1958年出现的大办人民公社热潮，突破了毛泽东原来的设想，出现了不少问题。毛泽东最早发现了这些问题，并且在纠正错误和继续探索中及时调整办人民公社的思路，最后形成了存在长达20多年的中国人民公社模式。
“对虚报的人要进行教育，进行辩论，不要讲假话，是多少就是多少”
大办人民公社中出现的最突出的问题，是刮共产风的问题。当时，各地领导干部对中央建立人民公社的决议里的最后几句话：“看来共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了，我们应该积极地运用人民公社的形式，探索出一条过渡到共产主义的具体途径”十分注意，并且进行了片面理解。各地在大办人民公社的过程中，都在加大共产主义因素。为了扩大共产主义因素，各地都出现了取消自留地、副业生产、集市贸易，搞供给制、集体过渡到全民、消灭工资制、消灭商品货币关系，搞吃饭不要钱，破除资产阶级法权等等现象。为了扩大共产主义因素，各地普遍搞了平调，在生产中搞强迫命令和瞎指挥。在向上级报的数字中，也出现了严重的浮夸现象。
大办人民公社中出现这些问题，仅仅一个多月，毛泽东就发现了。毛泽东最早是从听取河北省委负责人刘子厚的汇报中发现问题的。1958年10月21日，毛泽东在中南海颐年堂听取刘子厚关于办人民公社的汇报。刘子厚在汇报中提到，下边出现了不少浮夸数字，例如，一亩白薯产量不过2000斤，却虚报成8000斤;干部下去视察时，有的公社把几个村的肥猪集中起来，让人参观，弄虚作假;在宣布搞全民所有制的同时，把所有个人财产和私人债务都“共了产”，分配上实行完全的供给制，基层干部也有大量捆人、打人的情况。刘子厚汇报这些情况时，毛泽东明确表示：“要实事求是。把猪都并到一起，就不实事求是了。初看可以，经不起细看，经不起分析。要告诉县里，叫他们不要搞这一套。”“对虚报的人要进行教育，进行辩论，不要讲假话，是多少就是多少。”毛泽东也对刮共产风明确表示反对，他说：“家具可以不归公，这是一部分生活资料。吃饭集体，衣服、床、桌、凳等等不能集体嘛。”“对私人间的债务问题，一风吹，又一次‘共产’哩。这是劳动人民的劳动所得，把你的拿过来，这不是租借是侵略了。”“要把劳动力多的农户的积极性调动起来，使他们收入多点，工资多点，不要平均主义。多劳多得是社会主义原则。”毛泽东对基层干部捆人、打人十分气愤，他说：“有捆人、打人，就是还有封建残余，是对敌我界限和人民内部矛盾的相互关系没有搞清楚。一捆、二打、三骂、四斗，不是解决人民内部矛盾的方法。”刘子厚还专门汇报了徐水县搞的全民所有制。毛泽东听后，很不以为然，但为了不给群众泼冷水，他十分慎重地说：“他们说全民所有，也不一定公开改，马虎下去好了。”
通过这次听刘子厚的汇报，毛泽东觉察到，各地在大办人民公社中存在很大问题。他决心派人下去调查一下，看到底存在什么问题，问题大到什么程度。当天，毛泽东就要陈伯达、张春桥去河南，第二天，也就是10月22日上午就走。毛泽东还当面向陈伯达交待了调查的重点。10月23日，陈伯达、张春桥到达河南，与省委领导谈过情况之后，即于当天通过急件，书面向毛泽东作了汇报。毛泽东看了汇报材料后，给陈伯达写了一封信，要他到卫星公社搞一个星期的调查，要调查到团(即公社)、营(即大队)、连(即小队)三级(当时河南实行军事建制———笔者注)，然后再到县里找干部开几次座谈会，研究全县各项问题。陈伯达、张春桥把调查的情况随时写成汇报材料，通过机要，急件送毛泽东审阅，毛泽东收到汇报材料后，立即阅读，提出问题，让陈伯达等进一步调查研究。通过看陈伯达等人的报告，毛泽东发现基层大办人民公社中存在的问题很大。于是，他派吴冷西和田家英也去河南调查一下，一个人去河南新乡地区的修武县调查，一个人去河南的新乡县七里营公社去调查。接着，毛泽东又致信已经在遂平县完成调查任务的陈伯达，让他不要回来，再到附近某一个县做几天调查，以资比较，调查材料同样通过机要急送毛泽东。毛泽东还要求陈伯达、吴冷西、田家英，调查结束之后，从调查地点直接去河南郑州，他将在郑州等他们。
在这几天时间里，毛泽东阅读了陈伯达、吴冷西、田家英急传过来的调查材料，越来越感到大办人民公社中出现的问题很严重，用当时他的话说，就是：很多人“急急忙忙向前闯”。他决定亲自下去，一边调查，一边解决问题。1958年10月31日晚，毛泽东乘专列离开北京去河北省、河南省调查。一路上，他在专列上召集河北、河南省、地、县、公社等一些干部开小型调查会，了解基层情况。11月2日，毛泽东到达郑州，他决定在郑州召开有部分中央领导人、大区负责人、部分省、市委书记参加的中央工作会议。
11月3日，毛泽东先在他的专列上召集部分省委书记开会，听他们的汇报，同时回答问题。河南省委第一书记吴芝圃汇报说，现在有些东西是调拨的，交换的范围缩小了。陈伯达表示赞同，认为只是现金结算少了。毛泽东立即指出：不搞交换是不行的。安徽省委书记曾希圣说：单是生产粮食的地区，货币很少，经济作物地区货币多，货币比较容易流通。毛泽东说：必须使每一个公社，并且使每一个生产队，除了生产粮食之外，都要生产商品作物。西安会议没有提倡这个事，他们一心一意要取消商业，这是不行的。每个人民公社，除了生产粮食外，必须大量生产经济作物，能够赚钱的，能够交换的，有农业品，有工业品，总之是生产商品。这个问题不提倡，以为人民公社就是个国家，完全都自给，哪有这个事?生产总是分工的。大的分工就是工业、农业。既有分工，搞工业的就不能生产粮食、棉花、油料，不能生产这些，他们就没有吃的，只好交换。三国的时候，张鲁的“社会主义”是不行的，因为他不搞工业，农业也不发达。吴芝圃汇报说：下面有的干部提出要消灭家庭。毛泽东说：现在不是消灭家庭，而是废除家长制。废除家长制，肯定不是废除家庭。毛泽东在这次座谈会上明确表示人民公社必须搞商品生产和交换，不能消灭家庭，这就划清了社会主义和共产主义的界限。接下来，毛泽东又在他的专列上连开了两次调查会，他在调查会上谈到起草新四十条的题目时，更明确地说：现在不是涉及共产主义的时候，涉及共产主义，这个问题就大了，全世界都不理解了。现在的题目，我看还是社会主义。不要一扯就扯到共产主义。毛泽东这次谈话，给当时热衷于搞“穷过渡”的各地各级干部及时地泼了一点冷水。毛泽东的讲话和插话，通过听到的各省的负责同志传回各地，各地此前刮的“共产风”，很快就减弱了，有的则干脆刹了车。
11月6日、7日两天，中共中央在河南省委招待所召开了工作会议。这时，中央的一些领导人，刘少奇、陈云、邓小平、谭震林、杨尚昆等人都来了。会议一开始，毛泽东就提出了三个问题：第一个问题是，什么叫从集体所有制过渡到全民所有制?什么叫从社会主义过渡到共产主义?实现这些过渡需要什么条件，要多长时间?第二个问题是，钢的指标问题，到底定多少?第三个问题是，城市人民公社如何搞?这次会议从对《十五年社会主义建设纲要四十条》展开讨论起，深入到了如何办人民公社的问题，一直讨论了9天。经过9天的讨论，毛泽东和与会的同志都明确了，现在是在办人民公社问题上纠“左”的时候，头脑要冷静下来。而毛泽东在这个问题上的思路也越来越清晰了。纠“左”的思路也正是在他的指导下形成的。
毛泽东在会议上讲了几条在办人民公社问题上纠“左”的意见。毛泽东提出，必须划清集体所有制和全民所有制、社会主义和共产主义的界限。从集体所有制到全民所有制，从社会主义到共产主义这两个过渡，都需要相当长的时间，都要在发展生产力的基础上进行。说三、五年就可以搞成共产主义，就可以宣布集体所有制过渡到全民所有制，是错误的。现在有一种偏向，好像共产主义越快越好。实行共产主义是要有步骤的。山东范县提出两年实现共产主义，要派人去调查一下，现在搞人民公社，废除商品生产和交换，实际上是剥夺农民。人民公社必须生产适宜于交换的社会主义商品，以便逐步提高每个人的工资。列宁曾经大力提倡发展商业，因为苏联那时城乡商品流通有断流的危险。现在，我们有些人大有要消灭商品生产之势，他们向往共产主义，一提商品生产就发愁，觉得这是资本主义的东西。他们不懂得在社会主义条件下利用商品生产的作用的重要性。这是不承认客观法则的表现，是不认识5亿农民的问题。在社会主义时期，应当利用商品生产来团结几亿农民。有了人民公社以后，商品生产、商品交换更要发展。在谈到高指标问题时，毛泽东批评说：现在有些问题相当混乱。不仅在公社里面，就是在中央、省、地这三级里头，都相当混乱。高指标吓人。对这一点，“要做政治考虑”。要实事求是，不要谎报。毛泽东在谈到工作方法问题时说：要解决实行群众路线的工作方法。不要捆人、打人、骂人、辩论人、罚苦工，动不动就“辩你一家伙”。今后，要把解决工作方法问题当成重点。毛泽东在会上还亲笔写了《关于读书的建议》要大家都读一读斯大林的《苏联社会主义经济问题》一书。
毛泽东在郑州会议上的讲话，最核心的问题，就是在人民公社的性质问题上刹各地的车。同时，他本人对如何搞人民公社，头脑也越来越清楚了，更切近中国实际了。
1958年11月13日下午，毛泽东离开郑州，15日到达武昌。一路上，毛泽东继续做调查。这次调查的重点是地委、县委、公社一级。此外，毛泽东还找许多基层干部到他的专列上开座谈会。通过调查，毛泽东感到，各地办人民公社时出现的问题还没有完全解决，在许多关键问题上，基层干部还是不清醒的。他决定，在武昌召开政治局扩大会议，进一步解决这些问题。1958年11月21日到27日，毛泽东在武昌主持了中央政治局扩大会议，着重解决高指标和浮夸风问题。毛泽东在会上的多次讲话中特别提到：一些干部中存在一种急于向共产主义过渡的问题。他说：我们乡以上的干部，没有一百万，也有几十万，就是要过渡得快，越早越好，抢先于苏联。我们现在是一穷二白，5亿多农民人均年收入不到80元，是不是穷得要命?我们现在吹得太大了，我看是不合事实，没有反映客观实际。苏联1938年宣布社会主义建成了，现在又提出从现在起12年准备进入共产主义的条件。因此，我们就要谨慎。我们有说2年的，也有说3年的，也有说4年的，也有说5年的，就要进入了，哪有这个事呀?范县说2年进入共产主义，我派了几个同志去看了看，他们说“难于进”。毛泽东专门讲了大跃进中在办人民公社时的“作假问题”。他说：建议跟县委书记、公社党委书记切实谈一下，要老老实实，不要作假。本来不行，就让人家骂，脸上无光，也不要紧。不要去争虚荣。现在严重的问题是，不仅下面作假，而且我们相信，从中央、省、地到县都相信，主要是前三级相信，这就危险。毛泽东在武昌会议上的讲话，深入到了办人民公社的具体问题，实际上是着手纠具体的“左”。
武昌会议很快就在毛泽东的主持下达成了一致意见，在接着召开的中共八届六中全会上，通过了《关于人民公社若干问题的决议(草案)》。这个文件划清了集体所有制和全民所有制、社会主义和共产主义的界限，确定了人民公社还要实行商品生产和按需分配的原则，同时对存在的一些具体问题也进行了纠正。
郑州、武昌两次会议的召开和中央《关于人民公社若干问题的决议》的下发，很快就刹住了各地在大办人民公社中的共产风，同时在许多关键问题上纠正了过“左”的做法。但是，办人民公社这个原则却被定了下来，各地办的人民公社这种组织形式，自然也被保留下来了。
各地在大办人民公社当中，取得了一些成绩，但存在不少问题。对这些问题，毛泽东还在逐步发现，逐步处理的过程当中。
“多劳的多得，少劳的少得，就都积极起来了”
毛泽东发现办人民公社中存在的问题后，立即纠正，调整思路，探索怎么样办人民公社的问题。
在郑州会议、武昌会议上和之后，毛泽东是主张纠“左”最坚决的中央领导人。这两次会议和中共八届六中全会文件也切切实实地纠正了大办人民公社中的问题。但是，毛泽东在纠正大办人民公社过程中“左”的问题的同时，仍然认为办人民公社是中国亿万农民的方向，应该肯定。12月9日，在八届六中全会闭幕的前一天，毛泽东发表了长篇讲话。他说：“人民公社的出现是没有料到的。这是一件大事，找到了一种建设社会主义的形式，便于由集体所有制过渡到全民所有制，也便于由社会主义的全民所有制过渡到共产主义的全民所有制，便于办工农商学兵，规模大、人多，便于办很多事。”此时，毛泽东仍然认为，人民公社是实现“两个过渡”(即集体所有制过渡到全民所有制、社会主义过渡到共产主义———笔者注)的“最好形式。”毛泽东批评基层干部性急，要限制，但他还是鼓励基层干部大胆探索。他提出，对那些犯有强迫命令、说假话错误的干部，百分之九十不处分。他对人民公社办食堂、托儿所，还抱一些希望，说：这些有两种可能性：看来会巩固，也要准备垮台。由此，他联想到整个党，联想到了整个国家。他说，我们党也有两种可能性：一是巩固，一是分裂。我们中华人民共和国也有两种可能性：胜利下去，或者灭亡。为了党的事业的发展，为了社会主义中国尽快巩固和强大，毛泽东仍然坚持快速发展的战略，正是在这一战略指导思想的支配下，毛泽东仍然坚持对人民公社实行在整顿中发展的方针。他说：“我们在政治上是强国，在军事装备和经济上是弱国。因此，我们面前的任务是由弱变强。我们现在名声很大，实力很小，这一点要看清楚。不要外国人一吹，打开报纸一看，尽说干劲冲天，搞得神乎其神，飘飘然然。不要自己骗自己。”(1958年12月9日毛泽东在中共八届六中全会上的讲话记录)毛泽东说这些话的意思，还是鼓励全国人民要抓紧时间，大干快上，发展自己。
到1959年初，人民公社在快速发展中存在的问题大幅度暴露出来了。首先的问题是各地征过头粮，使各地农村人均口粮数量下降，这就使各公社及公社以下的单位都找到一个对付上级的办法———瞒产私分。这种情况很快就反映到中央的统计数字当中去了。1959年初，一个问题困扰毛泽东很长时间：1958年本是大丰收之年，为什么到2月全国就发生了缺粮、缺油的问题?他苦苦思索，找不到答案。这时，广东省委用机要传来了省委书记处书记赵紫阳写的一个报告。这个报告说：广东的雷南县粮食生产大跃进，但年底却出现了粮食紧张的不正常现象，他下去一查，查出基层公社瞒产私分粮食7000万斤。毛泽东看了这个报告，认为找到了问题的症结所在。经毛泽东同意，中央把这份报告批转到各省、市、自治区党委。毛泽东在他写的批转按语中要求：必须立即解决瞒产私分问题，而解决的办法，是搞一个教育运动，说明我们的人民公社仍是社会主义集体所有制，不会无偿拿走他们的粮食，使群众放心。
但是，为什么会出现这样的问题?毛泽东决定南下调查。1959年2月23日，毛泽东乘专列到天津，同一些地方领导同志谈话，向他们作调查。24日，专列到济南，毛泽东仍然进行调查。26日，专列到郑州，又是搞调查。毛泽东通过调查发现，出现问题的根子，还在于人民公社的所有制问题没有解决好。他说：过去我们解决问题，还没有触及所有制。公社有穷队、中等队、富队三种。现在的公社，实际上是“联邦政府”。人民公社的集体所有制是要逐步形成的。调多了产品，瞒产私分，又对又不对，本位主义基本合法。一个公社，有那么多管理区、生产队，有经营好坏、收入多少的不同，粮食产量多少的不同，吃的多少的不同。生产水平不同，分配不能一样。穷队挖富队不好，他们都是劳动者。人为的抽肥补瘦，就是无偿地剥夺一部分劳动者的劳动产品给穷队。多劳的多得，少劳的少得，就都积极起来了。瞒产是有原因的，怕“共产”，怕外调。农民拼命瞒产是个所有制问题。本位主义是怕调，这种本位基本上是对的(1959年2月26日、27日毛泽东同河南省委负责人及四个地委负责人的谈话记录)。
毛泽东的这次谈话，涉及到了人民公社内部的问题：公社与队之间的关系问题，他认识到，公社与队之间，也有一个所有制问题。此后，他在南下的一路上，多次谈到公社内部的所有制问题。他边调查、边思考、边谈话，到2月底3月初时，他对这个问题的思考比较清楚了。他决定召开政治局扩大会议，谈一下这个问题。1959年2月27日到3月5日，毛泽东在他已经到达郑州的专列上召开了政治局扩大会议(即第二次郑州会议———笔者注)。毛泽东在会上发表讲话时，先提出问题，他说：人民公社现在有一个矛盾，一个可以说相当严重的矛盾。这就是我们农村人民公社内部存在所有制的矛盾。他指出，不能认为一办公社，各生产队的一切都要由公社支配了。他批评了办公社中刮共产风的三条：穷富拉平;积累太多;“共”各种“产”。接着，他谈了解决这些问题的路子。他说：“目前公社所有制除了有公社直接所有的部分以外，还存在着生产大队(管理区)所有制和生产队所有制。”“六中全会的决议写明了集体所有制过渡到全民所有制和社会主义过渡到共产主义所必须经过的发展阶段。但是没有写明公社的集体所有制也需要有一个发展过程，这是一个缺点。因为那时我们还不认识这个问题。这样，下面的同志也就把公社、生产大队、生产队三级所有制之间的区别模糊了，实际上否认了目前还存在于公社中并且具有极大重要性的生产队(或者生产大队，大体上相当于原来的高级社)的所有制，而这就不可避免要引起广大农民的坚决抵抗。”毛泽东特别看重生产队的所有制，他说，平均主义和过分集中，都是否认生产队的所有制，否认生产队应有的权利，任意把生产队的财产上调到公社来。
毛泽东在这次谈话中第一次提出公社集体所有制也要有一个发展过程，第一次提出了必须划分公社、生产大队、生产队三级所有制的问题，可见，毛泽东对人民公社内部存在的问题的认识越来越清楚了，并且创造性地提出了三级所有制的问题，指明了解决问题的方向。毛泽东很快就抓住了问题的本质并提出了解决问题的思路，是中央和各省委的负责人都没有想到的，连在基层工作的地委书记和县委书记也没有想到，这使在现场听到毛泽东谈话的中央和一些省市负责人从心里佩服毛泽东。
但有些基层干部却想不通，他们还是坚持扩大公有制的思路。对此，毛泽东也看出来了。3月1日，毛泽东给刘少奇、邓小平写信，建议再开两天会，解决各地负责人的思想问题。他在信中写道：“我可以这样说，同志们的思想有些是正确的，但是我觉得我的观察和根本思想是不错的，但是还不完善。有些观点需要同志们给我以帮助，加以补充、修正及发展。”同时毛泽东十分自信地写道：“我的这一套思想，是一月二月两个月内逐步形成的。到天津、济南、郑州，跟三省同志们交换意见，对我有极大的启发。因此到郑州，就定下了决心，形成了一套，虽然还有些不完善，还有些不明确，还有些需要发展和展开，需待今后再观察、再交换意见，再思再想。”(1959年3月1日毛泽东给刘少奇邓小平等的信)
此时的毛泽东已经坚信，他找到了解决人民公社问题的关键点。3月1日，他继续主持中央政治局扩大会议，会上，他十分肯定地说：“基础是生产队，你不从这一点说，什么拉平，什么过分集中，就没有理论基础了。得承认队是基础，跟它做买卖。他的东西，你不能说是你的，同它是买卖关系。”1959年2月27日毛泽东的讲话，已经十分明确地提出了人民公社内部的三级所有的问题。3月1日他的讲话又提出了队为基础的问题。“三级所有，队为基础”，至此都已提出来了。正由于毛泽东有这样的认识，所以他对此前中央和地方领导人一致认为瞒产私分是本位主义的问题，进行了拨乱反正。他说：“要去掉本位主义的帽子，要恢复农民的名誉。”“瞒产私分不是本位主义，瞒产私分极其正确，那股风一来，他只得瞒产。”(1959年3月1日毛泽东在中央政治局扩大会议上的讲话记录)这次中央政治局扩大会议，同意了毛泽东的观点，统一了思想。最后，由毛泽东拟定、政治局扩大会议一致通过了14句话的整顿和建设人民公社的方针，这14句话是：“统一领导，队为基础;分级管理，权力下放;三级核算，各计盈亏;分配计划，由社决定;适当积累，合理调剂;物资劳动，等价交换;按需分配，承认差别。”
中央政治局扩大会议(第一次郑州会议)结束后，各地领导同志回去都抓紧落实毛泽东的指示，各地办人民公社，开始朝“三级所有，队为基础”的方向发展。从1959年3月初到6月底，仅仅经过4个月，全党、全国办人民公社的路子就基本清楚了，这就是：人民公社是集体所有制，这个集体所有制中包含公社、大队、生产队三级所有，三级中以生产队为基础。但是，由于各地在大办人民公社时，生产队的建制不同，概念也不清晰，所以，很多地方的生产队，实际上大队一级，相当于原来的高级农业生产合作社。许多地方把这一级当作生产队，认为这一级是人民公社的基本核算单位。而把生产小队当作包产单位。尽管大家总的方向明确，路子清楚，但是把基础放在哪一级，还各有不同。毛泽东发现了这个问题，他决定进一步调查研究，解决这个问题，他甚至考虑到了使生产小队成为“核算单位”的解决方案。
“我们过去过了六年之久的糊涂日子，第七年应该醒过来了吧”
正当此时，发生了1959年庐山会议上彭德怀给毛泽东写信提出诸多意见和随后开展的批判彭德怀的“右倾机会主义”的斗争，打断了毛泽东继续解决人民公社问题的进程。毛泽东从那时起，着重强调维护“三面红旗”，即总路线、大跃进、人民公社的重大意义。这使一些地方党政领导的“左”的思想又发展起来。“左”的思想发展最厉害的是浙江、安徽、江苏、上海三省一市。1959年12月，这三省一市召开人民公社过渡问题座谈会。会上，三省一市领导人形成的一致认识是：抓紧时间，搞单一的人民公社所有制，在五年或者更长一些时间里，从基本上队有过渡到基本上社有。当时，毛泽东和中央其他领导同志对三省一市的这个热情，是肯定和支持的。1960年1月，中央专门在上海召开政治局扩大会议，提出8年时间里分期分批采取各种不同形式完成由基本生产队所有制过渡到基本上的公社所有制，并且开始向全民所有制过渡。随后，中央又提出了大办水利、大办县社工业，这些都在客观上重新推动了“共产风”和“一平二调”。
毛泽东很快发现了这方面的问题，他决定制止这股风，不让其继续刮下去。1960年3月2日，毛泽东批准把广东省委关于当前人民公社工作问题的报告印出9份文件，发给中央主要领导人，3月3日讨论后，以中央文件的形式，下发各省。毛泽东指导的这份广东省委文件的主要内容，是提出郑州会议(即第二次郑州会议———笔者注)确定的以生产队为基础的三级所有制，是适合当前的生产水平和群众觉悟的，是有利于生产力发展的，因此一定要继续贯彻执行。当前的问题，不是急于过渡，而是明确方向，埋头苦干。毛泽东认为这个文件写得合乎他的心意，他要求各地把广东省委的这份文件，当作中央的指示贯彻执行。
但是，毛泽东对于办城市人民公社，一直有很大的热情。1960年3月8日，毛泽东在中央关于城市人民公社问题指示稿上写下批语：“看起来，以大工厂、以街道、以机关学校为中心，而又有各种所有制(国有制，社有集体制，社以下集体所有制)同时存在于一个公社内，是不可避免的，也是很好的。”“除了五个大城市(指北京、上海、天津、武汉、广州)外，其他城市则应一律挂牌子，以一新耳目，振奋人心。”“最好有一位书记专管城市人民公社。”(《建国以来毛泽东文稿》)3月9日，中央发出《关于城市人民公社问题的批示》，要求各地采取积极的态度，放手发动群众，试验组织以大型国营厂矿为中心，以机关、学校为中心，以街道居民或者以城区再加一部分农村为主体等各种形式的城市人民公社。上半年试点，下半年普遍推广。中央批示下达后，各个城市纷纷大办人民公社，到7月底，全国190个大中城市里，建立了1064个人民公社，参加公社的人数为5500多万人，占这些城市人口总数的77%。后来，毛泽东发现办城市人民公社，影响城市中的生产和人民生活，不符合中国国情，便果断地停止了办城市人民公社。
毛泽东指导办人民公社和重点，始终在农村。对此，他从来也没有含糊过。毛泽东批转广东省委文件后，由三省一市重新掀起的“共产风”，被压了下去。但在各地实践中，大多数是把生产大队一级当作基本核算单位，而把生产小队，当作“小部分所有制”。毛泽东在这个问题上的认识，显然比各地领导干部的认识要清醒许多。但是，在大多数省市都把基本核算单位放在大队一级时，毛泽东也尊重多数人的意见，同时他也想通过实践看一看，这是不是一种更好的方式。1960年11月3日，经毛泽东批准，中共中央发出的《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中虽然规定：“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度。”但这里指的“队为基础”，仍然是生产大队一级。这封指示信规定：“从1961年算起，至少7年不变。在此期间，不再新办基本社有制和全民所有制的试点。”随后，中共中央于3月15日至23日在广州召开了工作会议。会上，毛泽东亲自主持讨论通过了《农村人民公社工作条例(草案)》。条例规定：“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度。”这个条例草案着重对人民公社的性质、管理制度、社员的权利和义务，做出了规定。
毛泽东这个时候十分关注退赔问题，即把刮“共产风”时平调的钱物退还给原来的所有者。6月19日，经毛泽东批准，中共中央发出《关于坚决纠正平调错误，彻底退赔的规定》。规定要求，对大办人民公社时所抽调和占用的生产大队、生产队和社员个人的生产资料、生活资料、劳动力和其他财物的，都必须彻底地清算和退赔，而且应该作检讨。
一个平调，一个退赔，这个反复，促使毛泽东思考。毛泽东决定进一步搞调查研究。从1961年6月到9月，毛泽东不断地找各地党政领导干部谈话。到9月底，他的思路更清晰了，对于他过去一度认识到而没有坚持的基本核算单位确定到小队的问题，更明确了。他在调查研究的同时，大量阅读基层送来的关于办人民公社的材料。1961年9月29日，毛泽东给中央政治局常委和有关同志写信，并附上一批关于人民公社问题的材料。毛泽东在信中说：“这些材料表明：我们对农业方面的严重平均主义的问题，至今还没有完全解决，还留下一个问题。农民说，六十条就是缺了这一条。这一条是什么呢?就是生产权在小队、分配权却在大队，即所谓‘三包一奖’的问题。这个问题不解决，农、林、牧、副、渔的大发展即仍然受束缚，群众的生产积极性仍然要受影响。如果我们要使一九六二年的农业比较一九六一年有一个较大的增长，我们就应在今年十二月工作会议上解决这个问题。我的意见是：‘三级所有、队为基础’。即基本核算单位是队而不是大队。所谓大队‘统一领导’要规定界限，河北同志规定了九条。如不作这种规定，队的八权有许多是空的，还是被大队抓去了。”“我们过去过了六年之久的糊涂日子(一九五六年，高级社成立时起)，第七年应该醒过来了吧。”(《建国以来毛泽东文稿》)
毛泽东虽然提出了明确的意见，但他认为，要把这些意见变成中央的政策下达，还必须通过调查研究，拿事实说服人。1961年10月，毛泽东派国务院副总理、中共中央农村工作部长邓子恢下去调查。11月9日，邓子恢写了一份关于农村人民公社基本核算单位试点情况给毛泽东并报华东局、福建省委的调查报告。这个报告对未来人民公社实行“三级所有，队为基础”的原则做出了十分明确的规定。报告说：各级干部和广大群众一致拥护基本核算单位下放到生产小队一级。体制下放后，对小队规模一般都做了调整，一般小队一村一队，大村一村数队，以30户左右为宜。体制下放后，要相应调整土地。耕畜随土地多少适当调整。此外，还对公积金、公益金、管理费上交问题，小队会计问题、大队工作任务问题、粮食分配问题、山林问题等做出了规定。毛泽东看了这个材料后，十分赞赏。他在11月23日写的批语中说：“邓子恢同志这个报告很好，发给你们参考。”“认真调查研究，对具体问题做出具体的分析，而不是抽象的主观主义的分析，这是马克思主义的灵魂。”
邓子恢的报告下发至各省、市、自治区后，各地开始进行把基本核算单位下放到生产小队一级的试验。经过几个月的试验，各地取得了一致的认识，都认为把基本核算单位放在小队一级，是合适的，既深受农民的欢迎，又有利于发展农业生产。在这种情况下，毛泽东决定，由中央正式发出文件，把人民公社的体制最后确定下来。1962年2月11日，毛泽东批准下发中央《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，同时在这个指示稿上写下批示，要求我国农村基本核算单位稳定在生产小队一级至少30年不变。中央指示说：“中央和毛泽东提出的以生产队为基本核算单位，在我国绝大部分农村，已经是势在必行。以生产队为基本核算单位，有很多好处。(1)能够比较彻底地克服生产队之间的平均主义。(2)生产队的生产自主权有了很好的保障。(3)更适合当前农民的觉悟程度。(4)更有利于改善集体经济的经营管理。”“在我国各地农村，绝大多数的人民公社，都宜于以生产队为基本核算单位。但就整个农村来说，人民公社的体制，又不应当强求一律。”“在我国绝大多数地区的农村人民公社，实行以生产队为基础的三级集体所有制，是一个长时期内，至少三十年内实行的根本制度。这个问题应向广大农村干部和农民群众反复说明。”这个指示要求各地：“应当争取时间，立即动手，宜早不宜迟。”“力争在春耕开始前后，把这项工作大体做完。”(《建国以来毛泽东文稿》)
这次调整，是一次大调整。各地情况不同，认识不同，但实行“三级所有，队为基础”的大方向是定了的。各地在贯彻中央指示的过程中，摸索出一些新的经验，同时，也需要对中央原来的农村人民公社工作条例中的一些规定加以改变。
1962年9月中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》。这个文件，改变了原来的中央文件中以生产大队为基本核算单位的规定，确定以生产小队为基本核算单位。同时，限定了人民公社的规模，确定人民公社的规模，是一乡一社，各个公社的规模定下来后，长期不变。同时，对人民公社的组织问题，节约问题，办工业问题，自留地问题等，都做出了规定。
这个文件下发之后，各地很快就按此文件，调整人民公社的规模和内部结构，并按中央的这个文件，把人民公社确定在“三级所有，队为基础”之上。从此，人民公社的性质、管理体制、职能、任务等，就在这个基础上稳定下来了。这个阶段，一直持续了1982年。
平心而论，在这20多年的时间里，特别是从1962年到1982年间，人民公社的存在，对于使农业生产与当时实行的国家计划经济体制相衔接，对于保障几亿农民的基本生活条件，对于兴修水利和搞农田基本建设，对于发展乡镇工业，对于训练农民的集体主义意识，对于农村社会秩序的稳定，确实起到了积极作用，也显示出一定的集体主义优越性。这个优越性最突出之点是：在十年“文化大革命”的动乱中，中国广大农村没有乱。那个时候，如果农村乱起来，后果是不可收拾的。
人民公社的历史结束了，但它给当时和今后的人们以很多的启迪。其中一个最大的启迪是：毛泽东在办人民公社的实践中，昭示了一条道理：要敢于探索中国独特的社会主义建设道路。尽管在探索中我们还必然会存在着很大的盲目性，还有一个很大的未被认识的必然王国，但是我们要有勇气去调查它、研究它，从其中找出它的固有的规律。探索的过程往往需要经过由物质到精神，由精神到物质，即由实践到认识，由认识到实践这样的多次反复才能够完成。毛泽东在指导中国办人民公社的过程中，面对的就是一个必然王国。他在这个必然王国面前没有止步，更没有退缩，而是勇于探索。在探索中，有正确的认识，也有盲目性，更有失误，中间经过了许多的曲折和反复，但他从未半途而废。他这样做，完全是出于让中国农村迅速摆脱落后面貌，让亿万中国农民过上幸福的生活的良好愿望。对此，中国广大农民心里是清楚的。正因为如此，“毛主席是咱社里人”这首歌，才会在中国农民中传唱几十年而不衰。
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