在平津战役中，傅作义集团还有数万人孤悬绥远省（辖今内蒙古中部地区）境内，解放军有足够的兵力解决。但是，鉴于绥远国民党军主要将领董其武等有起义愿望，为保证主力部队向长江以南、西南、西北等战略方向进军，中共中央决定暂不出兵，争取和平解决绥远问题。在中共七届二中全会上，毛泽东将这种方式定名为“绥远方式”。在中共中央指导下，经过各方共同努力，绥远驻军和行政人员举行起义，预期目标全部得到实现。“绥远方式”顺势而为，减少人员伤亡、财产损失和社会震荡，成为消灭国民党军残余的一种特殊方式。
一、处在十字路口的绥远军队和政权
傅作义在绥远省设立的最高军政领导机关是归绥指挥所，存续时间近3年之久。它在不同阶段称谓不同，职能也有所不同。平津战役后，为了收编残部、维持绥远社会治安，它的权力更大，“后来甚至连将级军官也可以提拔委任了”。（《包头文史资料选编》第11辑，1989年版，第191页）
1946年10月，国民党军第12战区司令长官部由归绥（今呼和浩特）移驻张家口。1947年1月10日，第12战区司令长官傅作义下令成立归绥指挥所，任命董其武为指挥所主任，并规定绥远军政机关统归其节制指挥。归绥指挥所同绥远省保安司令部合署办公，一个机关两块牌子。董其武是绥远省政府主席、绥远省保安司令，可谓集军政大权于一身。这是归绥指挥所成立之始。
◆傅作义
1947年1月16日，国民党军第12战区司令长官部奉命在张家口改组为张垣绥靖公署，傅作义任主任。5月10日，第12战区司令长官部驻归绥指挥所正式改称“张垣绥靖公署驻归绥指挥所”，主任董其武，副主任张潜。由于同绥远省保安司令部合署办公，指挥所的编制包括主任和副主任在内仅14人。
1947年12月16日，张垣绥靖公署和保定绥靖公署合并，成立华北“剿匪”总司令部，总部设在北平，傅作义任总司令。张垣绥靖公署驻归绥指挥所奉命改称“华北‘剿匪’总司令部驻归绥指挥所”。主任董其武，副主任由绥远省保安副司令刘万春、孟昭弟兼任。
北平和平解放后，华北“剿匪”总司令部事实上已不存在，华北“剿总”驻归绥指挥所的名称也就名不正、言不顺了。1949年4月1日，华北“剿总”驻归绥指挥所正式改称“驻绥部队指挥所”。7月27日，国民政府行政院下令撤销归绥指挥所，另成立包头指挥所，并任命董其武兼西北军政长官公署副长官和包头指挥所主任。但是，绥远当局并未照办，包头指挥所并未成立，归绥指挥所也未迁包头，仍称“驻绥部队指挥所”。 驻绥部队指挥所的历史功绩在于，作为绥远部队最高军事指挥机关，在北平和平解放的推动下，能够顺应历史潮流，拥护中国共产党提出的“绥远方式”。在团结绥远境内部队、反对分裂和西逃、稳定社会秩序、忠实执行傅作义和董其武的指示、最终领导绥远实现和平起义发挥了积极作用。
归绥指挥所从成立之时起，就是一个特殊和临时的权力机构。其特殊在于，它只对傅作义负责，不向国民政府国防部汇报、请示工作，国防部也不对它发文。其临时性在于，它不列入国民政府或军事机关序列，董其武率部起义时也是以西北军政长官公署副长官、绥远省政府主席名义领衔。
绥远省境国民党军包括归绥指挥所直属部队、孙兰峰所属部队、晋陕绥边区总部所属部队。其中，归绥指挥所直属部队兵力最多，是主力部队。孙兰峰所属部队和晋陕绥边区总部所属部队，分别在平津战役和榆林起义之后重建，陆续加入归绥指挥所序列。
归绥指挥所直属第111军：1949年1月，暂编第5军改编为第111军，军长刘万春，下辖第319师（原暂2师），后改称第258师，师长赵晓峰；第306师（原暂1师），后改称第320师，师长马逢辰；第326师（原暂3师），师长王崇仁。
归绥指挥所直属独立师、旅：独立第7师（原新7师），师长张世珍；第258师（原暂5师），后改称第319师，师长张朴；整编骑12旅，旅长鄂友三；整编骑13旅，旅长高理亭；独3旅，旅长乔汉魁；独立骑6旅，旅长邬青云；独2旅，旅长张振基；第310师（又称保安第1师），师长张副元；保安骑4旅，旅长张汉琏。此外，还有保安第4团、保安第5团、保安骑10团、保安骑11团、保安骑12团、保安骑16团及各蒙旗保安团队。
孙兰峰所属部队：1949年1月25日，傅作义电令原第11兵团司令官兼察哈尔省政府主席孙兰峰收集残部，恢复原建制。2月，重建整编骑5旅，旅长安恩达；重建整编骑11旅，旅长陈秉义。
晋陕绥边区总部所属部队：1949年1月，晋陕绥边区总部第22军新11旅在包头改称第228师，师长杨仲璜。6月8日，鉴于第22军已在榆林起义，晋陕绥边区总部在包头重建第86师，第22军副军长胡景通兼师长。
二、“绥远方式”的慎重出台
张家口战役后，傅作义集团西逃退路被截断，董其武部被压缩于绥远一隅。1949年1月8日，在北平第二次和平谈判中，傅作义的代表、华北“剿总”土地处处长周北峰提出，平、津、塘、绥一齐解决。1月9日，中共中央军委答复东北野战军司令员林彪、华北军区司令员聂荣臻：平、津、塘、绥均应解决，但先解决平津问题，后解决塘绥问题。这是傅作义方面首次提出解决绥远问题。
与此同时，担任监视归绥、大同国民党军任务的解放军各部，也提出如何解决绥远守军的问题。1949年1月15日，华北军区第3兵团政治委员李井泉等致电中共中央军委：“我们建议在天津攻占后，北平未下前，即抽一个纵队秘密运动，配合八纵急占包头，截断归绥敌西逃道路，以主力控制归绥附近，骑兵控制归绥，因此，监视归绥之敌以待主力到达攻歼之。”1月17日，中共中央军委将此建议转给林彪、东北野战军政治委员罗荣桓、华北军区第3兵团司令员杨成武、副政治委员兼政治部主任李天焕等征求意见。1月18日，林罗致电中共中央军委：“攻北平兵力已足，三纵抽往绥远无影响，但恐很难抓住敌人。”“我军如由东向西歼灭绥远、宁夏等处之敌，敌则节节后退，甚难达到歼敌目的。绥远之敌逃跑的可能尤大，在北平、大同、太原之敌歼灭后，宁夏之敌亦可能西退，即令不退，对我亦无重大威胁。故我们意见，绥远、宁夏、甘肃、青海、新疆五省目前暂时不管，待西安打下后，以我军之某一部配属一千辆汽车及集中尽可能的骑兵占领兰州，由西向东歼灭宁夏、绥远之敌，然后解决青海、新疆之敌……如由纯粹步兵由东向西近逼，则敌有广大之后方回旋地区，使我军到处扑空，则必收效甚小，愈向西敌之骑兵愈多，非单纯步兵所能解决。”（《中国人民解放军全国解放战争史》第5卷 军事科学出版社1997年版 第233-234页）杨成武、李天焕也认为，缓远守军数万，派一个纵队西去很难解决。中共中央军委同意他们的意见，决定暂不对绥远用兵。究以何种方式解决绥远问题，将根据北平能否和平解放及此后绥远守军的态度等情况决定。
◆董其武
1949年1月21日，傅作义在军官会议上宣布接受和平改编。1月22日，董其武飞抵北平，表示愿意跟随傅作义走和平道路。傅作义说，绥远问题等他见到毛泽东之后再定。同日，林罗和东北野战军参谋长刘亚楼致电中共中央军委说，傅作义的代表提出绥远问题和平解决原则确定后，军事上须停止任何大小冲突，先行恢复交通。1月23日，中共中央军委致电林罗、聂荣臻并告李井泉：“绥远方面我只有姚喆八纵不到一万人，战力很弱，而傅、邓两部则有三万人以上。目前只好暂维现状，谈不上军队改编。至于停止战斗，恢复通车，双方派人联系（由井泉主持）等工作，则可立即开始进行。”1月31日，中共中央军委命令西北野战军第8纵队姚喆部停止作战行动。
1949年2月22日，傅作义和晋陕绥边区总部总司令邓宝珊等来到中共中央驻地西柏坡，受到毛泽东的接见。谈到绥远问题时，毛泽东说，有了北平的和平解放，绥远问题就好解决了。可以先放一下嘛，等待他们起义。2月25日，中共中央向林罗聂及李井泉等通报了这次会谈情况。
◆毛泽东在七届二中全会的报告中，正式阐述了解决绥远问题的“绥远方式”。
1949年3月5日，毛泽东在中共七届二中全会报告中提出，今后解决残余国民党军将根据不同情况分别采取天津方式、北平方式、绥远方式。前两种方式已经实施过，大家比较熟悉，而对绥远方式则是陌生的。因此，毛泽东解释说：“绥远方式，是有意地保存一部分国民党军队，让它原封不动，或者大体上不动，就是说向这一部分军队作暂时的让步，以利于争取这部分军队在政治上站在我们方面，或者保持中立，以便我们集中力量首先解决国民党残余力量中的主要部分，在一个相当的时间之后（例如在几个月，半年，或者一年之后），再去按照人民解放军制度将这部分军队改编为人民解放军。”以毛泽东讲话为标志，“绥远方式”正式确立。
三、《绥远和平协议》的签定
“绥远方式”确定后，中共中央决定以华北局派出代表为主，在贺龙、李井泉等人参与领导下，与傅作义、董其武谈判绥远问题。1949年3月23日，时任第四野战军司令员林彪、政治委员罗荣桓、政治部副主任陶铸、西北军区司令员贺龙、第20兵团政治委员李井泉在北平饭店与傅作义、邓宝珊会商，确定了双方谈判代表。解放军方面代表：李井泉、潘纪文（后任中共绥远省委城市工作部部长）、张友渔（中共中央华北局秘书长）。傅作义方面代表：王克俊（原华北“剿总”副秘书长兼政工处处长）、周北峰、阎又文（原华北“剿总”政工处副处长）。谈判由贺龙主持，后改为华北军区司令员聂荣臻、政治委员薄一波负责。
经过一个多月的谈判，双方就划界、交通、金融、派遣驻绥联络机构及驻军等问题取得了一致意见。4月底，傅作义派原第104军军长安春山等，携带双方拟定的和平协议草案、双方军队驻地临时分界图去归绥征求董其武的意见。5月5日，董其武派绥远省干部训练团教育长康保安带着修改意见赴北平。5月28日，双方代表举行草签仪式，由华北人民政府主席董必武与董其武的代表康保安在协议草案上签字。6月3日，董其武答复同意协议内容。6月8日，双方正式签订了《绥远和平协议》。其主要内容如下：双方同意以归绥县陶卜齐与白塔间之古立板乌素（今均属于呼和浩特市赛罕区）为中点，向南、向北划定界线，停止一切冲突，并尽可能撤退沿线驻军，和平相处；恢复平绥铁路（北平—包头）交通，包头至白塔段之平绥铁路由中央军委铁道部统一管理，对董其武部之公用运输，在过渡期予以特殊优待及便利；恢复商业贸易往来，并根据自由贸易原则进行，严禁携带违禁品；银元、银元券与人民币在董其武辖区内均得自由流通，货币兑换由中国人民银行在绥远设一办事处办理；由华北人民政府在归绥设立联络处，协同执行协议；解放区书刊得以在董其武辖区内自由流通，董其武应对所部进行思想改造，应令特务分子停止活动并离绥。当日，毛泽东接见傅作义、邓宝珊，就绥远问题进行了交谈。
◆阎又文（左二）代表国民党部队签署《绥远和平协议》。
从6月中旬开始，双方着手履行《绥远和平协议》的各项条款。傅作义派王克俊、李竭忠（原华北“剿总”宣传科长）至归绥，协助董其武执行《绥远和平协议》。1949年6月24日，董其武向绥远省高级行政人员宣布了协议内容。7月8日，他向所属部队宣布了协议内容。
与此同时，中共中央决定成立绥远省领导机关，以便于全面开展绥远工作：将中共绥蒙区党委改称绥远省委，高克林任书记；将绥蒙人民政府改称绥远省人民政府，杨植霖任主席；撤销解放军第8军番号，将该军与绥蒙军区合编为绥远军区，姚喆任司令员，高克林兼政治委员。1949年6月20日，中共中央华北局、华北人民政府作出关于《执行绥远和平协议的决定》：建立中共归绥工作委员会，以潘纪文为书记；成立华北人民政府驻绥联络处，对内为归绥工委机关，对外为华北人民政府驻归绥的代表机关；设立华北贸易总公司驻归绥办事处，办理各项贸易工作；设立中国人民银行总行驻归绥办事处，进行各项金融工作；设立铁道部平津区张家口分局平绥铁路西段办事处，接管归绥县白塔至包头段铁路及有关人员；中共归绥工委的工作方针是扩大影响，争取群众，达到争取、教育、团结董其武部的目的。据此，中共绥远省委抽调20余人组成驻归绥联络处，潘纪文任联络处处长，鲁志浩任联络处主任。
四、国民政府极力阻挠破坏
国民党当局得知绥远守军与解放军谈判的消息后，千方百计进行阻挠和破坏。1949年3月，国民政府命令董其武率部西撤。遭到拒绝后，国民政府便停发军费及一切补给，以便给董其武造成压力。阎锡山利用绥远守军与山西方面的历史渊源关系，以金钱名位为诱饵，拉拢收买绥远守军中的个别军官，企图制造叛乱。蒋介石派中统特务张庆恩到包头，建立中心据点，组织“华北反共救国军”等特务组织，与国民党绥远省党部潘秀仁、张遐民，以及部队、当地政府中的顽固分子勾结在一起，不断进行破坏和恐怖活动。《绥远和平协议》签订后，他们又不断制造谣言，组织和煽动不明真相的人上街游行示威，砸毁宣传进步言论的《奋斗日报》报馆，并阴谋破坏铁路交通等，企图阻挠协议的实现。刘万春扬言，不能宣扬和平协议，否则会引起大乱，并恐吓王克俊不要上街。
1949年7月1日，董其武十分愧疚地致信潘纪文、鲁志浩说：“弟决本毛主席照顾绥远原则，与傅、邓两先生之意而签订之协议案，克服困难，悉力以赴。然以特务、顽固分子之垂死挣扎，及准备工作在未彻底完成前，诚恐影响协议案之精神，而对兄等到绥后工作之进行与个人安全有所顾虑，因而请稍缓时日，以便奠定最近将来工作开展之基础，而免如克俊到绥后遭到了无谓刺激与工作之阻碍。”（《解放战争时期国民党军起义投诚·冀晋察绥平津地区》，解放军出版社1996年版，第85页）接此信后，鲁志浩等驻绥联络处先行人员折返绥东丰镇县（今丰镇市）。
◆1949年2月，周恩来在西柏坡和傅作义（右一）、邓宝珊（右二）合影。
1949年7月14日，傅作义在呈送毛泽东的一份报告中不无担忧地写道：“因情况已至非仇即友的紧急阶段，反动派必出以破坏手段，并可能有少数分子受阎利用，对董其武、王克俊等加以迫害，或生出其他变故。为免除问题拖延夜长梦多计，我的意见：绥远问题必须迅速彻底解决，俾能在最近时期内成为解放区、解放军之一部。把立场站过来，仍继续加紧进行思想教育，至适当时机即可配合解放军作战，为人民立功。因目前情况急迫，请主席再予特别之支持，军事应如何？政治应如何？经费应如何？指派人员拟定一具体方案，付之实施，彻底执行，使绥远部队能有机会配合其他解放军向宁青甘进击，分担解放大西北之光荣任务。”（《董其武回忆录：戎马春秋》，中国文史出版社2013年版，第227页）
1949年7月16日，毛泽东在聂荣臻、薄一波的陪同下接见傅作义、邓宝珊。毛泽东表示：允许绥远守军编两个军，绥远两个省政府合并。7月中旬，华北人民政府驻绥联络处几经周折进驻归绥。但是，由于董其武部顽固派百般抵制，驻绥联络处无法展开工作，有的部属甚至袭击骚扰解放军防区。国民政府利用绥远一度出现的某种紧张局势大作文章，企图在绥远上层制造分裂。此外，为了阻止董其武、孙兰峰、刘万春走绥远和平解放道路，给他们都加官一级。
1949年7月16日，国民政府国防部任命孙兰峰为第9兵团上将司令官，刘万春、朱钜林为副司令官。国民党军妄图以包头为据点，由第9兵团统率绥远省境部队负隅顽抗。但是，由于全国解放战争胜利形势的发展，第9兵团企图统帅驻绥所有部队，那只是缘木求鱼罢了。连副司令官刘万春、朱钜林也迄未到职，名为兵团实际上不过是个空架子而已。7月下旬，蒋介石派行政院政务委员徐永昌和空军司令王叔铭乘飞机到绥西陕坝镇（今属杭锦后旗），约董其武、孙兰峰、刘万春分别谈话，劝董其武率部西撤。徐、王回到广州后，国民政府即拔给董其武部黄金1900两，以补发欠饷。
1949年7月24日，联络处铁路组秘书王士鑫遇害。鉴于董其武难以控制局面，联络处人员生命安全难以保障，经上级批准，联络处除鲁志浩、曹文玉、何树声等3人继续留下工作外，其余人员暂时撤回丰镇。
五、傅作义亲赴绥远领导起义
鉴于绥远和平解放困难多、阻力大，毛泽东决心请傅作义出面相助。为推动绥远起义，中国人民银行拨出现洋15万元。傅作义也从原部队积蓄的基金中拨出现洋5万元，以慰问官兵。1949年8月24日，傅作义、邓宝珊在潘纪文的陪同下，由北平乘火车前往归绥。8月25日，傅作义一行到达归绥。8月29日，移驻土默特旗美岱召（今属土默特右旗）。9月10日，到达包头。半个月里，傅作义对董其武部进行了一系列的细致工作。主要将领的思想逐渐统一，部队秩序基本稳定，起义的时机成熟了。9月11日，傅作义致电薄一波、聂荣臻，通报绥远起义的准备情况说：正遵照毛主席的指示逐步实施，军队大致均可掌握，起义通电日内即可发出。经连日分别传见解释，军政干部对中共领导及人民政府各项政策均表拥护，尤其对毛主席敬仰崇拜之热忱出乎一般意料之外。但是，因受前由北平回绥干部及前新编骑4师跑回干部的不正确宣传，影响疑惧心理仍不能完全释然。
傅作义提出处理绥远问题的四项基本原则：“（一）坚决团结，耐心教育，使最大多数干部均可成全。（二）肃清特务，使不能散布反动宣传，发生破坏作用。（三）纪律不好的小单位，需妥慎安排，以免操之过急，流为地方土匪盗贼，影响治安及生产建设。（四）军队逐渐整编教育，最后转入工农业生产。”
傅作义提出处理绥远问题的三个实施步骤：“（一）董其武等通电发出后，即彻底成为解放区、解放军，与反动政权断绝关系，并站在敌对立场。（二）董其武通电发出后，立刻先恢复交通。（三）他们要求我保证他们，并要求由我负责教育整编。故于董其武等通电发出后，成立军政委员会，拟再以几个月时间进行思想教育，并调整人事，逐渐将干部中进步的与落后的分开。”（《董其武回忆录：戎马春秋》，中国文史出版社2013年版，第231页）
1949年9月13日，聂荣臻、薄一波复电傅作义：“同意来电所提处理绥远问题的四项原则和三个步骤，经过这些步骤，使绥远成为和全国一样的解放区，使绥远军队成为和全国一样的解放军。主席说，不论什么步骤和办法，只要能使绥远及其军队成为全国一样的解放区和解放军便都是好的，可以照办的。”这封复电发出之前，毛泽东亲自作过修改。
绥远起义已经人心所向，大势所趋。然而，蒋介石仍不死心，继续派人进行最后干扰。1949年9月15日，徐永昌携带蒋介石、行政院长兼国防部长阎锡山等的亲笔信飞抵包头，想说服傅作义、邓宝珊去广州“共商大计”，遭到拒绝。此时，中国人民政治协商会议召开在即，徐永昌料定傅作义必然赶回北平参加会议。于是，他托病住进医院，拖着不走，企图使绥远起义不便实施。为驱使徐永昌离开包头，傅作义、邓宝珊和董其武邀请他领衔起义。9月19日晨，徐永昌见势不妙，与张庆恩等人飞回广州。
◆董其武在绥远和平起义通电上签字。
1949年9月19日上午，董其武率领绥远地区军政及蒙汉回族代表36人，在绥远省银行包头分行礼堂举行起义通电签名仪式。下午，董其武领衔向毛泽东、朱德、聂荣臻、薄一波发出通电，正式宣布起义。9月20日，毛泽东、朱德复电祝贺。同日，聂荣臻、薄一波也致电董其武及绥远起义全体将士和各级行政人员，表示祝贺。
1949年10月2日，中央人民政府委员会第四次会议决定：成立绥远军政委员会，任命傅作义为绥远军政委员会主席，高克林、乌兰夫、董其武、孙兰峰为副主席；刘万春、张钦、荣祥、袁庆荣、安春山、王克俊、阎又文、于存灏、张濯清、姚喆、杨植霖、苏谦益、裴周玉、潘纪文、奎壁、杨叶澎等16人为委员。同时，任命绥远省人民政府委员会组成人员，董其武任主席，杨植霖、奎壁、孙兰峰任副主席，周北峰等22人为委员。
1949年10月13日，中央军委任命绥远军区负责人员。傅作义任司令员，薄一波任政治委员（兼），乌兰夫、董其武、姚喆、孙兰峰任副司令员，高克林、杨叶澎、王克俊任副政治委员，裴周玉任政治部主任，雷宜之、阎又文任副主任。
1949年10月17日，中共绥远省委、绥远军区、绥远省人民政府机关移驻归绥。
参加绥远起义的部队，1个指挥所、1个兵团部、1个军部，正规军和保安部队8个师、8个旅共8万余人。除第22军副军长兼第86师师长胡景通、第228师师长杨仲璜分别率领所部开赴甘肃省庆阳县（今属庆阳市）改编外，主力部队就地进行整编。1950年2月，根据中央军委命令，绥远起义的主力部队6个步兵师、8个骑兵旅改编为解放军两个步兵军、一个骑兵师。第36军，军长刘万春，政治委员康健民，共1.3万余人，下辖：第106师，师长赵晓峰；第107师，师长马逢辰；第108师，师长张副元；暂编骑兵旅，旅长乔汉魁。第37军，军长张世珍，政治委员帅荣，共1.3万人，下辖：第109师，师长温汉民；第110师，师长王崇仁；第111师，师长张朴；暂编骑兵旅，旅长安恩达。骑兵第4师，师长鄂友三，共5840人。
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