（一） 意义　　

1、理论意义　　

“大众传媒除了自身作为公共领域的一部分之外，同时对促进整个公共空间职能的发挥起着特殊而重要的作用。[1]”电视具备公共服务功能已经成为众所周知的“常识”，对于收视率的崇拜是否会牺牲电视的公共服务功能，还在争论中。追求收视率本没有错，但在国有体制下，电视台所有的节目都以收视率论英雄，那么电视媒体应该承担的社会责任将出现缺位，这也成为新媒体和以博客为代表的个人话语逐渐兴盛的背景。我广播电视事业发展的宗旨是全心全意为大众提供公共服务，包括为弱势群体提供公共服务。我国电视机构普遍存在着对商业利益的追求超过了对公共服务的追求的现象，一些解读公共政策的、教育的、文化的、艺术的、社会道德的节目，在娱乐化、低俗化节目竞争面前难以获得较高的收视率，在商业化的标准下，许多省、市电视机构也很难专注于这样的公益性服务。电视传媒在走向市场化、产业化的过程中，既没有承担起公共服务功能，又深陷于一心追求收视率的泥潭当中不能自拔。对收视率和商业利益的过分追求与公共服务的缺失可以说是目前学界关于电视批评的主要声音。　　

2、现实意义　　

在我国社会转型的大环境下，社会阶层发生了分化，多种声音需要代言，其结果既产生了对公共服务的迫切需求，又为电视的公共化服务的诞生提供了现实的土壤；在经历了广播电视业产业化改革，我国电视又陷入结构单一、功能混乱的局面，原有的电视从功能上讲已经不能满足公共服务的需求，对电视进行功能分离，公共化是必然的选择之一。近年来出现了一些冠以公共电视的电视节目、栏目和频道，但实质上难以摆脱来自市场和生存的压力。国内的传媒学者关于电视公共服务功能的论述较多，对于公共电视的呼吁也在加强，但可供研究的具体栏目案例却并不多。　　

《人口》栏目由中央电视台与国家人口和计划生育委员会合办、中国人口宣传教育中心承办，是中央电视台目前唯一的揭示生命奥秘、传递生命科学，探寻中国人口与经济、人口与社会协调发展的一档专题栏目。自1988年在中央电视台一套开播，风风雨雨已有21年历史，在中央电视台一套可谓化石级栏目。同时期的《神州风采》《为您服务》早已消失。《人口》长期坚持促进人口与社会和谐健康发展的宗旨，传播人口知识、宣扬健康理念，倡导人文关怀，呼吁尊重生命，追求科学，实现人与社会协调发展。栏目每期二十分钟，播出时间为中央电视台一套的周三下午二点二十分，是为数不多的几个在中央电视台一套播出的社教类节目之一。中国人口宣教中心制作承办的中央电视台《人口》栏目在激烈的竞争中保持了较高的收视率。作为部委直属的公共传播平台，同时在全国多家电视台、广播电台开辟了人口、计划生育/生殖健康等专题栏目。据不完全统计，截至目前，全国共开设了近2000个人口类专题广播电视栏目。从该栏目的内部与外部因素进行研究，推广到政府和媒体各自提供的公共服务，剖析二者之间极其紧密、辩证的联系性，有助于理清、强化该栏目真正定位并对各媒体该类具备了公共服务功能栏目的未来发展有一定借鉴意义。　　

（二） 综述　　

1、理论渊源及演进过程　　

本文关于电视的公共服务论述主要理论依据是电视社会学，电视社会学认为电视为社会传播和推行占主导地位的主流文化提供了强有力的手段，并为社会成员形成统一的价值观念，提高社会整合能力创造了有利条件，成为个人社会化的重要媒介。电视所传播的观念和行为方式对受众有着直接的或潜移默化的影响。　　

“追溯电视社会学的理论基础，不可避免就会涉及到19世纪末的四位美国学者：约翰·杜威，乔治．H．米德，查尔斯．H．库利和罗伯特·帕克。杜威认为，大众传播使人们能够分享社会信息，从而维持了整个社会的存在；不仅如此，大众传播还是社会变迁的工具。在杜威的影响下，库利指出，大众传播是人类进步的动力，是拯救社会的工具；而帕克则更加指出，大众传播具有参考功能和表达功能。这些学者的研究，不仅影响了传播学的发展，同时也对传播媒介的社会学研究提供了最初的理论基础。[2]”在这种学科的发展下，认为电视媒体作为社会信息的载体，它具有公共服务性和社会共享性。无论在什么国家和在何种制度下，电视媒体都普遍被视为一种公共事业。但同时，电视媒体与政治密不可分，可以说，社会关系的建立与维持、权力的维护和运用、政策的制订与执行、各阶层调和以及国家的有效管理，都有赖于电视媒介的有效传播。由此产生电视的公共服务功能探讨。　　

2、国外有关研究的综述　　

业界认为世界上主要有三种广播电视体制，即以美国为代表的商业体制、以英国为代表的公共体制和以前苏联为代表的国家体制。自上个世纪80年代末以来，关于体制问题争论的焦点主要集中在前两者，而且美国的商业体制因其成熟而有效的商业运作与最大的节目出口量，在全世界范围内居于主导地位，成为许多国家效仿的对象与标准。尽管自由市场所带来的冲击与影响是巨大的，但是，英国广播电视公共服务传统与公共体制自身也在不断地发展之中，成为全世界公共电视的典范。本文更多运用和借鉴的是公共电视理论和来自于英国电视公共服务的启示。　　

3、国内研究的综述　　

改革开放以来，我国政府的执政理念与方式日益创新，特别是自党的十六大以来，中央提出了提高党的执政能力与转变政府职能等理念，政府逐渐向为公民提供基本而有效的公共服务和管理的现代政府转变，政界与学界开始对公共服务的理论与方式进行新的认识与思考。在此背景下，近年来有关广播电视公共服务的论文多集中探讨广播电视的公共品属性以及其产供组合方式的变化，以及发展公益性事业和建构公共文化服务体系上。　　

4、本人对以上综述的评价　　

在通过关键词搜索和考察大量专业文献后发现，目前国内较少专门针对行政公共服务中的“人口公共服务”与电视媒体相结合的研究。究其原因，政府公共服务自上世纪80年代引入，在十六大之前还是一个较新的概念。人口本身是个统计学概念，人口学又属于社会学范畴，人口行政又属于政治领域，而电视栏目研究属于传播学范畴，与人口本身属于不同学科领域，一般情况下二者很难结合在一起，因此同时作人口公共服务和媒体研究的文章比较少。《人口》栏目成为这一结合具有一定的“基因突变”性，作为一个体制上的特例，又介乎于不同学科之间，对于该栏目的研究属于个例研究。从传媒的角度，越来越多的人提出公共服务的理念，显然是对过去主流媒体“喉舌”功能的提升，也是时代发展和政府服务理念转型的需求。《人口》栏目身上有很多别的栏目没有的特质，它是迄今为止，中央电视台一套第一个也是唯一的全面实施制播分离制的栏目；同时也是冠以“政策保护”帽子最久的栏目，经历数次涅槃而不死，甚至可能永远带着“国策”的印记存活在主流电视频道的角落里。　　

虽然是电视栏目“特例”，但一个生存了20年的栏目和全国地方电视台普遍存在的类似栏目，也确实有必要进行研究，往往特例的后面会有预示未来的一般性规律。《人口》栏目作为一档存在于中央电视台一套和大众生活20年的栏目，却往往被传媒学界和人口学界研究遗忘。栏目自诞生之日起被盖上政策保护的帽子之后就很少出现在媒体研究刊物上，在一些近似于垃圾的时段里默默存活着，近些年屡屡出现在被警告的名单上。笔者认为栏目屡次被警告只是一个表面现象，除去制作品质原因外，本质上来自栏目乃至整个中央电视台多年逡巡于公共和市场之间的尴尬。本文通过分析《人口》栏目，试图解构现有体制和市场背景下公共服务与主流媒体的互相作用关系，更试图从一个体现公共服务精神的栏目兴衰变化来探索未来创建公共电视的可能性。

一、人口公共服务与中央电视台　　

进入21世纪以来，“公共服务”这个词越来越频繁的出现于大众的视野、媒体的报道和政府的文件之中。由此而衍生出来的“公共服务均等化”“基本公共服务”“新公共服务”“公共服务运动”等各式概念和表述也层出不穷。什么是公共服务？　　

（一） 公共服务的内涵　　

　2004年2月21日　，温家宝总理曾对我国政府公共服务的内涵作了科学、全面的阐述：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公布公共信息等。”[3]公共服务通常由政府组织、非营利组织和企业承担，其中政府是责无旁贷的公共服务提供主体。它具有以下几个基本特征：一是为大众的服务，具有广泛的覆盖面，而不仅是对特殊阶层和特殊人群；二是基本的和基础的服务，如九年义务教育、新农村合作医疗、最低生活保障制度和养老保障制度等；三是非赢利性的服务，它指不以赢利为目的，其服务所得不用于利益分配，而用于公共事业发展。目前在我国公共服务包括四大类：一是基础性的公共服务，如基础设施、水、电、公路、电信等；二是经济性的公共服务，如规划与计划的制定，规范的监督，宏观调控，资金的动员与分配等；三是社会性的公共服务，包括教育、卫生、科技、文化、人口等；四是安全性的公共服务，如国防、警察、消防等，用以维护整个社会安全与稳定。通过提供公共服务，使全体社会成员都能够均等地享受发展和改革的成果。本文所指的人口公共服务正是上述第三类所界定的社会性公共服务，而具备教育和文化属性的广电媒体（尤其是中央电视台这样的主流媒体）同样属于社会性公共服务范畴。在我国，人口公共服务的提供者是由国家人口和计划生育委员会作为国务院组成单位代表政府来向民众提供，而兼顾事业单位和企业单位的双重性质的中央电视台作为我国最大的主流广电媒体向全国受众提供文化和教育的公共服务功能。　　

目前我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展的转型期，而且是历史上转型最快的时期。“传统的计划经济体制，对社会的管理是从上到下实施“沉边盖底”的单位制、户籍制的严格控制。社会管理的主要载体就是单位、户口和档案等制度，主要方法就是会议、文件传达。“文山会海”成为传统体制下控制社会的最简便的方法。但是现在，单位制解体了，单位人不断向社会人转化。非公经济、民企、退休和流动人员不断增加，靠文件会议的方法已经不能进行有效的社会管理了。人们获取信息、了解大政方针最主要的渠道都是通过新闻媒体。全社会上下，包括领导干部，也往往都是通过媒体在第一时间了解到中央精神，例如两会。各级党委、政府也主要是通过媒体来宣传党传党委、政府的中心工作，动员社会，凝聚人心。所以，现代国家的社会管理，从某种意义上讲更主要的是借助媒体。[4]”2003年以来，我国倡导建构公共服务型政府，“十一五”计划中也提出了建立和完善我国公共服务文化体系。关于公共文化服务：　2005年10月11日　，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，将“积极发展文化事业和文化产业，深化文化体制改革，完善文化产业政策”作为在“十一五”期间丰富人民群众精神文化生活，推进社会主义和谐社会建设的重大措施。决议关于“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的论断，是近年来文化事业单位改革的重大成果；关于“党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和富有活力的文化产品生产经营机制”的说明，关于“以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局”的新表述，是在文化产业领域落实我国基本经济制度，全面建设社会主义市场经济思路的高归纳，标志着中国文化产业从突破走向规范，迈向了新的发展阶段。　2006年1月13日　中共中央、国务院发布的《关于深化文化体制改革的若干意见》指出，推进文化事业单位改革，罗要根据现有文化事业单位的性质和功能，区别对待、分类指导，明确不同的改革要求。要加大公益性文化事业投入，调整资源配置，逐步构建公共文化服务体系。进一步完善鼓励捐赠和赞助等各项政策，拓宽渠道，引导社会资金以多种方式投入文化公益事业。　　

笔者试从两种视角来解释人口公共服务与广播电视的公共服务：　　

政府视角下人口的公共服务本质----人口工作是政府公共服务的重要内容。人口的公共服务包括了人口的规划、人口发展的监测、人口与计划生育、生殖健康服务等。近年来人口公共服务面临新的两个转变，即统筹解决人口问题和综合治理人口问题。所谓统筹解决人口问题就是关注人口的数量、素质、结构、迁移和安全问题；所谓综合治理人口问题就是用宣传、科技、行政、法律、保障等手段来综合治理人口问题。目前在我国面临的主要人口问题有人口数量问题、人口素质问题、人口结构问题、人口迁移问题、人口安全问题等。在政府人口工作的各种文件里，历来把宣传教育放在首位，无论是早些年的“三为主”还是现在的“两个先导”，政府往往也把人口工作看做是一件移风易俗的艰巨任务。所以，上述人口工作内容要靠宣传教育才能广泛进入工作对象。近年来，由于人口部门主管宣传部门的意识提升，已经由“宣传”向“传播”转变，更注重通过传媒来进行政府公关和提供服务。宣传是一种传播，但传播不等于宣传。“宣传”往往是一种单向的信息传输，而“传播”则是双向的信息交流。现在的公共服务更强调的是组织与公众之间双向的信息交流。宣教与传播两个词语，并不是简单的两个时代的不同表达，而是完全不同的两种思维和工作方法。宣教建立在执行指令上，传播建立在调查和分析上；宣教建立在“我要说什么”上，传播建立在“你想听什么”上；宣教是单向的，传播是双向甚至反复多向的；宣教是政府行为，传播是信息行为；宣教是封闭的，传播是开放的；宣传靠的是经费和文件，传播讲究的是营销；宣教往往是阶段性的，传播会让人们的行为成为可持续发展。由此设立于中央电视台一套《人口》栏目无可争议的成为人口公共服务的一个最重要传播窗口，主要承担关于政府人口政策执行和政府提供物质保障的宣传、为群众提供各类有关人口文化服务和关于人口的公共信息发布功能。遗憾的是，除了《人口》栏目外，以中央电视台为代表的主流媒体对于人口公共服务方面内容持之以恒的关注和报道反而并不多见。　　

媒体视角下广播电视的公共服务本质----广播电视具备自身的公共服务体系，作为社会“公共物品”，中央电视台所隶属的广播电视业有其自身的公共服务功能。2003年，《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》（21号文件）和《关于促进广播影视产业发展的意见》出台，将广电业划分为公益性事业和经营性产业两类，涉及广播电视公共服务问题。2005年，广电总局把该年作为建设农村广播电视公共服务体系年，推进村村通工程，发展农村广播电视公益性事业。而加强社会主义文化建设、逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系成为“十一五期间的重要任务之一，也是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。在部署的七项公共文化建设重点工程中，涉及广播影视的就有三项，包括：村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”，特别是村村通广播电视，被列入2006年国务院工作要点，成为“十一五”期间社会主义农村文化建设的一号工程。由此，可见中国广播电视有其自身的公共性及其公共服务功能。“公共服务作为政府职能与媒体有某种关联度，其部分内容甚至最终会通过媒体实现。但是从媒体职责视角考察公共服务毕竟与政府职能视角有很大差异。以电视为代表的大众传媒主要有三大公共服务职责，分别是信息、教育和娱乐。[5]”尤其是信息和教育功能，大众媒体具有受众面广，传播速度快等优点。媒体可以将政府的决策告知公众，增进公众对政府的了解，加强政府和公众的沟通，提高政府的透明度；政府通过对大众传播的监测，可以收集大众舆论对自身形象的反映，从而不断改进和调整自己的决策和行为，完善政府形象。由此可见中央电视台所代表的主流媒体提供的公共服务更多来自于宣传党和国家政策、客观全面的信息报道服务、汇集反映社会客观民意、以社会主义主流价值观教育民众和提供符合国情的健康高雅的娱乐服务为主。　　

（二） 《人口》栏目的设立是人口公共服务对中央电视台的需求　　

《人口》栏目是政府形象传播的需求。政府形象传播，主要就是政府借助传媒传达自身形象的过程，政府形象传播的对象是公众。一个政府要有良好的形象，就必须重视政府与公众之间的沟通和良好关系。充分开发政府形象这一政府的软资源，让公众及时、准确地认识、了解，是树立良好形象的前提，也是政府形象传播的使命。大众传播主要是指通过报纸、杂志、广播、电视等大众传播媒介，向人数众多、范围广泛的人们公开或定期传递信息的过程。大众传播具有受众面广，传播速度快等优点。电视是目前中国大众传播的主流媒体，中央电视台则是主流媒体中的老大，作为政府专门用于宣传人口政策、体现人口公共服务的平台，设立在中央电视台一套的《人口》栏目就自然起到了政府形象传播的重要作用。　　

中国的生育率在进人21世纪前后降到更替水平。在生育率下降的同时，与之相关的人口结构、人口分布、人口素质等问题逐渐显现。人口宣传开始着眼于更大范围的人口问题，更加关注受众的切身利益，其宣传教育的视角也随之扩展到更宽领域。随着人口工作由以控制人口增长为主向统筹解决人口问题转变，人口宣传开始与广大受众生育意愿转变、提高生活品质和社会进步相适应。在这个过程中，《人口》栏目一直承担了传播人口政策的作用，并一直树立着国家人口计生委的政府形象。这里需要特别提出一个现象，正是由于上个世纪的关于计划生育的强势传播，人口部门至今留给大众的印象还停留于带着明显计划经济时代痕迹“只生一个好”的阶段，这种落伍、土旧、缺乏时代感的李普曼所形容的“刻板成见”成为人口宣传和《人口》栏目的一个需要艰难努力才能自我打破的桎梏。　　

《人口》栏目的设立机制和体制属性有一定历史渊源：自1988年在中央电视台一套开播至今，《人口》栏目己走过了20个春秋，业已形成一档具有独特定位和稳定增长的收视群的栏目。1988年在中央电视台一套开播的《人口与计划生育》栏目，每期15分钟，主要内容是介绍计划生育的相关政策、全国计生系统的重要信息、基层先进典型，以及计划生育、生殖健康科普知识。1997年栏目更名为《中国人口》，增加为每期20分钟。2002年中央电视台开始实行栏目末位淘汰制，2003年《中国人口》受中央电视台黄牌警告。2005年《中国人口》栏目进行全新改版。结合节目定位和自身特点，以人口、健康和家庭为主要选题。以社会事件或人物故事打动观众，融入人口和健康的科学知识。2006年1月，栏目更名为《人口》，播出时间调整到中央电视台一套的每周六15：30，在中央电视台一套30多个栏目里综合排名保持中上游，季度排名曾在第4、7、9位。　　

《人口》栏目从设立开始就体现了“制播分离”的特质，是由国家人口计生委与中央电视台联合举办，中国人口宣教中心独立制作，中央电视台总编室具体负责联系和监审。不同于任何中央电视台自办栏目，栏目在结尾处的尾标是“国家人口计划生育委员会”。也就是说，这个栏目代表的是政府的一个部门。这个往往被人们忽略的尾标，早已给栏目打上了政府“喉舌”功能的烙印。　　

从体制上讲，国家人口计生委是与广电总局平级的正部级部门，中国人口宣教中心为正局级事业单位，具体负责制作节目的团队都是一个“正处级”部门，从编导到摄影师都是国家体制内的正式干部。与当代电视高度市场化相比，这个栏目在体制上决定它的非市场化、非产业化、非商品化。这么一个被称为“古董级”的栏目和特殊的体制，如何在中央电视台内与其他栏目竞争、生存并承担起公共服务的功能，将成为本文一个内核化的命题。　　

从栏目设立之初，就被冠以“部位合办”和“政策保护” （更准确的说法应该是“政策协调”）的帽子。类似栏目还有国家民委的《中华民族》，全国总工会的《当代工人》等，但最大不同在于制作及把关完全由中央电视台以外的部委来承担。与人口相同的体制如来自于农业部影视中心、解放军电视制作中心的节目虽然陆续成立自己的时段和频道，但与中央电视台又有着千丝万缕的联系。在中央电视台一套的《人口》栏目可以说是电视界绝无仅有的栏目。2002年中央电视台开始实行栏目末位淘汰制，以收视率为主要评价指标对栏目进行综合排名，优胜劣汰。这使得政策性业务性较强、收视人群范围较窄的《中国人口》栏目，面临严峻挑战。栏目组紧急进行改版，调整了节目形态并进行危机公关，由部长出面，向国家宣传和广电主管部门进行游说，并动用文件进行协调，最终得以保全该栏目在中央电视台一套的位置。改版过程中，编导认识到“以往节目只注重对人口业务工作的关注，忽略了大众传播规律，在节目的制作质量上，倾向于单一标准，忽视了受众收视率的标准。”经过努力，节目收视率有明显提升。笔者认为，节目品质的提升只是一个外部因素，因为电视节目制作规律永远要求精益求精，不断追赶收视市场的变化。而“政策保护”的措施才是栏目得以保存的根本，因为有一个问题被“收视率至上”掩盖了，那就是《人口》栏目的公共服务功能体现了国家意志，国家的人口政策和形势需要保全《人口》栏目在主流媒体的存在。在这里无需讳言“政策保护”带给《人口》栏目先天优势，面对泛娱乐化和不断商品化的电视传媒，体现公共服务职能的栏目必须坚守并在某种程度上与代表市场和广告商需求的“收视率”进行抗衡。根据现有中国观众中普遍存在的“知识沟”，同等制作条件下，公共服务节目很难与时尚、娱乐类节目相抗衡，更不要说电视剧等“强势”的电视形态。“政府话语权必须通过媒体传播才能得以体现，其话语影响力和权威性也只有通过媒体的反复强化和逻辑印证，才能不断得到巩固和加强。媒体话语对政府的维护，是树立政府威信和形象的最有效的工具。[6]”因此对于国家人口计生委而言，中央电视台并不由其直接控制，必须通过“政策协调”来实现其话语权威。　　

同中央电视台在传媒界的地位相匹配，人口部门在一系列人口政策和法规的解释权上具有无可比拟的权威性，甚至以法律的形式固定下来。涉及到人口和计划生育的国家级法律法规就有近二十个，地方性政策和条例也有数十个。从某种意义来讲，人口部门作为执政党政府的一个专门部门代表了这个国家和执政党的主流意识形态，本身具备了一定的“文化霸权”，这种霸权再次结合了中央电视台这样的主流媒体的话语霸权，在过去近20年的时间里形成了高强度宣传氛围。 “这种霸权表现在电视能够在体现有权者利益的意识形态再生产力过程中，将有权者的物质利益模糊化、自然化。电视被认为向人们提供片面的、高度选择性的社会现实。在这种事实的体系中，电视的限制性权力就成为分析的焦点：电视被理解为能限制人们观点和图像的获得，而且，它被理解为能限制对社会现实的反映，以便反映和再生产官方文化的规范和传统。”[7] 　　

目前除《人口》栏目外，包含中央电视台在内的主流媒体关于人口的表达和报道很少。一方面因为人口的话题属于媒体的边缘题材。相比起房价、就业、矿难、节庆等社会热点而言，人口是个老生常谈的话题，反而成为“谈也谈不清”“谈也没用”的话题。另一方面原因也恰恰在于前文所述的人口宣传所体现出来的文化霸权不仅仅体现在对普通民众的生育控制上，甚至面对中央电视台这样的媒体巨头，同样体现出一种默默的强势。在中央电视台内部有不成文的规定，涉及到人口和计划生育的报道一定要征得人口部门的审核、批准和同意，一般记者轻易不会触碰这类题材。面对广大人民群众迫切的生育愿望和社会上愈演愈烈的争论，人口部门低调处理“不争论”“不炒作”，但这样同时也制造了人口公共服务的低出镜率，形成了“双刃剑”效应，也是人口公共服务面对媒体时的一种尴尬。　　

（三） 中央电视台的公共服务功能有义务为《人口》栏目提供保障　　

中央电视台网站这样介绍：“中央电视台节目全国人口覆盖率达到95.9%，观众超过11.88亿人(2005年统计数据)。在国内收视市场，中央电视台的收视份额基本保持在全国收视市场的30%左右。据统计，2005年中央电视台15个开路频道总体收视分额达34.14%，创五年新高；观众人均每日收看中央电视台节目的时间为52分钟(人均每日收看电视时间为154分钟)；中央电视台各频道的观众满意度也占据着全国卫星频道满意度排行的前12位。[8]”在全国3000多家电视台中，只有中央电视台的全国入户率为94.4%，收视高峰点观众人数平均每天8.28亿，而且CCTV-1的《新闻联播》、《焦点访谈》，都是基层电视台必转的节目，中央电视台的覆盖面可达到国家的每一寸土地。在中国现行体制下，中央电视台是中国当之无愧最大的媒体。中央电视台作为国家媒体的主要功能包含如下解释：中央电视台是中国重要的新闻舆论机构，是党、政府和人民的重要喉舌，是中国重要的思想文化阵地，是当今中国最具竞争力的主流媒体之一，具有传播新闻、社会教育、文化娱乐、信息服务等主要功能，是全国公众获取信息的主要渠道，也是中国了解世界、世界了解中国的重要窗口。“我国传统的传媒体制有一个基本的价值支点，这就是“喉舌论”。换言之，所有的传媒体制设施与政策规定都是围绕着如何保障传媒的“喉舌”作用而建构起来的。从传统的理论逻辑上说，对党和政府负责与对人民群众负责并不矛盾，因为我们党一贯强调，中国共产党作为执政党的宗旨是“立党为公，执政为民”，除了人民的利益之外并无自身的特殊利益。[9]” 　　

中央电视台在上述功能，尤其是公共服务功能驱使下，为《人口》栏目提供播出了时段和平台是中央电视台作为国家媒体对政府的必须实现的使命。“电视支持、因而也强化社会规范；它赋予社会成员、地点、政策以及事件以地位，只要给这些内容上镜的机会就可以；而且有时电视能使人们不那么积极地投身于他们自己的生活中去。”“托德·吉特林( Todd Gitlin 1978)是大众传媒研究的另外一种典范，他的注意力集中于我们有时所称的大众传媒的制度权力。他说，这种权力包括媒体给予某种意识形态的特殊偏好，对公共议程的影响，调动社会网络以支持某个政党或国家的政策，以及更一般地说，动员社会资源以支持这类制度性安排。[10]”因此可以说中央电视台是政府执政的重要社会资源，它自身的“制度权力”给了国家人口政策和公共服务重要支持。　　

对于政府而言，媒体具有特定的政治功能。在传媒高度发达的现代社会，政府话语必然通过国家媒体去传达，人们也是通过国家媒体去了解政府的决策和管理行为。国家媒体的基本功能就是政府向社会公众传递各类有用信息，不仅是媒体满足受众信息需要、获得市场利润的基本任务，而且是媒体的社会责任所在。中央电视台作为大众传播的主渠道，既承担着将人口政策和服务传达到广大民众的政治任务，又承担着将民众的态度、观点、意见和建议反映出来的社会责任，它在政府与民众之间架起了一座信息沟通、观点互动、舆论引导和行动说服的桥梁。国家人口计生委通过与中央电视台的协调，可以充分利用《人口》栏目这一沟通民意的信息传播渠道，实现引领社会舆论、缓解社会矛盾、争取社会支持、维护社会秩序的政府行政目标，这种支持同时也是赢得公众的信用需要。《人口》栏目正面报道以改善人民生活生命质量、提高人口素质，促进人与社会、环境和谐发展的事件和话题，把党和政府的倡导与观众的家庭、命运、健康、幸福联系在一起，为人口部门树立良好政府形象。这种借助大众传播所形成的社会口碑，可以说是政府的无形资源。通过媒体的正面报道可以树立、完善、强化和提升政府形象，使这一无形资源价值不断提升，成为政府行政的重要支撑，进一步巩固政府的公信力。　　

此外，中央电视台的外宣功能把《人口》栏目作为向全世界解释我国人口政策和宣传人口文化的平台。中央电视台尤其是一套节目作为“国家文化形象”通过卫星对全世界的普及，具备了重要的外宣功能。温家宝总理在《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》一文中表示，“要加强和改进对外宣传工作。全面、准确、及时地向外界介绍中国改革开放和现代化建设取得的成就，也不回避中国存在的问题。善于运用灵活多样的对外宣传和交往方式，尽量使用国际社会听得懂、易理解的语言和喜闻乐见的方式进行交流，增强宣传的有效性，努力引导各方面客观理性地看待中国的发展和国际作用，营造友善的国际舆论环境”。中国的人口问题和对于人口控制的政府行为往往成为境外势力妄加评论我国人权状况的借口。由于历史原因，我国对外宣传力度较为薄弱，世界对于我国人口现状和人口政策了解也非常少，对于我国的现在所倡导的新型人口文化更是知之甚少。在中央电视台一套设立《人口》栏目（甚至可以考虑在国际频道设立外语版《人口》栏目）可以向全世界华人和外国观众宣传我国人口公共服务的巨大变化和成就，宣传我国以人的全面发展为中心、统筹解决人口问题所取得的经验，积极应对国际舆论监督，抵制不良政治因素影响，树立负责任的政府形象。展示我国现在的人口公共服务不仅关注人口数量控制和生育过程，还关注人口的结构、分布，人口的健康与安全，这些正是近年来国家人口公共服务的重大理念转变。通过中央电视台向全世界传输，有利于树立国家形象，驳斥不利于国家的言论，最终达到传递软实力的作用。　　

中央电视台作为事业单位存在公共服务功能和自身盈利之间的尴尬。根据前文所述，“国际上的公共视台大都不打广告，更不会“资金大部分源于广告收入”，比如BBC和NHK；按照目前中央电视台所拥有的超级公共资源和政府、社会赋予的职责，“党、政府和人民的重要喉舌”决定了它应该也必须是一个公共电视台。如此则每年数十亿元的广告收入便无法解释了，因为这是一个商业电视台的行为。[11]”中央电视台在其网站上是这样介绍自己的：“中央电视台现为国家副部级事业单位，内设15个副局级中心（室），包括办公室、总编室、人事办公室、财经办公室、机关党委、新闻节目中心、海外节目中心、社教节目中心、文艺节目中心、广告经济信息中心、体育节目中心、青少节目中心、技术管理办公室、技术制作中心、播出传送中心；有3个直属处级单位，包括监察室、审计室和电视报社，以及新台址建设工程办公室（临时机构）。”这种事业单位体制与《人口》栏目的产权所属者中国人口宣教中心完全相同，也就是说两个单位的事业属性和主要功能基本一致。事业单位是一个有中国特色的概念，其英文较为准确的意译为“public service unit”，即“公共服务机构”。中国的事业单位的产生有着十分复杂的社会背景，随着特殊背景和特殊制约因素的变化，事业单位经历了一系列变革。目前我国有关法律法规对事业单位的定义主要有两个：一个是1998年国务院发布，2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，定义为：“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”根据事业单位的基本属性，概括上述两个定义，事业单位的概念可表述为：“事业单位是依法设立的从事教育、科技、文化、卫生等公益服务，不以营利为目的的社会组织。[12]” 　　

中国的事业单位就是政府利用行政权力而成立的为国家和社会提供公共服务的法律实体，其职能一是从事教育、卫生、科技、文化等领域的公共服务活动，二是在特定的情境下，依据法律法规的授权和行政机关的委托，从事一定的社会事务的管理活动。这两项界定正好说明了中央电视台和中国人口宣教中心各自所提供的公共服务。事业单位与企业职能最大的区别在于企业是从事商品生产和经营活动的组织，其目的是获得更高的经济利益，并将所获利润作为投资人的回报和分配给组织成员。事业单位是提供公共服务的组织，其目的是为了满足社会的公共需求，实现国家和社会的公共利益。中央电视台作为国家副部级事业单位初始资金来源于国有资产、必须以实现社会公共利益为主要目的、必须重点从事社会公共服务活动，这同其每年大规模招商的经营行为明显存在矛盾。这个矛盾更多来源于国家对中央电视台现有财政的“断粮”政策，迫使中央电视台走市场化道路。所谓电视娱乐化、低俗化来源于市场化和“收视率”，实质是来源于对招商的需求。“中国电视的发展也处于一种尴尬的状态：作为党和政府的喉舌，它必须把社会效益、精神和道德追求放在第一位；作为一个没有财政补贴的商业主体，它又不得不遵循市场经济的规律，看重广告创收和经济效益。[13]”近年来，中央电视台的频道化改革本应该呈现转机，合理分解公共服务和商业创收性质不同的频道，但似乎目前还并未看到有效果的进步。现在我们可以这样认为，导致人口公共服务的在中央电视台的弱化和《人口》栏目的收视危机的深层次原因，应是中央电视台作为事业单位的公共服务功能和自身盈利驱动的矛盾和尴尬所致。　　

二、《人口》栏目的公共服务功能　　

“议程设置”理论告诉我们，大众传播可能无法影响人们怎么想，却可以影响人们去想什么。《人口》栏目在以人为本、科学发展的语境下，可以不仅从政策和国家利益来诠释人口方案，还从人性、社会学、伦理学、医学、行为学等方面解读中国人口问题，在各种节目中力图与受众达成“共识”。作为一档电视栏目，同时兼具中央电视台的媒体属性和栏目特殊政策赋予的政治属性，它的公共服务功能与生俱来。　　

（一） 栏目的宗旨是提供人口公共服务　　

“宗旨是一个栏目的根本和基础，是栏目的灵魂和方向，是栏目赖以生存的支柱。独特的定位是体现栏目个性化的非常重要的环节。总而言之，明确的栏目宗旨和正确的栏目定位是一种好的传播模式形成的首要前提。[14]”在央视国际《人口》栏目网页上是这样概括栏目的宗旨：《人口》栏目是中国人口宣教中心承办的宣传中国计划生育基本国策的电视栏目，也是中央电视台目前惟一一档揭示生命奥秘、探寻人口与经济社会协调发展、促进家庭健康与和谐为主要内容的社教类的专题栏目。该栏目以改善人民生活生命质量、提高人口素质，促进人与社会、环境和谐发展为主题，围绕着人口、家庭和健康话题，倡导人文关怀和科学的生活方式，向观众传播人口知识和健康理念，把党和政府的倡导与观众的家庭、命运、健康、幸福紧密结合。在这个主题背后，有来自三个方面的支撑：　　

首先是核心价值层面的支撑。《人口》栏目“从政策和国家利益来诠释人口方案”，主要表现在传播主流意识形态、形成的社会舆论环境、打造公开透明的政府。“让政府形象充分优化，政府的形象是党执政基础的重要组成部分。信息时代、拟态环境下的政府形象建设，最根本当然还是靠全心全意为人民服务。[15]”人口公共服务的主流意识形态也可称之为人口宣传核心价值体系。十七大报告在论述文化建设时，首先强调的也是要建设社会主义核心价值体系，因为这是我国人民团结一致、共同奋斗的思想道德基础。“以构建‘生育生命、家庭健康、和谐发展’人口计生宣传教育的核心价值体系为主体，树立以宣传教育为先导、人民群众为主体的理念，在倡导理念、宣传政策、普及知识、建设先进文化、提供公共服务、影响和引导群众婚育观念和行为转变等工作中发挥重要作用，更注重人文关怀，树立‘大众认同、社会认可’新形象，大力推进‘人口文化先导力建设’，努力促进群众婚育观念为的转变和文明程度的提高，[16]”以上就是来自于核心价值层面的支撑，《人口》栏目的设立和发展有利于构建有中国特色统筹解决人口问题的宣传教育工作新机制，营造筹解决人口问题的社会氛围，为全国的经济社会科学发展创造良好的人口发展环境。　　

其次是文化层面的支撑。什么是文化？19世纪英国人类学家泰勒给文化的定义至今具有代表性：文化就是人作为某个社会成员所获得的知识、信仰、艺术、道德、法律、习惯等一切能力或习性的总体。文化实际包含了由内而外的三个层次：“社会价值观”“制度、习俗及生活方式”“艺术和审美”，越是内在层面的文化，越具有稳定性；越在外在层面的文化，变化就越大。传播人口文化是《人口》栏目的重要功能。人口文化是国家人口计生委所倡导的一种独特的表述，这种亚文化种类也获得了社会的认可。“人口文化是建立在一定经济、社会、科技发展条件之上的生育观念文化与生育科学文化的合称。人口文化是一个范围比较宽泛的概念，生育文化是人口文化的重要组成部分，但不是人口文化的全部内容。现在人口和计划生育工作进入了稳定低生育水平，统筹解决人口问题，促进人的全面发展的新阶段，工作内容由控制人口数量为主向统筹解决人口问题转变，需要从更广的领域、更深的层次来理解、建设的人口文化。人口文化除了过去了一些理念内容之外，还包含了人口与媒体、人口与文化产业的内容。[17]”中共中央国务院《关于稳定低生育水平统筹解决人口问题的决定》要求加强人口和计划生育宣传教育，利用大众传媒，采取灵活多样、生动活泼的形式，持续广泛开展人口和计划生育方针政策的宣传。 “中华民族有几千年从未间断的人口文化传承。其鲜明的民族个性和无限的人文魅力，以及由此形成的丰富的家庭、婚姻、生活习俗和文化现象，特别是改革开放带来的人口再生产类型的历史性转变、人口的大规模流动，以及生活生命质量的大幅度提高，使中国人口文化更加博大精深。人口文化在倡导人与自然、环境、资源和谐发展、人与家庭社会和谐相处，以及新的生活理念包括生理心理健康、人的全面发展等方面。[18]” 　　

第三是学术层面的支撑。《人口》栏目倡导健康生活方式，从人性、社会学、人口学、伦理学、医学、行为学等方面解读人口问题。其中最重要的是“人口学、伦理学、医学三种学科背景的相互支撑”，这三门学科正好相对应于《人口》栏目“人口、家庭、健康”的三大主题。一是人口学，以人口学所依托，社会学为学科支撑，并不可避免地涉及到与人口学相关的专业性与普及性相结合的问题。通过这个栏目，观众了解到人口学的一些最基本的知识。比如人口分布和人口流动，人口比例和男女性别比，这些知识与每个人息息相关却并不为大多数人所了解，因此，恰当地处理有关人口学、社会学知识传播中专业性和普及性之间的关系就变得非常必要。二是伦理学，“而伦理学的学科背景是哲学，与人口、家庭相关的问题之一首先是人伦，其中既包括人伦的规范，也包括人伦的缺失，这就决定了《人口》栏目的内容不仅有讴歌式的，即对符合伦理规范行为的肯定，也要有监督式的，即对有违伦理规范行为的批评[19]。”涉及到人的伦理、家庭的伦理和社会伦理，最明显的就是《人口》所宣传的节育理念同流传了千年的儒家思想“多子多福”“不孝有三无后为大”之间的矛盾与统一。三是医学，《人口》栏目定位于“揭示生命奥秘、传递生命科学，探寻中国人口与经济、人口与社会协调发展的一档专题栏目”，自然少不了涉及医学方面的知识。人口公共服务有很大的比重在于向广大群众提供如优生优育、避孕节育、“五期”教育、生殖健康等优质服务，这些体现在栏目中往往是一个个融合了知识、政策和人文关怀的案例故事。　　

（二） 《人口》栏目的公共服务功能内涵　　

无论该栏目历史上曾经是何种类型——政宣型、服务型、科教型、文化型，其根本功能都是提供或宣传公共服务。根据栏目的发展，《人口》栏目具备了四种公共服务功能：政策宣传、信息传递、知识普及、文化传播。　　

政策宣传功能，就是“喉舌功能”。传播主流意识形态，传播党和政府的政策和声音，人口计生委作为政府部门办栏目的目的就是要表现国家以人为本的执政思路和社会温暖。由于我国的社会主义性质和制度的规定性，电视媒介一直以来都被定位为党和人民的喉舌，是党和政府的宣传工具。党中央多次重申，电视是教育鼓舞全党、全军和全国人民建设社会主义物质文明的强大的现代化工具，是党和政府与群众联系的最有效的途之一，在正确引导舆论中发挥骨干作用。现代媒体的传播可以在短时间内覆盖到广大地区的受众，既能够在短时间内塑造和提升政府形象，也能够很快地毁坏政府象。因此，《人口》栏目的正面报道，凸现政府以人为本、勤政为民、廉洁高效，不仅有利于政府工作舆论的形成，而且是巩固政权的需要。充分发挥喉舌功能，加强政府工作的正面报道，并坚持从科学性、建设性和现实性的角度出发做好舆论监督，是政府形象树立和传播的关键。特别是在重大突发事件处理上，要通过媒体报道形成政府科学预见、妥善处置、勇于负责的政府形象。从这个意义上讲，我国的电视媒体不仅是社会信息的载体，又是主流意识形态的载体。在《人口》栏目组内部有种说法叫“工作片”，意在专门解释某项政策的专题片，如扶助困难家庭进行小额贷款和产业扶助的“少生快富”工程和为60岁以上老人发放养老补助的“奖励扶助”政策等。这个时候“喉舌功能”就要面临能否把政策讲好讲清楚的风险，也是对编导的“编码能力”和节目品质的考验。　　

信息传递功能，是大众传媒最基本的功能。信息可以消除人们对周围世界新近变动情况的不确定性，为人们改造世界的行动和决策提供参考。及时、准确、全面地传播信息，也是大众传媒在社会中最基本的功能。栏目在传播信息时应保持信息传播的“有益性和平衡性”。当代传媒在从传统方式向市场导向方式转向的过程中，新闻价值观也随之进入重构过程，不少媒体受市场影响。“在我们的新闻传播中存在着许多矛盾和相悖的现象。—方面在提倡节约型社会，另一方面又在提倡吃喝玩乐，追求豪华奢侈。甚至有些栏目就是以吃喝玩乐命名的。一方面提倡关注弱势群体，另一方面却出现了城市报纸盛极一时，而面向农村、面向农民的新闻媒介却越来越少的趋势。致使社会中最大的弱势群体——农民在新闻传播领域有日益被边缘化的危险。[20]”《人口》栏目往往关注弱势群体，对于弱势群体如农民工、艾滋毒感染者等而言，这种信息功能更难能可贵。　　

知识普及功能，“人口”有着丰富的知识内容，从优生优育预防出生缺陷到避孕节育自我防护、从“五期”教育到男性健康，无疑不是与每个受众自身需求息息相关。栏目追求的不是趣味，不是轰动效应，追求的是为观众传播科学理念、人文精神以及科学文明的生活方式，并引起人们的理性思考。此外，随着经济社会飞速发展和国家法制建设不断完善，很多社会知识包括相关法律法规都需要不断普及，简单举个例子：一对流动在异乡的新婚夫妇如何养育一个健康的宝宝将会面临各种法律知识和医学知识的缺乏，甚至在哪里体检、在哪里办证都未必清楚。栏目的知识普及功能可以满足这些需求。　　

文化传播功能，在栏目中体现的人口问题绝不仅仅是一个计划生育的问题，人口问题应该提到更高的程度来看，要谈到人口与社会、人口与资源环境的问题，其实就是人口文化的问题。前文已经论述过人口文化的内涵，人口文化对应的正是建设社会主义核心价值体系中的“以爱国主义为核心的民族精神、社会主义荣辱观”；“建设和谐文化，培育文明风尚”，以及“推进文化创新，增强文化发展活力”中的“文化内容、体制机制、传播手段创新”。栏目传播的就是人口文化，弘扬人口文化正是栏目追求的最高境界。　　

同时，《人口》栏目通过自身的发展还能反作用于公共服务的改进。具体表现在“影响决策层、影响舆论、舆论监督”三点作用。　　

《人口》栏目作为中央电视台一套的显著地位，本身会引起政府高层的注意，除了人口系统领导干部是忠实观众以外，甚至可以到达更有影响力的决策层。最典型的例子就是2009年国庆期间为配合中央电视台“部长访谈录”系列节目，《人口》栏目也录制了一期节目，将国家人口委主任李斌请到演播室，运用人性化包装将部长还原成一位和蔼可亲的充满女性魅力的发言人形象，用交谈式口吻解读了人口政策的成就与变化，本期节目成为当时央视的一个亮点，塑造了领导亲民形象和人口工作新形象的同时，对于当时正在召开的十七届三中全会参会代表和中央领导都是一次重要的影响。　　

我国的人口问题，存在许多现实的困惑与问题需要披露和监督。在施行“计划生育”基本国策以前的很长一个时期，中国人口的高速增长，不仅与当时的有关人口问题的指导思想和人口政策有关，也与这一问题上的传统观念、公众人口健康知识的匮乏以及人口健康与医疗卫生资源分布的不均衡有很大关系。即使在计划生育基本国策施行近30年后的今天，这方面的问题仍普遍存在。因此，无论是《人口》，还是其他电视栏目，除了正面报道之外，都应有更多的对现实问题的关注与监督，以使栏目所展示的“拟态环境”，尽可能呈现和还原现实社会的丰富性，而不是将它窄化或模式化。近来社会对于放开生育限制的呼声越来越高，改革开放带来的经济成果需要更加适合的人口政策来分享，但国情的稳定性和政策调整周期决定了国家需要时间和良好的舆论环境，这时候正是《人口》栏目大手笔出击，运用各种电视手段来引导舆论的时机。《人口》栏目作为人口部门宣传的一杆旗帜，同时对于全国各省市县的人口部门自办广播电视栏目都有指导和借鉴意义。往往是该栏目播什么样的主题，全国各地《人口》栏目就会效法，形成一股巨大的影响力，不仅承担起了宣传党和国家各项政策的职能，同时还针对观众的各种需求来发挥公共服务职能。　　

见图一　　

媒体在承担政府话语传播者的同时，其话语权在表现形式上具有相对独立性，即媒体在履行党和政府喉舌功能的过程中，除主动配合政府传播其发展思路、工作决策、管理活动外，还从执政为民、科学发展的党和政府根本利益诉求上，对政府具体工作进行监督。在目前媒体高度发达、信息渠道广泛、传播快速便捷的条件下，媒体话语能否与政府话语始终保持一致，做好政府话语权的维护者而不是批评者，是政府意志得以实现的关键所在。　　

三、公共服务在《人口》栏目中的案例分析　　

美国著名传播学学者哈罗德·拉斯韦尔提出传播过程的五个基本构成要素，即:谁传播，传播什么，通过什么渠道传播，向谁传播和传播的效果怎样，后人称之为“拉斯韦尔公式”。笔者在《人口》栏目工作十余年，见证该栏目经历了多次改版，每次改版无一不是伴随着中央电视台的改版和整个中国电视界的潮流。从最早宣教意味浓厚的会议片、行业片到1995年兴起的纪录片风格、栏目版块化、片头包装，一直到2000年以后的推崇收视率、末位淘汰和警告制，直到现在栏目时兴的讲故事风格。在这个变化过程中，栏目的生产和消费过程关于“拉斯韦尔公式”中的“谁传播，通过什么渠道传播，向谁传播”基本没有太大改变，“传播什么和传播的效果怎样”发生了比较明显的变化。　　

（一） 《人口》栏目相关元素分析　　

关于受众分析，“对于任何性新闻媒介，受众的接触与选择，都是其一切功能目标实现的首要前提。无论从哪方面讲，受众对于媒介的成败与生存都是至关重要的制约素之一。要占有市场，要赢得受众，这是媒介的必然选择。而占有市场，赢得受众的第一步就是栏目的受众定位，即确定媒介整体和所设栏目的明确的传播对象，解决向谁传播的问题。[21]”由此可见，受众对象的研究对于栏目的宗旨与定位的确立至关重要，要进行准确的电视节目、栏目定位，就必须倚仗精确的受众分析，即要加强电视节目、栏目受众对象的针对性。受众是传播活动的对象或受传者，即传播活动的信息接受者，作为一个集合概念，体现为读者、听众或观众等。在电视文化传播中，受众主要是指电视媒介信息的接受者，它与电视信息的传播者构成传播过程的两级，既相互依存，又相互冲突。《人口》栏目的受众到底是哪些人？按公共服务的职能，当然是尽可能覆盖足够广的人群，最好是打破年龄、性别、地域、阶级的界限，但作为一档节目是不可能面面俱到的。到目前为止该栏目尚未做过真正的受众分析，也没有委托过专业的调查公司进行专门分析。笔者根据自身在栏目的从业经历和栏目组收到的来信来电反馈，分析该栏目的主要收视人群为以下几个群体：农村观众、家庭妇女、居家老人和基层计生干部（这些人一度视此栏目为本系统的代言人）。尤其是2005年以来关于生殖健康和出生缺陷节目内容的增多，不少准备孕育后代的青年观众和家庭成为观看群体的另一来源。这些观众群体恰好与人口公共服务的对象相吻合：人口工作重点在农村农民和流动人口，主要工作对象是育龄妇女，家庭孕育指南、青春期教育和老龄化解决方案正好对位于家庭成员。而这里面大多数人，包括农民、妇女、老人均具备了弱势群体的特质，绝非白领阶层和中产阶级。这里有一个巧妙的吻合，公共服务的特征之一恰恰是更多关注和服务于弱势群体。对比老牌公共服务电视BBC就可发现。“英国广播公司历来被视为公共性质传媒的典范，它强调以保障公共利益为根本宗旨，覆盖面广，为社会各种声音提供表达和交流的渠道。它满足不同层次观众的需求，关注社会弱势群体，积极提供适合儿童、青少年、妇女和老人观赏、有益身心健康的节目，尽力克服现代社会日益增加的疏离感，从而有效地建立社群的整体感。BBC节目制作以社会教育、时政类节目为主，尤其注重新闻，强调教育性、文化性、知识性和服务性。BBC有别于商业电视台收视率至上的理念，保持多元性，维持不同形态节目的均衡，提供民众迫切需要而且无法从商业媒体那里得到满足的资讯服务。[22]”此外，观众对于该栏目的重复观看率和粘性不高，主要是因为周播节目内容本身缺乏一定连贯性，观众观看也有很大随机性。另外一个重要原因是因为非央视自办节目，滚动宣传和包装较少，只有1995年至1999年曾经在《中国电视报》做过一段时间的预报宣传。　　

关于话题分布，即“传播什么”，在改版前《人口》栏目主题集中于以出生性别比治理、流动人口服务、预防艾滋病宣传、青少年性教育等相关节目。目前《人口》栏目的内容在已有话题的强化下，改为为每期讲述一个贴近百姓生活的故事，在讲述过程中潜移默化地传播人口理念及相关健康科学知识，以引人人胜的故事情节和感人至深的人物命运带动观众自发地对人口问题进行深层思考。节目选题涵盖了个体生命从起源到终点——婴幼儿期、青春期、新婚期、孕产期、更年期和老年期等各个阶段的生理和心理健康的科学知识，从人口学、经济学、社会学、医学等多学科的视角观察人口的出生、婚姻、死亡、迁徙流动、健康状态、性及生殖健康教育、艾滋病预防等诸多人口问题。我们通过一系列的节目名称可看出栏目的主要内容分布。《生育的故事》系列包括《危情孕妇》、《爱的奇迹》、《生命不言放弃》、《爱心大营救》、、、《神秘的双胞胎村》等。《特殊孩子的真情故事》系列包括《母爱为脑瘫姐妹撑起蓝天》、《让孩子远离吸血病魔》、《镜头里的奇遇》、《拯救“襁褓”男孩》、《“镜面”女孩》、《托起生命的希望》、《重绽的花朵》、《爱唤醒椰岛女孩》等。此外，栏目针对突发事件的处理也体现了对于公共服务的追求：以1998年洪水和2003非典，《人口》栏目制作了《大水冲出的人口反思》《直击非典》等节目。在四川汶川发生大地震后，《人口》栏目推出了三期特别节目《生命线上的赞歌》、《爱与生命同行》、《震后“送子”记》。　2008年8月8日　，北京奥运会开幕，《人口》栏目派出五个摄制组，分赴北京，广东、河南、上海、四川，制作了特别节目《生于奥运开幕日》。　　

关于表现形态，栏目从表现形态上经历了20年的演变，基本上遵循了一个清晰的变化过程，“政策宣传——科普知识——专题片——故事讲述”。从最早的报道各种工作会议到口号式的宣传，又发展成以科普板块为主的赤裸裸的展示，再到以解说为主的空洞专题，为什么栏目最终选择故事讲述作为主要表现形态？“当他们收看电视并接触其他媒体的时候，他们会认同这些图像世界中的人物及其故事和事件；这些人参与图像世界的方式，是我所指称的以叙事为基础的方式。通过这种叙事化认同，他们使自己置身于统治性话语所偏爱的意义之中，并使他们自己置身于社会的宏观脉络之中。人们也会批判他们的所见、所闻和所读，因此也会与他们惯例地收看到的剧中人物以及故事和事件发生分化。[23]”如今中国电视圈流行的做法就是讲故事，似乎中国观众更习惯于接受故事，从电视剧“霸占”荧屏就可以说明这一点。在电视传播中，将事实“故事化”，将故事“情节化”，将情节“戏剧化”，将结构“悬念化”等等手法已被广泛采用，以激发人们的收视兴趣，在接收信息的同时产生情感共鸣。随着讲故事成为一种争取收视率的手法被广泛运用，避免在故事化手法中一味煽情或勾起观众猎奇心理，在保证栏目品质和满足社会需求之间把握一个“度”的关系，这是该栏目及类似栏目共同要面对的问题。　　

关于栏目收视，即“传播的效果”，“对于电视栏目的考评，虽然目前还没有明确的量化指标，但是在传统的电视节目考评体系中，收视率的调查是被媒体和广告商普遍接受和认可的一套依据，它也是现在我们采用得比较多的一种方式。固然，收视率的高低能在一定程度上反映一档栏目的节目质量和传播效果，毕竟任何优秀栏目都要能以独特的内容和风格吸引住一定数量的观众群，在长时间内赢得受众的信任，拥有自己的知名度，这样才能在激烈的媒介市场竞争中占据自己独特的位置。[24]” 2008年以来，《人口》栏目在央视一套激烈的竞争中能够保持一定的收视率，平均收视率达到0.6-0.8之间，每季度有约四分之一节目的收视率突破1.O，综合排名保持在第12-15位。作为一档公共服务栏目，不知它的收视率还有没有上升空间。　　

见图二　　

关于符号分析，什么是《人口》栏目的传播符号？从2010年5月起《人口》栏目即将更名为《人家》，正是出于强化符号的考虑。《人口》的传播符号，是实现其整个传播模式的体现公共服务特色的物质基础和有力保障。《人口》模式的传播符号体系包括政府标版、主持人（原有主持人形象已于2005年改版时取消）、影像构成的节奏、色调等等，这其中最重要的符号因该就是“人”。最早80年代的片头就是无数个人的剪影构成了“控制人口数量”的主题，而现在的片头运用体现温馨氛围的橙黄色结合各年龄段和不同性别的“人”的剪影形象。在20年将近十次的片头改换，始终不变的都是以“人”的形象作为主要表现元素。栏目的名称《人口》本身就已经将“人”的符号不断强化。“在人类的传播中，任何符号都与一定的意义相联系，人类的传播在现象—表现为符号的交流，而实质上是精神内容的交流，即意义。符号的意义不同的侧面又可以分为若干类型。如果从逻辑学的角度来分，在逻辑中，符号一般称为概念符号，而概念的意义区分为内涵和外延，所以符号也可相应地分为内涵意义与外延意义。内涵意义是对所指示事物的特征和本质属性的概括，而而外延意义是概念符号所指示的事物的集合。”具体到《人口》栏目模式，其传播符号的内涵本质意义即为“人的本体”和“人的聚集体”，而其外延意义则是包含了人的生命全周期、人和家庭社会、人和环境资源以及人群的分布、流动、比例、结构等等一切的总和。此外，栏目还有个功能性很强的符号，就在每集节目结束的片尾，往往会以黑底字幕的方式以区区数十字，将本期节目的政策背景或医学知识展示出来，起到了帮助观众对有效信息加深印象的作用，同时起到为不同风格的节目进行了统一的片尾包装的功效。　　

在将近20年的转变期间，栏目表现形式开始向着现代媒体方向转化，将政令传达转换为解释性报道。突出问题意识、清晰准确、关注实效，从协商民主的角度关心利益表达、决策讨论、决策评价。由政绩宣传、典型塑造，最低限度转换成记录社会文化变化、反映人物内心的普世价值；更进一步，在真实报道的前提下，促进国家族群认同、强化民族自信、进行现代人格倡导。“该栏目不仅追求正确的导向和舆论教化，还关注受众需求与利益相关性，以及传播的实用功能；它以平等方式构建交流平台，注重受众的参与和互动，尊重受众的知情权和表达权。由计划生育宣传教育逐步走向人口传播，是新的历史条件下统筹解决人口问题的客观要求，也是社会发展的必然。[25]” 　　

（二） 《人口》栏目存在问题和不足　　

传播学对“把关”的概念的解释是“对信息进行的过滤，加工过程就是把关。它是传播过程中必然发生的行为，其目的在于争取更多的受众和有效的受众。”“把关”主要包含搜集信息、过滤信息、制作信息、传播讯息四个阶段。该栏目是“选题—节目—人员”高度统一于特殊体制内，“把关”过程直接影响到节目品质问题。电视节目作为承担社会和经济双重职能的、有形的精神产品，对其品质的衡量不同于一般的物质产品，需要结合制作水平、市场效果和社会影响综合分析。制作水平和市场效果仅仅是电视节目品质的外在表现，要综合全面地衡量节目品质，离不开对节目内在品质的关注，也就是对节目的内容及其社会影响的关注。“和其他物质产品不同，电视节目作为精神产品，必须服务于公共领域秩序的建立和维护。目前国内对于节目品质的关注强调电视节目的社会功能的前提下，逐步把节目的制作水平和观众市场的实际反馈纳入节目品质考量范围之内。[26]”　　

深入性不够。以人为本、关注民生这个大的时代背景下，对人的生命、生活、家庭和人性的主题挖掘不深，我们缺乏对社会生活的敏锐观察和深人体验，对人口素质，特别是人的心理素质、人的行为的现代化，家庭生活方式现代化的引导，包括我们在挖掘民族、家庭的非物质文化遗产方面，还非常欠缺。这与从业人员的文化素养和思想理念密不可分，相对于电视台人员的年轻化、高学历化、市场化、高流动性和广阔视角，该栏目由于体制限制人员流动性很小，从而思想偏于保守局限，工作状态更接近于机关。　　

盲目讲故事。某些节目对趣味性、故事性、猎奇性的盲目追求导致节目失去原有的人文品质和道德高点。在故事背后关于人性和深层次问题挖掘反而不深。为讲故事而讲故事，层层设置无谓的悬念，最终观众会有一种被欺骗感。新闻工的职业伦理，应当是电视工不能仅仅考虑如何吸引受众的眼球以提高节目的收视率，还应充分考虑到电视传播所特有的形象性和直观性，在视听素材的取舍和表现上，不应以猎奇的方式表现不健康、不科学的做法或习俗，不刻意渲染痛苦、赚取观众廉价的同情等等。栏目曾经一度以各种残疾题材和“疑难怪病”谋取高收视率，也算是同类电视专题栏目的通病。　　

见图三　　

问题性不够。《人口》栏目体现公共服务的最大不足在于正面宣传和解读过多，而关于人口政策执行和地方政府行政过程中出现的不当现象缺乏应有的报道和分析，关于社会热点话题如“富人超生”“呼吁放开二胎”等采取回避姿态，栏目自身创造的有社会影响的品牌和活动较少。这些都说明了一点，栏目对于“社会问题”的关注度和深入性不够强，这样反而削弱了栏目的社会影响力，“混同”在一般的社敎类甚至“医疗服务类”节目中。事实上，近些年来媒体的改革随同“阳光”政府的改革越来越发挥着舆论监督的功能。早在《焦点访谈》《新闻调查》出现后，随着媒体的曝光率和对社会负面问题的追踪调查，恰恰反映出了政府对于违法腐败、黑恶势力、丑恶现象的打击决心，维护了政府的公正形象。《人口》栏目完全可以利用自身政府背景和系统优势，对相关社会问题甚至是负面事件进行分析报道，起到以正视听和传播政府声音的功能。栏目记者到外地出差采访，通常会由地方人口部门官员陪同踩点和选取拍摄对象甚至宴请，拍回来的节目通常以歌功颂德为主，很少见体现舆论监督功能的作品，这也是体制属性带来的另一个桎梏。　　

原创精神缺乏。栏目创作多年来有一个“顽疾”就是原创性不够，编导习惯于从别的媒体上获取信息来源，很多节目在“炒冷饭”。由于题材非原创，被别的媒体引用和复制就更少，因此引发社会热点话题成为经典的成功节目就更少。事实上，栏目有很多得天独厚的优势资源：由于体制原因本可以第一时间得到来自国家的相关信息和发布，但为此而跑上层的记者很少，一般习惯于等待政治宣传任务或安于当“驻会记者”；多年的事业运作积累了大量的一流专家队伍，遍布全国各地的人口计生宣传网络可以提供大量一手新鲜的新闻和专题来源，但这些资源都没有得到有效运用，很多栏目记者和编导习惯于上网搜材料，最多到北京各大医院蹲守拍摄各类“疑难杂症”，以至于一年的节目有一半以上都是在北京地区拍摄。　　

作为横向比较，在中央电视台一套与《人口》栏目相似度最高的应该是《当代工人》栏目，两个栏目在央视的命运很相似——“《当代工人》是1997年创办的周播节目，2004年被归为央视一套的政策保护性栏目。作为每期时长30分钟的专题类节目，《当代工人》到现在已经有10年共四百多期的节目，是中央电视台唯一以“工人”为报道主体的栏目。栏目开办之初正在国企改革的热点时刻，“国企改革”、“下岗”、“再就业”等正是当时整个社会和媒体文本的关键词。在建构整个社会再现框架，或者说文化主题的时候，这个栏目得到了政治主流的肯定。栏目以大型现场为主，没有主角没有嘉宾，谈话主体就是在工作现场围坐的普通工人，创造了一种具有现场感的叙事空间。节目制对各种事件的定义和叙述，是通过“即兴”的现场谈话完成的。[27]”

两个栏目相似处有：1、相似的公共服务功能——《人口》以人口公共服务功能为主（前文已有详细描述），《当代工人》以工人代言人的身份报道企业发展、传递与工人有关信息、维护工人权益。2、相似的目标人群——从表现主体和目标收视观众而言，《人口》针对的是农民和妇女，《当代工人》针对的是工人。相对于当今媒体上风光无限的娱乐人士、成功人士、政商精英而言，都是“弱势群体”的代言人。事实上，两个栏目的目标观众恰恰是占中国公民大多数的主体。3、相似的市场压力——两个栏目收视率属于较低收视率段位，基本没有来自广告商的青睐，由市场压力转化为现实的收视压力。4、相似的央视待遇——共同被末位淘汰制困扰，并先后被警告。　　

两个栏目不同处有：1、不同的政策保护和制作体制——前一个来自于国家人口计生委，后一个来自于中华全国总工会。由于《当代工人》属于中央电视台自办栏目，体制上来自于外界政策保护力度较弱，故而被淘汰的危险性更高。2、不同的定位调整——《人口》栏目及时调整为讲述生命故事、展示生命关怀为主要内容，将相关政策解读和信息服务巧妙融合到里面。《当代工人》的设立初衷就是要塑造工人的正面形象，而不是为工人提供有关的信息服务，也不是沟通上下信息，更像是一种“工人老大哥”光辉、自信、勤劳的形象展示。随着国有企业改制、大量农民工涌入城市等社会变迁，没有及时调整内容方向，并且对于新时期产生的社会问题没有进一步深入挖掘。3、不同的形式变化——《人口》栏目几经改版，基本上采用都是当时最流行的表述方式。而《当代工人》几乎清一色都是一种现场谈话的模式，没有突破意识。4、不同的收视结论——在同一个数阶上，《人口》栏目整体要高出近0.5的收视率，笔者认为《当代工人》的低收视率主要由上述四条原因导致。　　

见图四、图五　　

通过比较发现中央电视台警告的“规律”，不好看、受警告的节目往往是公共服务功能比较单一如工人、农民、少数民族、妇女等“弱势群体”代言人或者曲高和寡的艺术、教育类节目，很少见综艺、投资、时尚类节目被警告。《当代工人》落后于《人口》的现状也提醒着《人口》栏目的危机——如果再这样不断淘汰下去，迟早也会沦为末位。　　

四、结 论　　

本文对于我国公共服务的概念、政府公共服务和广电媒体公共服务的关系、《人口》栏目在这种关系中的演变和功能进行分析后，从扩大宣传人口公共服务的工作思路和电视栏目公共服务功能定性研究思路出发，形成“栏目自身发展”、“央视一套改革”、“建立人口频道”三步走的思考总结。　　

（一） 《人口》栏目应以公共服务为指导思想可持续发展　　

中国发展中的人口问题是贯穿整个社会主义初级阶段的基本问题，而家庭与健康又是社会发展的永恒主题，所以《人口》栏目的社会需求将在长时间内存在和不断增长。在新媒介环境下和现有政策背景下《人口》栏目必须适应公民社会和来自市场的需求，在传播理念方式和机制上不断创新，才能生存和发展。尽管人口主题是非常重大的主题，是极有社会需求的主题，但是如果不能够适应社会和市场变化，理念、方式和机制跟不上社会发展，甚至不能发挥媒体在社会发展中的关键作用，栏目被淘汰只是时间问题。所以栏目要克服自身诸多问题，摈弃盲目追求收视，明白真正体现公共服务功能才是栏目立身之本。把公共服务栏目做到好看、好用，是栏目自身可持续发展的目标，其实质问题是要紧紧抓住公共服务的主题，真正探寻和反映民众对于生育、生活、生命健康的需求和对政府的要求，运用现代传播手法，不断更新节目编排，学习国际公共服务电视节目的先进理念和制作手段，才能发挥栏目的公共服务功能，获得广大民众和传媒界的认可。

中央电视台《人口》栏目对地方《人口》栏目应该继续起到引领和扩大传播的作用，形成全国联动、信息共享、快速反应的传播机制。为政府统筹解决人口问题，尽快将经济成果与民众生育意愿相统一，满足提升公民生活品质和被尊重的需求的发展目标营造全社会的良好舆论氛围。　　

（二） 《人口》栏目所在央视第一套频道应该主推公共服务　　

我国如果出现公共电视，将有别于西方的公共电视属性。根据“谁出钱为谁办事”的市场规律，当电视台主要靠企业广告赞助来养活的时候，电视台自然就要为企业服务，于是“收视率”成为电视业绩主要衡量标准。在西方资本主义体制下，很难想象完全由某家企业注资控制的媒体会报道与自己不利的负面新闻就是这个道理。同样，在社会主义体制的中国，完全由政府出资办的电视自然要为政府说话。“我国公共电视必然兼具政府喉舌与社会公益双重属性，是政府职能与媒体职责双重诉求的交汇点。西方国家不同的是，在我国，电视媒体过去、现在、未来都是党和政府的喉舌，宣传功能是其基本职能，不可从公共服务中分离。[28]”这与西方所倡导的“公共电视”既脱离于政治又脱离于市场，完全由“公民”和“公共话语”控制不同。西方诞生“公共电视”的政治背景是由于西方国家大多执行两党轮流执政或多党制，政党之间彼此倾轧、代表不同利益集团的政治观点有较大不同，往往要靠控制不同媒体来寻求话语霸权，经济背景是媒体对“市场失效”的失望，由此产生了传媒界关于躲避政治和市场干扰，寻求独立话语空间的“公共电视”诉求。我国的公共电视是应该由政府主导的并主要出资，不以盈利为主要目，作为执政党代表广大人民群众的利益，所办的电视应该是不折不扣的公共电视。在这一点上，本文所提倡的公共电视在反对商业化上的立场与西方公共电视一致。所以“在市场和政治的博弈中，中国电视的角色开始从单纯的政治和商业性质中分化出来，成为了‘作为政治的公共领域的传媒’。它既是政治治理结构的一部分，又承担了国家与社会‘中间领域’的角色，二者相辅相成。公民社会、公共领域的兴起又为公共广播电视服务提供了社会和思想基础。[29]”中央电视台一套作为全国人民共有的、认可度极高的国家级传媒文化平台，理应成为中国第一真正的公共电视频道，面向全体公民包括少数民族在内的弱势群体，严格杜绝广告发布，避免商业化的干扰，解决方案可以由完全由政府出资主办，由政府各部门参考《人口》栏目的方式租用时段，提供各种公共服务。或者由央视其他商业频道的收入进行补贴，也可以由全国各省电视台共同参与股份制，成立类似公益基金管理委员性质组织来管理和运营，甚至曾有人提出由全国人大出面监管未来的公共电视。总之，为了更好更纯粹的履行公共服务职能，杜绝在收视率面前的软弱，中央电视台一套应该拿出勇气在朝着公共电视的方向上有所作为。让中央电视台一套节目不仅仅成为成为政治宣传工具，更应该成为社会的公器，在复杂多变的世界政治格局和国家经济社会格局中发挥其越来越重要的公共服务功能。　　

（三） 成立人口公共服务专门频道　　

在上述加强栏目自身建设和完善、依托央视一套公共服务化改革的基础上，人口公共服务宣传应在国家电视传播中占有更加重要的位置。为实现这一目标，可以考虑由《人口》栏目依托主流媒体，在20年公共服务电视栏目制作经验基础上，利用部委财政资金和现有体制保障以及人才（中国人口宣传教育中心有将近50名专业技术人员）、器材（该栏目是2009年央视一套推行高清以来第一家购买使用高清技术器材的栏目）和系统优势（全国各省市县的人口宣教网络系统近20万人）会同广电部门成立专门的人口公共服务频道。此处所指的“专门化”不同于“专业化”“分众化”，专门的服务频道不划分目标人群，执行的是以人为中心的思路、覆盖的是全体公民尤其要兼顾弱势群体利益，倡导的是人口宣传中常提到的“生命全周期”理念。该频道始终贯穿公共服务精神，不以盈利为目的，也不以收视率为衡量标准，而是以服务反馈和民众口碑为价值参考。该频道也可鼓励各类社会公益组织共同参与节目制作，随着社会经济的不断发展，这一目标应该不会太远。　　

由此可见，《人口》栏目和同类型的电视栏目唯有不断发展，才能承担起提升公共服务职能、促进社会民主发展、构建社会主义公共领域的责任，在以中央电视台为代表的媒体改革过程中立于不败之地。　　

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