在提供援助时附加政治经济条件是西方国家对外援助的重要特征，也是对受援国施加影响的重要手段。在援助国看来，在实施援助时设定条件会促使受援国采取某些行动和政策，从而增加其目标实现的可能性。换句话说，援助条件有助于增强援助的效果。[1]"遏制政策之父”乔治・凯南曾指出对外援助是基于国家的对外政策目标，而“必要的限制条件和先决条件则是对外援助履行对外政策职能的主要方式”[2]。援助国给其外援附加条件包括强迫购买援助国产品方面的规定，更包括市场化、私有化、民主化等方面要求。斯多克在《西方中等国家与全球贫困》中专门阐述了这一观点。他认为，与对外经济援助挂钩的经济条件包括经济体制改革、市场化等;与对外经济援助挂钩的政治条件产生于冷战结束以后，主要表现为“民主、人权和良治”三个方面。其本质是，“通过压力(指以停止外援为压力)，使受援国接受本来不会接受的条件”[3]。这些附加条件成为援助方干涉受援国内政的有效工具，从根本上讲是为援助国的国家利益服务的。美国的对外经济援助更加具有这一特点，但在不同时期，美国政府的目标和侧重点也不尽相同。
一、战后初期：美国对西欧的束缚性援助
所谓“束缚性援助”，是指附带采购条件的援助资金，即援助国在提供援助资金时规定该资金必须全部或部分地用于购买援助国的产品和服务。为了实现美国的经济利益，自战后初期的马歇尔计划开始，美国就开始为其对外经济援助附加束缚性条款。战后西欧经济凋敝，百废待兴，迫切需要来自外部的援助。但是，在美国看来，欧洲国家向美国提出的援助申请不能只是一张简单的“购物单”，美国照单发货就行了，美国的援助必须是有条件的。西欧国家仅仅做出“努力发展生产”等承诺是远远不够的，还必须接受一系列援助附加条件，并以法律的形式固定下来。后来，这些条件就具体体现在《1948年对外援助法》第115条。根据该条规定，受援国彼此之间必须做出多边承诺并承担双边义务，这是接受援助的前提条件。在此基础上，受援国必须做到以下几点：首先，必须接受并履行在总报告中对美国做出的承诺，这是最基本的条件。其次，西欧国家彼此之间必须做出多边承诺，保证在复兴计划中不断相互合作。第三，各参与国要想根据该法案取得援助，必须与美国签订一个双边协定。
仅有以上几点还远远不够，《1948年对外援助法》第111条(a)款再次明确规定，为了促进美国提出的政策目标得以实现，(经济合作署)署长有权在他认为必要或合适的情况下对本法规定的援助条款和条件追加条款或条件。根据该规定和该规定出台前美国官方的态度，美国对西欧国家又附加了更多的援助条件，这些附加援助条件包括：(1)对欧洲国家提供的援助不能损害美国的经济稳定，这是援助的大前提;(2)向美国提出援助要求的国家必须是对美国友好的国家;(3)接受援助的国家必须保证这是最后一次向美国提出援助申请;(4)受援国输出的主要商品和制订的经济计划，必须经“经济合作署”同意;(5)为了保护美国工业，欧洲国家应尽量少从美国购买美国短缺的原材料，美国政府部门、代理机构或官员也无权出口美国短缺的资源或产品，如石油、石油制品、钢材等;(6)考虑到美国为欧洲国家复兴所做出的贡献，欧洲在原材料生产提高的情况下应考虑将一定量的原材料输送给美国，欧洲国家以向美国提供美国短缺的原料或潜在短缺的原料，作为换取赠予或贷款的条件;(7)受援国必须优先购买美国的过剩农产品;(8)必须利用美国贷款的一部分资金，开发和生产美国所需要的战略物资;(9)必须消除关税壁垒，降低关税，以利美欧自由贸易;(1O)必须取消或放宽外汇管制;(11)受援国必须在经济上接受美国的监督，美国对援助资金的分配和使用享有完全知情权，享有全程监督权，必须将对美援的不当之用、挪用或浪费减至最低点;(12)为了保护美国的海运业，署长有权采取他认为必要的措施，以确保用援助资金在美国采购的商品总吨位的至少50%由美国商船以市场运价运往欧洲;(13)为了保护美国农业经济和面粉加工业，在作为赠予而运往欧洲国家的小麦和面粉中，不低于25%的未加工小麦必须由美国加工后运往欧洲国家;(14)为了鼓励外国充分利用美国的过剩农产品，农业部长有权对运往欧洲的粮食在原销售价上追加不低于50%的利润，运费不包含在这一利润中;(15)必须保护美国侨民在欧洲的财产和投资安全;(16)必须在运往受援国的货物上贴上美国标签，受援国要广泛宣传美国的仁慈和慷慨等等。[4]
正是因为这诸多附加条件，美国成为马歇尔计划的最大受益者。欧洲人将大多数来自于马歇尔计划的援助资金用于购买美国生产的商品。欧洲国家在二战中几乎消耗光了他们所有的外汇储备，因此，马歇尔计划带来的援助几乎是他们从国外进口商品的唯一外汇来源。据美国商务部统计，在整个马歇尔计划执行期间，西欧有2/3的进口物资来自美国。 ” 马歇尔计划拉开了战后美国大规模对外经济援助的序幕，也开启了有条件援助的先河。马歇尔计划还只是美国要求受援国满足一定条件作为取得援助前提的一个例证。此后，美国对外援助大多附加各种条件，如要求受援国向美国提供经济情报;规定美国船运业运送援助物资的百分比;对受援国倾销过剩农产品，并在原销售价上追加不低于50%的利润等等规定。因此，这类援助又被称为“束缚性援助”。即使这样做的成本要远远高于在当地购买，美国也宁愿把钱花在美国国内。如前所述，美国国际开发署大约80%的支出都花费在美国。阎那么，是否可以认为，只要作为援助国的美国没有对受援国如何使用援助资金进行限制，其所提供的援助就是无附加条件的援助呢?答案显然是否定的。实际上，无论是束缚性援助还是非束缚性援助，援助国都可以在援助对象的选择和援助金额的分配等方面，通过附加其他政治经济条件对发展中国家施加影响。
二、20世纪70—80年代：私有化、市场化
20世纪70—80年代，美国在提供外援时强调外援和自由市场经济挂钩，要求发展中国家进行以市场化和私有化为导向的所谓结构调整为前提，通过提供对外经济援助而达到自己的经济目的。美国的主要外援机构国际开发署的公开政策是，接受援助的国家必须把援助主要用于发展经济中的私营企业部门，而不能把它用于公共投资，而公共投资对于这些国家的迅速发展是最必要的。为了发展经济，为了能够得到美国的对援助资金，受援方往往被迫接受美国对经济援助附加的经济条件，被迫进行经济改革。
里根政府的助理国务卿切斯特・克拉克在阐述美国对非洲政策的演说中强调，美国将努力使对外经济援助更加富有成效并产生良好的结果，并改变过去重点援助几个友好国家如苏丹、肯尼亚等的局面，致力于促进非洲国家私有经济的发展。克拉克指出：“在里根政府领导下，我们的双边援助将针对那些我们的利益最能清晰体现出来的地区，更加针对那些能够产生更广泛和持久影响的政策变革，这些变革包括给予那些国家内部以及外来的私有部门更大的机会。”[7]
同一时期，美国国际开发署的对外援助战略也是围绕着推行市场经济和私有经济展开的。其目标有三个：一是促进受援国的政策变革。国际开发署希望受援国政策的确立能够推动自由市场原则，并减少政府对经济的干预。二是推动受援国私有企业的发展。国际开发署支持并帮助在发展中国家发展微型、小型和中等规模的本土私人企业。三是扩大受援国方案的执行范围。国际开发署将在发展中国家的诸如人口与保健领域，利用民间组织和企业去推动援助计划的开展。[8]
在推动市场化和私有化的目标下，经济援助也往往成为一种鼓励或者奖励措施。十月战争以后，随着美国和埃及之间外交关系的转暖，美国和国际复兴与发展银行向埃及提供了大笔的援助资金。美国对埃及提供经济援助不是无条件的。这个阶段，埃及实施了经济开放政策，致力于将埃及经济导向私有化和市场化道路。美国提供的经济援助是对埃及这种政策的支持，其目的就是帮助埃及政府采取更多的市场导向经济，为此美国国际开发署设立了“具有活力的民营经济发展计划”，并据此在1976年和1983年间批准了4亿美元来开展具有专门性和实质性的金融和技术援助，以促进埃及私营经济部门的发展。国际开发署向埃及产业发展银行出借3200万美元，专门用于发展私营产业项目的贷款。此外还建立了3000万美元的特别基金专门支持私营企业项目。
三、冷战结束后：“良治论”
20世纪90年代以来，发达国家外援项目的政治条件呈增强趋势，逐步从一般性地强调“民主政治”和“市场经济”制度等意识形态内容细化为“良治”、“可持续发展”、“保障人权”等具体条款，要求受援国进行政治改革、推行民主化、改善人权状况等。“良治论”则成为冷战结束后美国对外经援的一个突出特征。
在西方国家看来，开放、民主、可靠的政治体制、个人权利、经济制度有效和公平地运行与贫困的持续减少之间，有着至关重要的联系。1998年世界银行出版的题为《评估援助：何者有效，何者无效，及其原因》的研究报告指出，“在好的政策环境中，资金援助可以促进更快的增长、社会受益和更高的私人投资。而在不好的政策环境中，援助产生的影响小得多。”也就是说，只有在实行好的经济管理(或良治)的国家，发展援助才有助于刺激经济增长和减少贫困。因此，“两个同样贫困的国家，管理良好的国家应该比管理不好的国家得到更多的资金。”
为了推动受援国治理水平的提高，美国经济援助的受益对象更多转向与“良治”联系较密切的部门。援助不仅要在经济基础领域推动机会均等，还要促进发展中国家公民社会的成长，以及在上层建筑领域推动民主化发展、促进国内政治经济治理能力的提高。有学者认为，对于受援国而言，获取更多援助的最好方法就是民主化。[10]
“9・11”事件后，“良治论”有了新的发展。布什政府认为，对外援助只有给予那些实行良好政策的政府才是有效的。2002年美国《国家安全战略报告》也指出，“如果有关国家没有正确的政策，就不可能实现经济持续增长并缓解贫困。对那些真正改变政策的政府，我们将把援助大幅度提高到新的水平。” u为了实现美国对受援国的“良治”要求，布什总统提出设立“千年挑战账户”用于援助那些“治理有方、把投资用之于民、鼓励经济自由”的国家。“这些国家的政府必须与腐败作斗争，尊重基本人权，实行法治，投资发展卫生和教育事业，奉行负责任的经济政策，并为创业提供条件。”[11]“千年挑战帐户”用3大类16个指标来挑选合格的受援国，这些指标包括国内自由、法治、控制腐败、对国际贸易的开放程度、教育等等。要想成为合格国家，该国必须在控制腐败这一指标中的得分达到中等以上，并且在三大类的每一类指标中至少有一半达到中等以上水平。经过严格筛选，阿尔巴尼亚、马达加斯加、贝宁、马里等12个国家为首批合格国家。
2005年，美国对援助的条件做了更为严格的规定，尤其是在政治方面，受援国必须在以下六个方面做到公正统治：公民自由要遵循“自由之家”的标准，包括言论自由、集会和结社的权利、实行法治和保护人权、个人自主及经济权利;政治权利同样要遵循“自由之家”的标准，包括自由和公正地选举拥有真正权力的官员，公民组织政党并能够在选举中公平地竞争;不受军队、外国强权、极权政党、宗教僧侣、经济寡头控制的自由，保证少数族裔的权利;言论与责任要遵循世界银行的标准，包括宪法保护公民自由的能力、一个国家的公民参与选择政府的能力、独立的媒体;统治效果也是遵循世界银行的标准，包括提供平等的公共服务、保证公民服务的权限、不受政治压力的影响、政府具有筹划并执行重大政策的能力;法制还是遵循世界银行的标准，包括公众对法律的信任和遵守程度、暴力事件和非暴力犯罪、司法系统的效力和前瞻性、强制履行合同的能力;反对腐败也是遵循世界银行的标准，包括腐败对商业环境的影响、政治舞台上的重大腐败，以及精英分子致力于实施国家控制的趋势。[12]这迫使一些发展中国家为得到美国的经济援助而不得不进行美国期待的政治改革。
奥巴马政府延续了美国的例外主义，甚至与布什政府也没有多大实质差异。奥巴马借助软力量重建美国的道德权威，试图实现布什政府通过硬力量无法达到的目标，即把美国的援助与持续要求民主改革联系起来。国际开发署强调，为了提高援助资金的使用效率，在分配援助时应根据受援国在发展方面的表现，但实践中美国却遇到了矛盾：符合美国援助条件的表现良好的国家并不一定具有地缘政治或外交上的重要性，而那些具有上述条件的国家往往在发展能力上表现欠佳。
四、对有条件经济援助的效应评价
有条件援助理论认为，附加政治经济条件有助于改进受援国的人权状况、治理水平，监督受援国政府对援助资金的使用，提高援助的效率。[13]依附理论则认为，这些附有条件的对外援助正是发达国家控制不发达国家的工具。对于援助条件，我国学者和政府一直持批评态度，视之为干涉他国内政的工具。
平心而论，在援助资金的使用上，援助国对如何管理、支配自己的援助资金以及将援助资金投向何方，有不容置疑的发言权，这不是问题。问题在于不可以将援助与奴役性的附加条件挂钩，而美国却经常这样做。附加条件的设定，使援助是否继续以及援助多少完全取决于美国对自身利益的判断。一旦受援国没有满足美国的任一条件，或者在美国人看来，受援国没有让美国人满意，或者有碍于美国国家利益的实现，美国就有权“随时终止援助”。不过，对经济援助附加条件并未能有助于美国对外政策目标的实现。
美国负责非洲事务的前助理国务卿戴维・纽瑟姆曾明确指出：“基本上没有援助国能够通过承诺提供援助或威胁撤回援助而对发展中国家(受援国)施加他们的政治愿望。受援国对援助国试图在有关非洲问题对内对外政策方面施加影响表现出了坚决抵制。任何国家，不论是西方还是东方国家，想通过援助实现政治目的都被证实是失败的。援助必须也只能建立在发展中国家的需求和相关的直接经济与道德利益基础之上。”[14] 此外，美国还忽视了一个最基本的事实，那就是每一个国家和民族在文化、社会和政治体系等方面都存在不同程度的差异，因此，简单地将人权、民主、市场经济等与援助问题挂钩，强迫受援国进行改革并没有能够实现美国的预期目标。
事实上，美国等西方国家将经济援助与受援国的政治经济改革、人权问题联系在一起，用西方的制度和思想来改造受援国，这种做法不仅没有改善受援国的贫困状况，反而导致受援国国内矛盾丛生。以非洲国家为例。直到今天，非洲国家在人均国民收入、生活在极其贫困水平线下人口的比例、人均寿命、婴儿死亡率、艾滋病流行性、教育以及联合国开发计划署人类发展指数等方面的指标仍然处在世界的最底端。虽然以美国为主的西方国家向非洲国家提供了大量援助，非洲国家平均所接受的援助占其国民收入的比例比其他地区的发展中国家都高，但由于政治附加条件的长期存在，援助对非洲却没有实现预期目标。相反，很多研究证实，这些附加条件并没有起到积极作用，比如，西方援助国和国际机构试图通过附加条件来引起非洲政策变化的结构性贷款在改变非洲政策方面并不成功。20世纪90年代以来，西方援助所附加的大量政治条件及其所推行的民主化进程并没有使非洲国家的腐败率下降。这些证据都表明了援助的附加条件是无效的。
援助的附加条件还使得受援国把本应用于政策制定和实施的精力都用来与援助国进行谈判，向援助国汇报，为援助国咨询机构提供服务，以此来维持与援助国的正常关系。托尼・基利克分析了领导者需要花费多长时间来与援助国进行谈判，包括处理债务事件和保证援助的继续流入。[15]同时，马克・维亚茨以莫桑比克为例的实证分析表明，仅在卫生部就有405个工程项目，然而行政成本就占到了工程资金的30%一40%。[16]事实上，虽然援助国附加了条件，在经过受援国的谈判之后，在很多条件仍没有满足的情况下，援助国也仍然向受援国提供了援助，但是这个谈判过程却耗费了大量的成本。
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原标题：试论美国的有条件经济援助
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