度，可见其参与的人数之少和智力之狭隘，简单说就是：一个决定特区未来的大行政制度仅由那么一小撮人在拼凑。我不否认这一小撮人的智力有什么异常，但是，我肯定能知道他们的能力是有限的，他们的设计思路也是有限的，并且可能充满着“主观意识”和“教条式理论家思维”，也许深圳希望给党中央和全国人民一个惊喜，放一个举世轰动的“大飞船”，但是，中国人已经对任何“惊人的消息”都麻木了，根本不在乎再来一次多么强烈的刺激，中央层面的惊天刺激都见得多了，何况深圳，一个脱离人民群众的任何制度都必定以失败而告终，当年的“划了一个圈就有神奇”的时代早已经一去不复返了，现在不要说划一个圈，就是把深圳改为首都，奇迹都难复制。
第二，中央的尚方宝剑是否管用？深圳的官员在解释过去的“三分行政制”为什么难以推进的时候，怪中央以前没有给尚方宝剑，现在中央给了，所以事情好办了，事情真的好办吗？我看很不好办，中央的“尚方宝剑”已经不是过去的宝剑了，不要说深圳拿着这把剑没用，就连中央政府手执这把宝剑都没用，当年雄心勃勃的朱镕基总理上任之初曾信誓旦旦地说：用三年时间对政府实施机构改革，从而实现“小政府大社会”的目标。朋友们！我们回过头来再看，成功了吗？没有成功，尽管当时的确进行了大规模的人事改革，最后人们发现：不过是换汤不换药，中央安置不了的人，空降到省，省里安置不了的人，又发配到基层，基层再安不下的人，就安置到“新设立的机构”，再有部分实在不好打发的工人阶级，就来个提前退休，总之，一轮改革下来，政府还是那个政府，机构还是那些机构，越到后面，人数越多，机构越庞大，效率也没看到提高多少，钱倒是多花了不少，发展到2005年末，政府“三公消费”居然达到9000亿，比军费开支还高三倍以上。朱总理的尚方宝剑，我想应当威力够大，深圳拿到的剑是不可同日而语的。也许有人会说，深圳特区与全国不一样，地方小容易搞，我看就不然，“小”与“大”其实是相对的，并没有本质区别，除非把深圳划为象香港特别政区一样，否则，一定是牵一发而动全身的事情，为了确保它的改革成功，广东省必然将改革包袱泄到其它地方，但是，也许在还没有泄流之前，深圳内部就会产生激烈的反弹，不要以为搞个“突然袭击”，反弹力量就不反抗了，就会束手就擒，肯定不会，多锋利的“尚方宝剑”都不可能抵消各方面维护权益的阻力，不取得相对大多数人的共识，它的生命力注定很脆弱。
第三，“行政三分制”不过是将“一个人说了算”变成“更多一个人说了算”。深圳市在设计这项制度时有一种考虑：决策局只有决策权而没有执行权；执行局只有执行权而没有决策权；监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。看起来很美，有点权力制衡和监督的味道，但是，大家想过没有，不管怎么变，所谓的决策也好，执行也好，监督也好，均没有离开“政府内部”，最后都统一到市长（或市政府），并没有摆脱所有权力都在政府内部“封闭循环”的老路，监督权没有转移出来，这就是死结，现行的制度为什么运转失灵，腐败猖獗，效率低下？不就是政府的权力过大而不受制约和监督吗？深圳搞的什么决策与执行分开，仍然是换汤不换药，只不过把以前的程序复杂化一点，腐败成本更高一点罢了，当然非腐败的行政成本也提高了，举个例子：一个房地产商，以前要做成某项工程，只需要打通一个部门就可以获得自己想要的结果，以后就不一样了，先到决策局打通关系要政策，政策要到手了，还得下功夫到执行局打通关系要有利于自己的执行方式，至于审计和监督与从前并无两样。深圳的“行政三分制”与其说是一项行政制度改革，不是说是一次“利益重新分配”的改革，行政体制是政治体制的一部分，国家的政治体制改革不先行，任何地方改革都将是昙花一现，这与经济改革是有本质区别的，经济改革对行政圈子的人物来说是受益者，所以阻力很小，而政治改革受伤的是他们，如果不是全国一盘棋，没有哪个地方政治人物有能力推行好，安排一个政治局常委去挂帅，都要承受失败的结局。
第四，深圳的问题不是“行政三分”而是“依法行政”。中国现行的行政体制虽然不好，但是，对于特区深圳来说，中央已经给了它太多的自由度和特权，相对其它地区来说，已经是有相当好的政策支持了，深圳现在面临的最大问题是：不依法行政。所有在深圳长期居住过的人，都会有一个感受：深圳只认钱不认人不认法。这既反映了很多人对作一个深圳人的无奈，也反映了“深圳特区”光环下的“暗礁”实在太多，如果一个特区仅仅特殊在“钱”上，那根本无须要这个特区，中国人并不需要让一部分人享受那种特权，中国人总体上要保持平等，让一部分人保持特殊性来点亮所谓的“中国窗口”有什么意义？除了增加阶级对立，没有任何好处，我们在不否定深圳曾经的经济成就的同时，一定要加强对深圳的法治要求，如果能把中央的特区政策和制度执行好，深圳无需搞什么“三分制”，所有的“喜新厌旧式的创新”最后都会变成垃圾。我在深圳推出“行政三分制”之前泼盆冷水，希望深圳不要折腾，折腾的代价最后可能还是老百姓买单。
最后，我希望中央也要保持冷静，深圳作为特区的时代需要适时划一个句号，过多的特殊已经不符合中国整体的发展目标和全国均衡发展的要求，要想真正搞好中国的行政体制改革，就早点“取人民智慧，集人民共识，让人民推动”，没有人民的支持，任何行政改革必定都是瞎折腾。
中南大学孙锡良（转载须署名）20090622
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