２０世纪７０年代美国的西藏政策
：郭永虎 李 晔
当代中国史研究
[摘 要]美国最新解密文件显示，20世纪70年代美国西藏政策发生了新变化：美国中央情报局虽然继续对西藏分裂势力进行援助，但是削减了援助资金的数额，尼克松政府对待达赖“访美”的立场经历了从拒绝到有条件支持的转变；福特政府时期，随着中美高层互访和交流的深入，西藏问题首次公开进入双边会谈议事议程，并就此拉开中美关于西藏问题对话的序幕。与此同时，美国国会也卷入西藏事务，其对西藏事务的干涉主要包括为达赖集团提供经济援助和政治支持，为日后国会以立法的形式干涉西藏事务埋下了伏笔。
20世纪70年代是中美关系发展的重要历史时期，在两国关系正常化的历史进程中，美国的西藏政策也随之发生了显著变化。囿于美国外交档案文件解密的年限，学界关于70年代美国对西藏政策的研究相当薄弱。2006年9月和2007年12月，美国国务院先后正式公布并出版了备受瞩目的《美国对外关系文件集》第17卷和第18卷，此次公开的文件以美国国家安全委员会、美国国务院和美国中央情报局以及中美高层互访的谈话备忘录为主，其中专门收录了美国关于西藏政策的重要档案。这些文件为进一步研究70年代美国的西藏政策提供了弥足珍贵的原始档案。基于此，笔者利用这些最新解密文件进行初步的探讨。
一、尼克松政府对西藏准军事行动援助政策的调整
新中国成立后，特别是1950年朝鲜战争的爆发和《中苏友好同盟互助条约》签订之后，美国从强烈的反华政治需要出发，把西藏纳入其对华遏制战略的重要组成部分，运用各种途径与方式支持达赖集团分裂中国的活动。1954年3月15日，艾森豪威尔批准国家安全委员会第5412号系列文件(以下简称NSC5412)，即遏制国际共产主义行动的秘密军事行动计划。从20世纪50年代中期开始，美国中央情报局依据NSC5412文件在中国西藏从事了一系列准军事行动，目标是利用西藏分裂势力遏制与分裂中国。美国在1959年策动西藏叛乱和达赖喇嘛出逃后，继续在西藏和尼泊尔的木斯塘地区实施准军事行动。这些准军事行动主要包括：为西藏叛乱分子提供情报和准军事训练技术；在西藏空投伞兵实施公路袭扰，破坏中国西南边陲的交通运输线和军事设施；为达赖集团提供军事物资和活动经费。1962年中印边境发生冲突后，美国中央情报局又与印度情报机构开展针对西藏的情报合作，利用西藏分裂分子向中国西藏渗透间谍，收集并发送关于中国西藏的社会、政治、军事情报。美国在西藏的秘密行动耗资不菲，仅1964财政年度，美国中央情报局用于西藏的费用就达173.5万美元。
1969年尼克松上台后，美国着手对西藏政策进行调整。这主要是因为：首先，20世纪60年代末70年代初，美国相对实力走向衰弱，为摆脱越南战争的泥潭与借助中国抗衡苏联，美国需要中国的参与。中美关系的解冻导致美国西藏政策发生变化，为寻求改善与中国的关系，尼克松政府决定逐步减少对西藏分裂势力的援助。其次，美国中央情报局认为，藏人武装力量的行动并没有达到预期目的，即他们没有对中国西藏的内部稳定构成实质性威胁。尼克松上台后对援助藏人游击队的价值进行重新评估，最终得出的结论是，他们的行动对中国的袭扰不成功，也无法影响中国的政策。因此，这些游击队基本上不起作用，其情报功能和准军事活动可以通过少数人来完成，这意味着美国将削减援助藏人游击队的资金。
1969年8月1日，美国中央情报局向“303委员会”提交了一份关于西藏地区情报活动信息和建议的报告，中心议题是削减援助西藏准军事行动的规模。中央情报局与达赖喇嘛的代表、游击队领导等人经讨论决定：将在木斯塘1800人的藏人游击队缩编为300名训练有素、装备精良的游击队，剩余人员将作为平民预备队重新安置。缩编游击队和安置藏人的费用为每年250万美元，若干年后，这笔费用将最终维持在每年10万美元以下。中央情报局还要求“303委员会”每年为西藏提供50万美元用于军事装备、训练和通讯支出，在1970财政年度为藏人和准军事计划提供250万美元。9月23日中央情报局将上述计划提交“303委员会”讨论，9月30日“303委员会”批准了中央情报局提出的缩编藏人游击队的计划。1971年，“40委员会”又将非游击战的政治、宣传和情报活动的费用从50万美元(1970财政年度)削减为36.3万美元(1971财政年度)和26.3万美元(1972财政年度)。
尽管尼克松政府对西藏分裂势力援助的资金数额大幅削减，但却并未就此终结。最新解密文件显示，在尼克松政府时期，美国继续对西藏准军事行动进行援助，这修正了学界通常所持的1970年前后中央情报局停止了对西藏行动援助的观点。1971年1月11日，中央情报局再次向“40委员会”提交了一份西藏行动的报告，建议“40委员会”继续援助达赖集团和西藏行动计划，但对援助规模进行了削减，包括压缩情报搜集的支出费用；裁撤那些缺乏获取情报能力的间谍人员。3月31日，中央情报局的上述计划经“40委员会”审议后被一致通过。1972年9月6日，中央情报局再次向“40委员会”提交报告，建议继续援助西藏分裂势力，要求在1973年提供43.7万美元。根据中央情报局的建议，美国在1973财政年度计划继续为达赖提供津贴。1972年10月5日，“40委员会”最后一次批准了中央情报局的西藏计划。
尼克松政府之所以未放弃上述援助行动，究其原因有二：其一，美国认为西藏准军事活动符合其国家利益。1969年8月1日，中央情报局向“40委员会”汇报时认为藏人游击队在紧急状态下构成一支可资利用的武装力量。基辛格和中央情报局局长理查德·赫尔姆斯等人认为西藏行动值得付出。其二，中央情报局认为，美国为达赖集团提供援助的活动被曝光的可能性和风险极小，而且，国际难民计划也可为美国的援助提供掩护。因此，在尼克松第一届任职期间(1969—1972年)，美国政府继续对达赖集团实施援助计划。
“40委员会”认为，尽管美国减少了对达赖的支持，但不能降低达赖在藏人中的影响力。美国对西藏分裂势力的援助方式开始转型，即由援助藏人的准军事游击活动向政治文化宣传转变。自1959年西藏叛乱以来，美国为支持“藏独”活动开展了一系列政治行动，还专门为达赖集团设立了政治和宣传活动的资金项目。中央情报局还资助达赖集团在国外设立鼓噪西藏问题国际化的专职机构，这些机构表面上是宣传西藏的传统文化事业，但其真正目的却是为达赖喇嘛建立半官方的“外交”部门。例如纽约西藏办公室主要负责向访美的外国领导人进行“藏独”宣传、接待对流亡藏人和救济感兴趣的组织。设在日内瓦的西藏办公室主要为欧洲的流亡藏人服务，主要任务是提供奖学金、职业训练以及接待国际难民组织。
1974年对于美国和达赖集团是关键的一年。这一年尼泊尔军队进攻木斯塘，旺堆等叛乱首领被击毙，木斯塘藏人叛乱武装被彻底瓦解。同时这一年也是美国终止对达赖集团经济援助的转折年，美国除决定在1974财政年度终止对木斯塘“藏人应急部队”的援助和纽约办公室的资金援助外，还将终止对情报行动、媒体行动、政治团体、行政培训及“西藏办公室”的资助。中央情报局还于1974年停止对达赖及随从发放津贴。据曾参与西藏行动的中央情报局官员卡诺斯声称，该年美国中央情报局终止了对达赖及其“流亡政府”的秘密资助。
二、尼克松政府搁置达赖喇嘛的“访美”请求
20世纪60年代末70年代初，达赖集团开始利用频繁的“出访”鼓动西藏问题国际化。1968年12月6日，达赖的次兄嘉乐顿珠在与肯尼迪总统国家安全事务特别助理罗斯托会见时首次提出“访美”请求。罗斯托指出，新一届政府将考虑该请求。1970年1月初，达赖驻新德里的代表与美国驻印使馆官员会见时再次提出达赖将于1970年秋对美国进行私人的、非正式访问的请求。在中美关系走向正常化的背景下，美国政府如何解决达赖的“访美”要求成为尼克松当局无法回避的棘手问题。
在达赖“访美”问题上，美国国务院与美国驻印使馆和总统存在分歧。美国国务院对此做出的第一反应是反对达赖的造访，认为美国对“藏独”活动的支持得不偿失，并将加剧美中关系的摩擦。美国国务院还致电美国驻印度大使馆，向其寻求“巧妙地”阻止达赖造访的建议，而美国驻印度使馆对此持反对意见。1970年4月8日，美国驻印大使基廷在给国务院的电报中指出，美国在这个关键时刻直接拒绝达赖的“访美”要求会被藏人和印度政府视作对达赖的羞辱，也会让他们觉得美国正在为取悦北京而对中共奉行软弱的路线。美国的媒体与藏人游说团体也会使美国政府难堪。基廷认为该问题可以灵活而稳妥地解决，并做出如下建议：美国国务院修正此前立场，允许达赖今年进行私人访问；要求美国政府为达赖“访美”提供适当的安全保护，允许达赖与副国务卿以下级别的美国政府官员进行私人会见，要求达赖不要将美国作为攻击中国的论坛，也不要从事政治活动。
与上述两种意见不同，基辛格首先分析了达赖“访美”将给中美关系正常化带来的损害，他认为达赖“访美”不合时宜，因为美国正在改善对华政策。为同美国对话，中国已经做出很多让步；作为回应，美国应该避免做出草率地决定。但另一方面，基辛格对于直截了当地拒绝达赖“访美”提出了自己的保留意见。他指出，与其草率地拒绝其“访问”要求，倒不如按照我们过去的立场将此次私人访问公开化，美国不能忽视与达赖及其随行建立友好关系的可能性；美国应将西藏分裂势力和台湾政策共同列为美国改善对华政策的主要砝码。基于上述考虑，基辛格主张不要断然拒绝此次访问，他向尼克松提出了“缓兵之计”：保证这应是一次私人性质的访问；达赖将不得会见高于大使、美国常驻联合国代表约斯特和副国务卿约翰逊以上级别的官员；达赖及其随行将保证在访问期间不能提及西藏的政治地位问题，即便达赖提出该问题，美国也只是重申此前的立场；表明如果1970年访问有所不便，我们将在1971年对此予以认真考虑(指联大之后)。
尼克松采纳了基辛格搁置达赖“访美”的建议，试图在中美关系正常化和支持达赖集团之间寻求某种平衡，因此他对达赖“访美”请求采取了“模糊”政策：既不直接表示拒绝，又不明确具体日程。1970年4月14日，美国国务院将总统的决定正式传达给驻印使馆：“关于美国对藏人访问的态度，美国明年将对此予以认真考虑。当前美中关系这个重要问题影响了今年的访问，我们无法两全其美，但愿明年形势会有所不同。我们不想为今年以后的访问设定时间表。因此，国务院正式通告驻印使馆，总统已经做出决定，美国不希望达赖今年访美，同时让其尽早通知藏人。”
1970年底、1971年初，美国国务院一反常态，其对待达赖“访美”的立场发生了戏剧性的变化，包括国务卿在内的一些重要官员积极筹划达赖1971年春季的“访美”计划。1971年1月13日，罗杰斯建议尼克松批准1972年春达赖“访美”。然而，随着中美关系正常化进程的不断深入，尼克松和基辛格无限期搁置达赖造访的态度愈加坚决。1971年7月22日，罗杰斯在讨论美中关系的会议上向基辛格和尼克松表示，国务院将推迟达赖的“访美”要求，并就此事进行妥善安排。1972年11月18日，基辛格代表美国国家安全委员会最终决定，“国务院提出的达赖访美计划已经被认真考虑，但基于目前的世界形势，我们不能批准此次访问。
进入70年代，美国出于借助中国抗衡苏联和摆脱越战泥潭的需要，推动中美关系解冻。1972年，毛泽东和尼克松的历史性会晤标志着中美关系进入新的历史时期。基辛格认为，美中处于非常态势，除了英国，中华人民共和国是我们全球范围内最好的朋友。显然，这里的全球，并不包括达赖集团。在尼克松、基辛格与周恩来等中国领导人的会晤中，涉藏事务不在讨论范围之内。美国此时在西藏政策的定位是支持中国在西藏问题上的立场。
三、福特一卡特政府关于西藏政策的新变化
新中国成立至尼克松政府时期，美国的西藏政策一直是美国单方面在幕后秘密进行的。福特政府时期，随着中美高层互访和交流的深入，西藏问题也开始进入中美高层讨论范围，并就此拉开中美关于西藏问题对话的序幕。在中美高层互访过程中，双方就印度与西藏、达赖喇嘛、签证问题、西藏经济和社会发展等问题交换了意见。1974年11月27日，邓小平与福特、基辛格在北京举行会谈，双方就中印关系中的西藏问题进行了交流，还谈及了印度针对西藏采取军事行动的可能性。
1964年达赖“流亡政府”以达赖喇嘛的名义，在纽约设立了一个永久性的办事处——“西藏办事处”，其目的是试图将西藏问题列入下一届联合国大会议程。1974年7月30日，中国驻美国联络处曾向美国国务院提出交涉，指出这是不能容忍的，要求美方做出解释并取缔该“办事处”，但美方借口要进行调查，拖而未决。1975年12月4日，邓小平与福特和基辛格再次在北京举行会谈。当邓小平提出该问题时，福特向邓小平保证，关于西藏问题，美国并不支持任何政府行为。双方还谈及了关于达赖赴美的签证问题。邓小平指出，如果美国拒发签证，事情就容易多了。福特表示：美国政府不会实施政府行为(官方批准达赖“访美”)，那是以非官方的形式进行的。邓小平还就美方感兴趣的西藏经济社会的基本状况作了介绍。他指出，现在的西藏与过去完全不同了。西藏人民的生活水平已大大提高。我们注意民族政策。中国还很落后，人口太多，所以我们注意节制生育的问题。但在少数民族地区还是鼓励生育、发展人口。因为那里地广人稀。从以上两次谈话内容看，西藏问题之所以未成为中美关系正常化的掣肘，原因在于关于西藏事务的交涉是在双方关系正常化进程中进行的，双方恪守这样一个基本原则：不使西藏问题危及中美关系正常化进程。这在一定程度上折射出中美高层处理此类问题的基调和技巧。
卡特政府时期，美国的西藏政策发生了一些变化。尽管在1976年3月的西藏叛乱17周年之际，当时的总统候选人卡特曾向达赖表示了个人的祝贺。但卡特上台后，在西藏地位问题上做出了明确声明，重申对西藏政策的立场是：“没有一项政策和行动是基于西藏不是中国的一部分的假设之上的，无论从哪方面，美国都没有把达赖喇嘛当作西藏政府”。关于达赖“访美”问题，卡特认为达赖的造访会损害中美关系正常化进程。1977年12月10日，美国国务院就拒绝达赖“访美”问题发表声明：“不便进行这次‘访问’，除非政治气候发生变化，达赖要成行几乎是完全不可能的”。然而，美国的这一政策在1979年发生了变化。1979年初，美国国务院为达赖颁发签证。9月3日，达赖喇嘛首次“访美”。虽然美国国务院强调支持签证仅仅是为达赖进行私人宗教“访问”而签发，但达赖仍然从事了一些政治活动。他会见了《华盛顿邮报》的编辑、威斯康星州州长、加利福尼亚州州长杰尼·布朗以及旧金山市市长达安·菲恩斯坦。达赖“访美”产生了消极的国际影响，因为“访问”给人留下了这样的印象：在美国存在着一股支持“藏独”事业的潜在力量，即使美国政府本身似乎不赞同支持达赖。
四、美国国会干涉西藏事务的活动
20世纪70年代，在美国行政部门干涉西藏事务的同时，美国国会也卷入到西藏事务之中。后来伴随着中美关系正常化的进程，美国中央情报局基本上停止了对达赖集团的准军事援助活动。美国对达赖集团的援助开始转型，即从准军事援助向政治经济援助转向并以政治支持为主，在此过程中，美国国会扮演了重要角色。1976年3月10日，达赖集团的下属机构——“西藏研究会”在哥伦比亚大学举行西藏叛乱纪念活动，包括施蒂文森和杰克逊在内的12名国会参议员应邀参加。1979年在达赖“访美”期间，达赖与几位参议院外交委员会成员会晤了30分钟，还出席了众议员查理·罗斯组织的由180名国会议员参加的招待会，举行了新闻发布会，并和参议院外交关系委会的一些成员进行了磋商。
美国国会议员参与支持达赖集团的另一起活动是所谓“护照问题”。1977年8月，一名美籍藏人阿旺巴卓申请赴印度签证。两周后，他接到的护照上，在出生地一栏，美国国务院标明其出生地为“中国”而非其设想的“西藏”，便向美国国务院提出抗议。对此，美国护照办公室法律负责人表示：“这并非国务院的失误所致，由于西藏位于当今中国版图之内，因此，其出生地一栏必须填写中国”。在这一问题上，美国国务院还进一步解释：“美国的护照政策是考虑申请者本人的出生地，美国在签发护照时只填写其所属城镇或城市的国家名称”，这是美国的一贯政策，美国不能为其破例。1978年2月，为使美国改变现行的护照政策，达赖集团的下设机构“西藏自由美国委员会”(后改称“美藏委员会”)发起了一场名为“出生地——西藏”的运动。他们的目标是试图通过修改现行护照政策进而促使美国国务院在西藏法律地位问题上改变立场。为此，他们一方面利用媒体表述其主张；另一方面游说美国国会，要求国会对行政部门施压以改变现行政策。在“美藏委员会”的鼓动下，达赖集团及其支持者发起了向国会议会写信和到国会山示威的活动。6月，14名美国议员致信卡特声称：“如果美国不满足藏人要求，会使美国政府表现出过于取悦中国政府而漠视本国人民的合理要求”。众议院国际合作委员会主席克莱门特·扎布劳基要求国务院重新考虑其护照出生地政策，并要求国务院提供一份报告，以阐明其在关于护照签证过程中的出生地政策的决策标准、法律依据及相关信息。面对国会的压力，美国国务院做出了让步：从1979年初起，美籍藏人不必在出生地项目上填写中国。具体政策为：如果美国公民在护照出生地项目一栏拒绝填写其目前所属公认的国家名称，他们可以填写其出生地所在城镇的名称，而不必填写国家名称。美国国务院此举平衡了两方面的利益：一方面，不填“中国”作为出生地满足了藏人的要求；另一方面，填写出生地所在城镇名称则隐含了他们的出生地属于“中国”而非“西藏”。
20世纪70年代是中美关系的重要历史转折期，同时也是美国西藏政策发生一系列变化的过渡期。尼克松政府时期是中美关系发展历程中的重要分水岭。在此期间，美国的西藏政策作为对华政策的一部分发生了显著变化，主要体现在两方面：一方面，美国逐渐削减并于1974年终结了对西藏准军事行动的援助资金；另一方面，在达赖“访美”问题上，美国无限期推迟了“访问”日程。美国对西藏政策的调整在某种程度上可视为改善中美关系而做出的让步，但是，这种妥协是有限度的，美国利用西藏分裂势力遏制中国的冷战战略并未因此而改变。尼克松政府虽然推迟了达赖的“访美”计划，但是搁置本身即为日后时机成熟后达赖“访美”留下了回旋余地。1979年美国首次允许达赖“访美”便证明了这一点。也是在这一阶段，美国国会开始卷入西藏事务。从为美国中央情报局的西藏秘密行动提供资金保障到为达赖集团提供经济援助，再到为国外“藏独”势力提供政治声援，从总体上看，美国国会早期支持达赖集团分裂活动的主要特点仍是以个别议员的活动为主，干涉的手段以非立法形式为主，但美国国会干涉西藏事务的程度在不断深化，这也为日后国会援助达赖集团立法活动奠定了基础。
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