原题：重大不确定性下的协调——对福岛核电站灾难的分析（青木昌彦 杰弗里·罗思韦尔*）
三次核电站危机：三哩岛、切尔诺贝利与福岛
2011年3月11日，日本东北地区发生了科学观测史上第二大地震——里氏9.0级地震，并引发了浪高超过12米的海啸。地震与海啸触发了东京电力公司下属的福岛核电站核反应堆(福岛第一核电站的6个蒸汽反应堆，以及福岛第二核电站的4个蒸汽反应堆)即刻关闭。然而，几天之后，第一核电站核反应堆由于没有足够电力驱动水泵进行冷却而发生了氢爆炸与堆芯燃料的熔化。这一灾难虽然没有发生原子爆炸而导致直接的人员伤亡(死于海啸的20 000多人中，大多数人是溺死)，但是由于发生了168倍于广岛原子弹爆炸产生的放射性污染物铯泄露，因此这场灾难导致了至今犹未可知的公共损失。
这一灾难不仅引发了关于核电站社会成本与收益的全球性公开讨论，而且提出了严峻的工程设计与社会科学研究问题。在本文中我们关注的问题是，福岛核电站事故的程度是由于东京电力公司声称的自然灾害超过了“可预见的假设可能性”所导致的必然结果，还是日本核电行业的内在矛盾放大了自然灾害冲击的程度。然后，我们提出的问题是，如何对这一行业进行结构调整，以使它在应对极端冲击时更稳健、更具创新?
我们的理论框架是比较分析，因此我们的论述不仅与日本当前形势相关，而且与公共风险管理、一体化垄断(integrated monopolies)及替代能源的创新有关。为了实现这一比较研究方法，我们首先简要描述三次主要核危机发生的原因以及人们的应对措施，这三次大的核危机主要是三哩岛、切尔诺贝利与福岛。
1979年3月28日，机械故障以及沟通不畅导致了美国三哩岛核电站2号反应堆燃料的熔化，2号反应堆是三哩岛核电站于三个月前刚刚投入商业运营的轻水加压水反应堆(PWR)。这一反应堆在100小时内得到了控制，没有发生氢爆炸与外部污染。所以，当美国总统吉米·卡特于1979年4月1日访问三哩岛的时候，目的是给这个紧张的国家提振信心。他并没有干涉救援，作为一名前核潜艇军官，他希望告诉世人没有什么可以惧怕的。1975年1月19日美国核管理委员会(Nuclear Regulatory Commission, NRC)在建立之初，就设定了美国总统与三哩岛核电站管理人员之间的职责范畴。吉米·卡特没有干预三哩岛核电站救助措施的制定，也没有干预对此次事件的起因及其社会后果的调查。
1986年4月26日，苏联切尔诺贝利核电站4号反应堆的操作员正在测试反应堆在低能量下的运行极限，4号反应堆是一个自1984年3月就开始运行的石墨减速/轻水冷却反应堆(RBMK)。然而，为了进行这一测试，一些安全系统被关闭了，而且操作员错误地将能量降到了1%。在如此低的能量下，反应堆开始变得不稳定，致使能量波动超出了正常水平的100倍，导致01:23:44 (GMT+2)发生了蒸汽爆炸，将反应堆的顶层炸飞。苏联共产党最后一任总书记(1985~1991年)米哈伊尔·戈尔巴乔夫在事发当天的早晨下达一连串命令，永久封锁一切有关事故损害的信息，18天后才打破沉默。这一封锁在所有前苏联国家持续进行，苏联共投入了500 000名苏联陆军预备队员将高放射性石墨铲出切尔诺贝利，他们的健康状况并没有得到评估，事发当天住在切尔诺贝利的居民，吸入了爆炸所产生的放射性物质，但这些居民的健康状况也没有得到评估。
与之前的两起核事故相比，日本福岛危机是由自然灾害引发的。2011年3月11日，在发生里氏9.0级的地震之后，东京电力公司在福岛第一核电站的1、2、3和4号沸水反应堆开启了系统自动关闭(5号和6号反应堆由于添加燃料已于之前关闭)。在关闭模式下，冷却水本来应该可以降低反应堆残存的余热。然而，人们很快发现不仅通过输电网输送的电力由于地震的破坏无法正常传送，而且核电厂内部的备用柴油发电机也因海啸而无法运行。此外，各级员工都被迫在处理核后果的同时，要兼顾处理自然灾害导致的个人后果。
人们当下所面临的问题是：“在这关键时刻，谁拥有最终领导权，并担负最终责任?”首相菅直人在核电厂管理人员吉田昌郎的陪同下视察了福岛第一、第二核电站的十个沸水堆，吉田昌郎给首相提供了他对核能的第一手经验(基于自己从公民活动中获得的职业经验，以及东京电力公司在2002年被发现对福岛第一核电站1号反应堆的防护罩质量撒谎，首相已经不信任东京电力公司)。东京电力公司的两位最高管理人，会长胜俣恒久与总裁清水正孝在地震发生后20小时内都不在东京，也不在东京电力公司总部。东京电力公司不同的利益相关者，包括首相及其幕僚、原子力安全保安院(NISA，参见图1)、东京电力公司总部以及福岛核电站，争执不休、相互猜忌，迟迟不敢披露对他们不利的负面信息或采取果断措施;菅直人在辞去日本首相一职后将当时的情形描述为一场“语言游戏”。在迟疑不决之际，1号反应堆的燃料熔化(3月11日19:30)，1号反应堆发生氢爆炸(3月12日15:36)，3号反应堆燃料熔化(3月13日09:00)，接下来2号反应堆燃料熔化(3月14日20:50);相关大事记可参阅原子能机构(NEA，2011)与维基百科(Wikipedia，2011)。
3月15日05:30，首相、内阁成员与东京电力公司官员举行了一次会议，就在会议期间，两次氢爆炸损毁了2号反应堆(06:10)与4号反应堆(06:14)的房顶。我们并不知道东京电力公司官员在会议开始时是否知道熔化的反应堆的状况，但是，随着会议中电视直播的氢爆炸新闻，首相变得极为愤怒，并派遣经济产业省大臣前往东京电力公司总部，同该公司会长胜俣恒久共同主持危机管理委员会的工作。随着3月15日会议后利益相关者之间的信息共享有所改善，日本惯用的决策方式在2011年3月失效，公众指责日本首相未能有效动员和协调一切可用资源来应对并控制灾难的影响，菅直人面对着如山的指责，于2011年9月黯然辞职。[1]
图1 日本核工业联合体组织结构图
资料来源：
http://www-pub.iaea.org/MTCD/Publications/PDF/CNPP2011_CD/countryprofiles/Japan/Japan2011.htm。
三种典型的组织架构
上述三起事件可能被认为是极端环境下发生的偶然性事件，但是每一起事件都说明了三个核电站内部和外围特定的嵌入式信息架构，以及在应对极端事件的相关模式。为了理解它们不同的特点，设想一个由许多单元组成的系统，这些单元有不同的任务或功能和不同的连接模式。我们可发现系统结构的三种模式：(1)“开放的基于接口规则的模块化”模式;(2)“自上而下”的，或者说“垂直控制”模式;以及(3)“水平协调”模式。
第一种模块化模式的一般形式，是一个由许多单元组成的系统;每个单元都有某一特定功能，不同单元根据事先设定的接口规则连接在一起。只要遵循这些事先设定的规则，每个单元就可以在不受其他单元干扰的情况下行使自己的功能。这一模式的信息系统化特征已经被克莱默(Cremer，1990)和青木(Aoki，2011，第四章)所研究，并且被鲍德温和克拉克(Baldwin和Clark, 2000)应用于解释信息通讯产业的后IBM产业组织。模块化理念可以被应用于不同的层面：工厂的工程设计、组织架构以及产业组织。在核电站设计层面，一个压水反应堆可以被视为一组嵌入核级(nuclear-grade)水泥结构的设备模块。这些模块包括：⑴反应堆;⑵蒸汽产生器;⑶涡轮-发电机-冷凝器;⑷转换器与电力设备;⑸冷却与排水系统。在基于海军舰船反应堆的小型模块化反应堆的设计中，反应堆与蒸汽产生器被整合为一个单一模块，小型模块化反应堆(45~200兆瓦)可以扩容，以便更接近当地的需求水平(参见Rothwell，2011)。
模块化模式一个可知的优点是它可以自行组织创新。鲍德温与克拉克(2000)解释了追求相同功能的多个模块可以通过演化竞争(evolutionary competition)选择表现最优的模块。在不确定性非常高的环境下，如果有一个机制能够允许模块根据开放的接口规则进行复制、替代与分割或增加，就可以创造很高的选择权价值(option value)，尽管为此需要支付复制成本。它类似于可能的实验产出高度不确定性时，多重实验所带来的好处。与之相类似的一种模式是在核电站设计中的深度防御(defense-in-depth)，也就是说，把纠正工程故障(engineering failures)的备用装置植入整个结构，它们的运行会根据事先设计的规则连续启动。接下来，我们将模块化的概念应用于企业与产业层面，讨论它对核电站安全与效率的重要性。
第二种“垂直控制模式”是经济学家和组织理论学家最熟悉的一种模式。其定义是系统的组成单元以树状结构联系在一起，(命令与报告)信息只在垂直方向上传递，而很少在水平层面上交流。由于稀缺的信息处理能力集中在命令的顶端，这种模式通常被认为在低不确定环境下表现较好。然而，正如我们在切尔诺贝利爆炸之后所看到的，当现场信息的迅速使用十分关键的时候，对于这种模式的严格应用可能并不有助于危机的处理。
第三种“水平协调模式”的最一般形式是，有关环境演化的信息在具有互补功能的组成单元间分享，它们之间就各自的产出水平决策进行持续的调整与协商。关于这一机制的理论特征青木(1986)、克雷默(1990)，阿隆索等人(Alonso、Dessein和Matouschek，2008)以及其他一些人都曾作过分析研究。通过研究我们可以知道，在环境发生持续变化而非剧烈变化，且模块功能在技术上互补的时候，这种模式的表现要优于垂直控制模式的表现。青木(1990)曾指出：“另一方面，如果环境极不稳定或极不确定，[水平协调模式]适应环境变化可能会产生高度不稳定的结果。”
罗思韦尔(1996)从经验研究的角度分析了核电站水平协调模式与垂直控制模式之间的相对表现，他发现前者发生电力断供的故障率要低一些。由于发电厂运行的时间占大部分，因此在没有危机的时候，水平模式从整体上来说更有优势。罗思韦尔分析了49个核电站(大多数为美国的核电反应堆)在1976年1月至1985年12月的运营与电力断供数据，并根据奥尔森等人(Olson et al, 1984)的最《终安全分析报告》(Final Safety Analysis Reports, FSARs)中的核电站组织图，构建了一个等级指标，《最终安全分析报告》是美国核管制委员会(U.S. NRC)要求的。罗思韦尔估计的变量支持水平模式同较长的运营时间相关联，而垂直控制模式则与较短的电力断供时间相关联的观点。
3月11日，日本水平协调模式在福岛失效
东京电力公司是一个一体化区域垄断企业，在2010年占日本电力总供应的29%，向东京都会区的2 400万个家庭和200万多家企业供应电力。它在福岛和柏崎刈羽拥有17个核电机组、火力发电厂以及传输与配送电网。不同的发电厂、传输与配送系统之间存在着“无缝”的水平协调，以满足管制价格下的电力需求。因此，东京电力公司以“电力供应的质量”为自傲，例如，面对季节浮动需求发生电力断供的可能性极低。然而，在该一体化系统内部，东京电力公司的核电站发生自愿或非自愿电力断供的时间是较长的，例如，2007年7月16日柏崎刈羽地震发生后，对发电站造成的破坏非常类似于2011年3月11日地震对福岛核电站的破坏。[2]这表明，东京电力公司有大量的闲置产能来履行其承诺的电力供应质量。3月11日随着危机的爆发，一系列核电机组由于设备故障、预防性操作中止和定期维护等原因而随之关闭，东京电力公司的总电力供应产能因此缩减了25%，但预期的能源短缺在2011年夏天并没有发生，产能使用几乎没有超过90%(这得益于广大日本民众共同的牺牲)。
尽管水平协调模式在正常状态下的表现有目共睹，然而在企业与产业层面上应对自然灾害时，水平协调模式则未能将灾害的影响限制在一个更为合理的水平。决策制定核心的模棱两可以及利益相关者之间持续的协商失败，在用海水来冷却反应堆的决策制定上可以清楚地表现出来。《纽约时报》(New York Times，2011)发表了如下报道：
“3月12日晚间，福岛第一核电站最老的反应堆遭遇了一次氢爆炸，整个反应堆有完全熔毁的风险。首相菅直人要求助手衡量用海水冷却反应堆的风险。在这重要时刻，怀疑日本产业与官僚相互串谋的首相行动毫无头绪……东京电力公司则揣摩首相办公室的态度，并据此命令发电站站长停止[注入海水]。但是站长[吉田昌郎]做了一件令日本企业界难以置信的事情：他违抗了命令，悄悄地继续用海水冷却;专家们认为，几乎可以肯定地说，这一决定阻止了反应堆发生更严重的熔化，吉田昌郎也因此意外地成为英雄人物……上周，东京电力公司对吉田先生违背指令的行为给予了口头批评的最轻惩罚。”
当核电站遭受意外的外部冲击时，必须在现场采取正确而又及时的行动。我们可以将哈特(Hart，1995;Aoki，2010，第2章)提出的人力资产重要性(human-asset essentiality)这个一般概念可以更具体地应用到这里，也就是说，在一个始料不及的重大冲击面前，核电站现场的人力资本是“必需的”(或者“无法替代的”)，因为如果只有实体资本的垂直控制而没有相应的局部人力资本的补充投入，最高管理层的指令的(边际)有效性就无法提高。如果这一条件成立的话，那么在最高管理层层面与发电站层面的人力资本就是相互必需的，在面对意外冲击的时候，每一个层面特定的信息处理任务与决策必须是不同的，它们之间的相互作用模式必须在事先得到清晰的界定。这样的话，公司与发电站层面的专家在处理危机时可以更好地协调，不会拖延，也不会和其他领域的专家相互干预。实际上，这就是高度复杂的系统在面临高度不确定性的环境时，模块化所发挥的力量。如果最高管理层有能力设计必需的接口规则，发电站层面能得到必需的专家，模块化就有可能发挥作用。利益相关者在紧急危机时期的临时协商放大了2011年3月11日灾难的影响，因为利益相关者中的一些人缺乏核工程的专业知识，或者缺乏现场信息。
从正常情况下的“及时”协调来看，水平协调可能更有优势，但从“以防万一”(“just-in-case”)的角度来看，则并非如此。那么有无可能将水平协调(不同机组间保持持续的信息交流与协商)应用于正常状态，而在大冲击出现的时候转换为模块化协调模式?这是不太可能实现的，因为公司组织的构成单元的行为是基于它们对其他单元在正常情况下的预期和行为的共有信念(shared belief)(参见Aoki，2010，第2章论“企业文化”作为企业内部博弈的一般框架)。这样一个预期矩阵在面对意外冲击时，是很难改变的。正如2011年3月11日灾难发生后，利益相关者之间杂乱无章的交流一样，他们倾向于按照正常情况下的行为来采取行动。这样的话，在危机情况下又如何能将模块化协调模式的特点融入一体化垄断且长期依赖水平协调的日本能源行业呢?只有通过将模块化理念更广泛地应用于产业组织与监管，从而引发一场根本性的制度创新，才有可能将模块化协调模式融入日本能源行业。
对一体化区域电力垄断企业的三种功能进行分拆
日本电力行业可以运用模块化，为此，需要根据电力行业的功能——发电、传输与零售配电，将一体化的区域垄断组织分割成单独的法人实体。更具体而言，将拥有输电网的独立系统运营商(Independent System Operator，以下简称ISO)设立为一种重要的基础设施，只要潜在的电力供应商以及零售商与具有独立发电机的大型企业客户遵循ISO设定并执行的规则，他们就可以公平地使用这一基础设施。为了避免发生2000~2001年加利福尼亚电力危机那样的事件，并提供投资(如果可能的话，包括对更安全的核电站的投资)激励，ISO需要借助信息技术，谨慎设计并执行匹配和安全监督规则，对于信息技术，我们将简短谈及。我们首先说明推动这种产业结构重组的可能方式。对于分拆发电与传输的可能性，20世纪90年代末至21世纪头10年，经济产业省内部曾有过一些讨论。然而，东京电力公司声称这对“电力供应质量”来说并无益处，由于东京电力公司强大的政治抵制，这些讨论最终没有变成现实。2011年3月11日的灾难发生后，形势发生了急剧变化。为了偿付不断累积的福岛核电站债务，以及弥补福岛第一核电站1~4号机组退役的成本，东京电力公司必然缺乏资金，它的净资产甚至也有可能变为负值。[3]然而，如果通过正式的破产程序来解决当前的状况，就会导致与电力供应稳定和金融市场稳定(东京电力公司是日本最大的债券发行商之一，截至2011年3月31日，其未偿付的长期债务总额为11.3万亿日元，净资产为1.6万亿日元)相关联的公共福利的巨大损失。因而，公共基金注入东京电力公司是不可避免的，为此2011年9月成立了“原子力损害赔偿支援机构”(Nuclear Damage Support Organization)。据估计，该组织可能需要支付5万亿日元。
然而，公共支出无需也不应该用来帮助东京电力公司摆脱可能破产的困境，让它能够完好无损地保持法人形式。日本政府可以购买(一部分)东京电力公司的输电网，将股权和管理交给一个类似独立系统运营商(Independent System Operator，以下简称ISO)的新法人实体。[4]如很多欧洲国家所做的，日本可以创建一个公平接入的公有输电网。输电网的公有制主要是基于电力行业放松管制的经验，与发电厂不同，输电网具有自然垄断性质(参见Rothwell和Gomez，2003)。各种类型的电力公司(可能包含通过压力测试的现有核电站)和地区零售供应商也许可以组成独立的股份有限公司。供应与需求可以通过ISO管理的现货市场进行匹配。然而，为了避免出现2000~2001年加利福尼亚电力危机那样的故障，同时为发电站资产的投资提供激励，可以通过以下三种措施来扩大现货市场。
首先，零售经销商与大消费者可以同供应商签订长期固定成本合同，限制供应商操纵其“短期”市场势力(maket power)。在能源行业，如果只是使用现货市场的话，供应商可以通过故意关闭发电厂进行不定期维护制造人为供应短缺来获取垄断势力(Bornstein，2002; Wolak，2003b)。[5]
其次，从消费者方面来说，消费者可以同能源供应商签订按某一固定价格购买规定数量的合同，如果超过规定数量，则支付现货市场价格(例如，前一天的价格)，而未使用的数量可以像手机服务那样累积(Bushnell、Hobbs和Wolak 2009)。这一动态定价机制可以借助联网智能电表来实现。它无疑可以调动消费者灵活应对供给变化。在目前形势下，东京电力公司有义务满足管制价格下的未来消费者需求，如果这样，它就不得不维持额外的产能，以避免断电。
这些供给与需求方面的合同安排决定了每个市场参与者的初始位置(position)，这是因为多头消费者可以在现货市场释放一部分合同规定的数量，而多头供应商则要履行某些承诺。第三，在给定这些条件下，通过先引入“基于成本的调度”(cost-based dispatch)，就可以实现电力供应的竞争(Wolak，2003a)。在一个基于成本调度的市场上，模块化发电公司向ISO提交其启动成本、空载成本与可变成本，或者是随现货市场价格而定的供应计划。ISO然后向发电公司资产每小时发电的情况，目的是最小化满足电力需求的成本和最大化满足电力需求的可靠性。因而，ISO可以在基于边际发电成本的现货市场上，促进电力交易。如此一来，电力公司的竞争也就可以在基于边际发电成本的现货市场上实现。现货市场的出清价格等于最后被调度的单位电力的生产成本。拉丁美洲就应用了基于成本的调度(参见Falconett和Nagasaka，2009)。给定当前的信息与通讯技术，在日本运营这种智能电网应该是可行的。
此外，非一体化的模块化结构是创新型的，同时也是环境友好型的。有了电力/信息传输系统这样一个具有自然垄断性质的基础设施，各种各样的发电厂，包括核电厂、热电厂、水电站、太阳能发电厂、风力发电厂、地热发电厂，以及其他可再生能源发电厂，都可以作为独立模块(也即作为独立的法人实体)实现互联互通，并以公平竞争的方式，来吸引投资者的注意。作为一个整体的系统就可以通过演化选择(evolutionary selection)，而不是通过企业总部的事先规划，来自行组织创新。如鲍德温与克拉克(2000)所认为的，这种创新方面的模块化竞争可以创造选择权价值，而层级制公司控制的创新模式则不可能创造出这样的价值。此外，模块化竞争对每一模块都有正面激励的作用，而在一体化的企业体制内，则不可能产生这样的激励，原因在于额外的创新努力提高了发现最佳技术的边际可能性(Aoki 和Takizawa，2002)。读者也许注意到，信息通讯行业和制药行业在过去几十年里惊人的创新速度很大程度上源自模块化产业组织的发展(参见Powell等人，2005)。通过日本电力/信息传输系统将供应者与消费者竞争性地连接在一起，可以有效地激励能源节约以及替代能源开发和能源储存。游离在传统电力部门之外的企业可能会变成积极的参与者，例如信息技术、插电汽车、建筑设计与建造，以及新一代电池与电力设备制造等行业的企业。熊彼特将创新定义为“创造性毁灭与重组”。将日本私营的、区域垄断的一体化发电、传输与配送体制分拆，然后将这些模块中包含的人力资源与实物资源重组成一个有着电力/信息传输系统的自我监管市场，这也是一种制度创新。
从这个角度来说，有人可能会认为，在一个非此即彼的选择框架下讨论日本的核能源问题并不恰当，因为可能还有一条中间道路，它既可以发挥模块化优势，又可以更有效地监督核能发电与发展。一组核电站(或热电站)可以被模块化为拥有高质量人力资源的独立法人实体，遵循由独立监管机构设定的透明的规则。这样的模块化系统，因为相互之间有潜在的互补性，所以有助于提高发电厂、公司法人以及行业层面的抗冲击能力、操作效率，并培育创新。然而，除非模块化能在监管层面得到应用，否则其潜在效益就难以实现。
在日本目前的一体化区域垄断体制下，核电站处于公司法人管理者与监管者的双重控制之下。东京电力公司的CEO从来都不具备初级核工程知识，而是精于处理政府关系与企业谈判。东京电力公司不仅是电力供应方面的受监管的垄断企业，还涉足一系列市场，如工业设备、燃料、金融服务、房地产与广告等，因此它有强大的市场势力。他们可以将成本压力转嫁到受管制的电价上，导致日本的电力价格比美国与韩国要高50%。东京电力公司最高管理层主要考虑如何保持公司的区域垄断地位，并攫取垄断收益。另外，作为政府安全监管机构的原子力安全保安院是经济产业省下属的一个部门，而经济产业省积极推动核能源的发展(参见图1)。原子力安全保安院不应该既自主地监督核能发电的安全，又鼓励核能源的发展。监管者与被监管者之间存在着或明或暗的共谋，使双方组成了一个自我促进的“核工业联合体”，如图1所示。
我们认为，控制核电厂危机风险的一个重要因素是进行“纵深防御”准备，也就是说事先安装模块化设备，当某个设备出问题后，备用设备可以依次启动。放大此次自然灾害所造成的影响的一个人为因素是，尽管存在可能发生海啸的风险，但是备用发电机依然被安装在接近海平面的地方。随着2011年3月11日灾难的发生，东京电力公司坚称海啸的程度超出了设想的水平。然而，日本可能会发生如此大灾难的警告早就有公开资料可查。一份历史文献，即编写于公元901年的《日本三代实录》，就记录了公元895年在日本东北地区发生了程度相当的海啸灾难，现称为“贞观三陆”(Jyokan-Sanriku)地震(据记录，此次灾难造成的死亡人数超过1 000;公元1000年前后，日本总人口不超过700万人)。日本政府与产业官员将这一历史数据以及其他历史数据视为历史叙述中典型的夸大之词，而弃之不顾。近期的地球物理学研究证明，在过去6 000年间，由超过里氏8.0级地震引发的海啸在日本东北地区发生了6次。
基于上述历史与科学研究，在经济产业省组织的讨论福岛核电站安全监管的官方会议上(sogo shigen enerughi chosakai, 2009年6月和7月)，与会人员表达了对海啸防御不足的担忧。但是，这一警告并没有有效地反映在东京电力公司的中期报告中。根据由日本政府指派的调查此次危机成因的委员会近期的一份报告，东京电力公司在福岛核电站对浪高10~15米的海啸可能造成的影响进行了模拟研究，并在2011年3月11日灾难发生的五天前向经济产业省提交了研究结果。这一报告及其对东京电力公司公信力的影响目前还没有向公众公布。
将监管机构置于经济产业省管辖之下的缺陷在此次危机之后基本上得到了日本各界的认同。政府的一份提案(在2011年底提交国会讨论)规定，在环境保护部下新设一个监管机构，该机构将合并原子力安全保安院的功能以及经济产业省的部分功能(见图1)。然而，将监管机构置于政府部门之下，机构领导对某大臣负责，这种设置仍然是有问题的。这是因为安全监管者的决策将受到利益集团政治的影响，同时由于日本保守的行政管理人事规则与实践，雇用精通核工程的专业监管者并非易事。日本需要一个真正独立的监管委员会，不会受到来自任何利益集团的压力，包括东京电力公司。如果没有这一监管功能模块，安全可靠的核能发展在日本几乎是不可能的。
总结：两个主要因素
我们描述了导致2011年3月11日发生在东京电力公司福岛核电站的自然灾害恶化，并导致其最终转变为一场大灾难的一些基本人为因素。其中有两个重要因素：一是行动迟疑不决，如开放排气口释放反应堆内部的压力以避免氢爆炸;二是反应堆冷却系统失灵，这导致反应堆核燃料的熔化。股东间混乱无组织的信息交流与协商，缺乏专业知识、现场信息以及清晰明确的决策权威，对第一个因素负有不可推卸的责任。第二个因素则源于错误估计可能发生的自然灾害风险，以及随之而来的应对巨大海啸的纵深防御。就此而言，真正的罪魁祸首是盘踞在日本核工业联合体内部的区域垄断电力公司，它们为追求利润最大化损害了公共安全。
这些问题的本质可以说来源于日本产业组织内嵌的协调机制，即水平协调模式。在这种机制下，利益相关者或系统的组成单元，无论是在发电厂、企业、行业还是监管层面，通常共享有关其互补利益(complementary stakes)的信息，并就这些问题进行持续协商。这一机制在连续温和的变化环境下，通过微调反应，能够较为平稳有效地运行。然而，理论分析和福岛灾难这样的事件都清楚地表明，水平协调模式在重大的意外冲击事件中可能会失效。一个可能的替代协调模式是模块化模式。在这种模式下，具有各种特定功能的模块可以按照事先设计的接口规则相互连接起来。我们从以下几个方面讨论了模块化模式可能表现更好的原因：(1)纵深防御;(2)应对重大的意外局部冲击;(3)在电力与信息技术等网络化产业中，有效的产业组织;以及(4)创新的自我组织。
我们的问题是，日本能源行业能否朝着将模块化模式融入其传统水平协调模式的方向进行改革。我们主张，对于因自然事故与人为失误造成的东京电力公司的财政困难，一个解决方法是首先将东京电力公司的输电资产出售给日本政府，将模块化引入电力行业。具有自然垄断性质的公有制输电网可以作为一种基础设施，引入并发展产业组织的模块化模式，以使日本的电力行业更加安全、有效、更富有创新精神、更加环境友好型。与此产业改革相关联的是，促进监管机构实现真正的独立与专业化，重新构建监管机制。这是模块化在公共政策层面上的另一种应用。
(社科院研究生院博士生 王旭译)
* Masahiko Aoki, 斯坦福大学荣休教授，国际经济学会(IEA)前主席，东京财团制度研究中心主任。Geoffrey Rothwell任教于斯坦福大学经济系，斯坦福大学公共政策项目副主任。——编者注
[1] 对于福岛核电站在地震与海啸中发生的事情，以及随之而来的一系列人为失误正受到菅直人政府所指派的“福岛核电站事故调查委员会”(Investigation Committee on the Accident at the Fukushima Nuclear Power Stations)的调查。该委员会由一个擅长于危机管理的大学教授领衔，委员会成员包括律师、工程师、地理学家以及其他方面的专家，这些人在该行业中没有任何金融利益，也没有任何政府职务。
[2] 地震给柏崎刈羽核电站(世界最大的核电站)造成的破坏主要包括反应堆建筑物中的水泄露，反应堆核心冷却系统中的水泄露;反应堆核心冷却系统泵的油泄露;转换设备中的油泄露;转换设备起火;进出转换设备的电力中断;备用电力设施漏水;液体废料处理系统断电;冷却水进水系统崩溃;放射性污染水泄露;反应堆所在的位置发生不均匀的液化。自2007年7月16日以来，柏崎刈羽核电站的七个机组，只有两个机组还在运行。
[3] 菅直人政府设立的“东京电力公司管理与财务状态调查委员会”在2011年10月3日公布了最终报告。该报告估计，福岛1~4号反应堆退役的成本为1.081万亿日元，2011年一次性损害赔偿为2.61万亿日元，2012财政年均赔偿为1.24万亿日元，之后为0.90万亿日元(退役成本的估计是根据三哩岛核电站的退役费用折算为4个机组的退役费用，再加上净化冷却水等相关费用。关于三哩岛退役成本的研究请参见Pasqualetti和Rothwell(1991)。根据特别工作小组的类似研究，东京电力公司在核电站停止运营以及不提高电价的前提下，其净资产将在2013年变为负值。调查委员会的职能也被纳入2011年9月成立的原子力损害责任促进基金(Nuclear Damage Liability Facilitation Fund, NDF)。
[4] 东京电力公司是日本九大区域垄断组织之一。一个独立运营商首先可以在东京电力公司的领域内设立，视其成功情况，其他地区也可以仿效。
[5] 2000-2001年加州电力危机的一个重要原因是由安然公司在2001年9月其宣布破产之前策划的人为制造的供应短缺，以及太平洋西北部地区由于干旱造成的水电短缺。这导致了电力的批发价格在2000年飙升了800%。参阅沃拉克、诺德豪斯与夏皮罗(Wolak、Nordhaus和Shapiro，2000)。同时，对电费施加了一个最高限价。因此三家地区性电力垄断企业在批发市场上导致了巨大损失，批发市场是由加利福尼亚独立系统运营商(California Independent System Operator)运营的，三家地区性电力垄断企业中的一家，代阿布洛峡谷(Diablo Canyon)核电站的拥有者与运营商——太平洋煤气电力公司(Pacific Gas & Electric)于2001年4月宣告破产。
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