用农业的商业化脱贫越脱越贫!!
——给老同学的信
老同学：你好!我在网上看到了2001年古学斌等写的一篇在云南一个叫凹寨的脱贫的调查报告，这篇报告告诉我们，用农业的商业化脱贫越脱越贫!其中的各种矛盾根本无法解决!我期望在网上能够多多看到像这样好的调查报告!我从中摘录一部分如下。
劳动者2013年9月16日于老家
从我们出现在凹寨的第一天起，我们已经无法逃离村庄里的政治，我们可以是政府管治村庄的资源，也可以是保护村庄的资源，没有客观的研究，没有袖手旁观的研究者。
在会上，支书要我们这些外来的研究员讲一些话，希望我们能够影响乡上让洋芋种植计划搁浅我们感到两难。一方面我们对于强制性耕种是不同意的，但另一方面我们能够继续留在村里做项目是县长帮的忙。
但我们还是提出了我们的一些看法,认为农民不种洋芋也有他们的理由,建议应该聆听村民们的声音,了解他们的真正需要,这样才能避免政府与农户之间的矛盾。副乡长也再次提出政府的看法:每搞一项实验,都不可能100%成功和100%失败。关键是当地的领导,是不是代表群众的利益,是不是在关键时候起作用。有的地方可以(把产品)卖掉;有的难卖掉,主要是没有搞好销售,没有搞订单农业。政府联系不着的,自己想办法。失败的原因是农民又想收成好,又不肯投入。如果不投入,肥料不加,就是神仙也难做。其他村,政府联系老板,招待收洋芋的,5天左右整个村的洋芋全卖掉了。而有的村委会、村干部,说是再过两天,三拖两拖,市场如战场。再往后,就失败。市场一掉价,老板就磨,嫌这嫌那的,这也不要,那也不要,这也能理解。老板多收一斤,就要多吃亏一斤。但不是所有的农户都失败,有的是想从政府这“白吃、白种、白拿”。其实我们的经验是,失败是个别的,整体是成功的。这里的农民只想“低投入,高收入”。在地里,哪家堆有农家肥?农户说我们的洋芋(种子)贵,市场上洋芋才0155元Π斤,而政府的种子就要0195元Π斤。(这就)譬如不懂行的分不清楚优质稻与杂交稻的区别。群众不知道当中的关系,市场上需要的是新品种,是老板需要的种子,市场上有的种子要4-5元Π斤。种子与商品是两回事。接着副乡长继续批评和教训支书和其他村干部:连片面积,无法全种洋芋;面积过大,因地制宜。不能完全种一样的商品。对个别没有农家肥、没有化肥的,生产垫本都没有,不要给他种。“张嘴要吃,生根要肥”。规范化种植,成功后再推行。不成功就不推行。你们这些做干部的要统计一个数字,挨家挨户落实。以今天报的数字为主。不要一级哄一级。到时交不出货来老板罚政府,我们罚谁呢?这里要批评支书,你们的工作不实。农民哄村公所,村公所哄乡政府,乡政府哄县政府……有些干部宣传不到位。而有的农民吃了亏,自己不总结为什么比别人落后。不能什么都怪政府。政府的责任是科技指导。副乡长批评支书,支书又批评在坐的两位乡上来的工作队干部———乡畜牧站的副站长和农技员,指责他们乱报,因为当时就是他们带队到村里做调查的。总之,40吨洋芋,拉来13吨就没有办法,都是领导干部工作不利。支书一方面斥责他人,一方面为自己开脱,他说自己负责的寨子根本就不成问题,他又讲述其怎么招待上面下来的人,以及洋芋种子到时,他怎么亲自下田,等等,很是不服的样子。也许是我们在场的关系,这次会议的结论是乡政府要求村干部再次下去逐户调查,把实际数字报上,如果村民真的不种,乡上答应把种子拉回去。其实前几年的教训使得大部分农户对于政府的政策不报有什么期望。不管村干部怎么说,他们都不来拿种子。他们对我们说,自己当时所报的数字其实是被逼的。几天下来,我们虽然看到有些村民到村公所去挑洋芋种子,但直到我们几天后离开时,一大堆洋芋依然在那里。农户有他们自己的理由,他们并非像政府官员所想象的那么愚昧、那么不通情理,面对强制性的种植政策,他们只好用拖延、敷衍等手法来保护自己的利益不进一步受损。当政府逼得紧时,他们就会把政府打的白条拿出来,叫其无言以对。农户也许觉得我们是保护他们的资源的,所以常常在我们面前诉苦,要求我们向上面反映他们的困难,这也使得我们与乡上的关系一度紧张。事情最后不了了之,寨子里的人继续以自己的模式过他们的生活。没有结局的故事故事说到这里,当然不会因为乡干部或者我们的离开而有结局。扶贫的策略就是促进农产品市场化,如果上级干部继续认为农民是愚昧、被动的,故事的主角农民就只有两种选择:服从或是消极抵制,而故事就必然以它既有的轨迹发展下去。
故事的启示,在中国,这种故事大家听起来可能一点也不陌生,因为在毛泽东时期或改革开放的年代,这种国家介入农村经济发展的事件经常发生。在中国其他地区也有类似的调查(李昌平,2002;孙立平,2000;孙立平、郭于华,2000;马明洁,2000)。孙立平等学者把这种政府行为概括为“逼民致富”。但问题是:为什么农民需要逼呢?难道他们不想致富吗?是什么原因使得地方政府无法执行政策而需要用强迫的手段呢?如何理解这一现象呢?如何解开这死结是扶贫策略的重要考虑,否则扶贫策略只会沦为“逼民致富”的策略。
(一)财政拮据与地方国家干预公社制度的瓦解以及自由市场的出现,在一定程度上使得中国农民从集体经济的束缚中解放出来,同时也一定程度上打破了毛泽东时期地方干部手中掌握的资源再分配权力,使得他们无法完全控制农民的生活机会———农民基本上获得了生产上的自主性,能够决定自己的劳动过程。另一美国学者殊伊也认为经济改革削弱了地方干部的权力,她的论点是:市场经济的引入,打破了地方干部作为农民保护层的能力,使得农民直接面对市场和国家的干预。但是很多研究中国农村的学者发现,在改革时期的中国农村,国家权力依然不断影响农村社会的不同层面,有些地方政府依然像毛泽东时期那样粗暴地推行政策。有的学者认为,改革时期的村干部依然拥有权力,因为他们依然有能力控制土地承包权和不同种类的资源,另外也能够影响乡镇企业的运作。乡镇企业的发展亦使地方政府在财政上获益,故他们依然有能力为村民提供就业的机会和各种不同的社会福利。地方干部资源的垄断使得毛泽东时期那种村民与村干部的附从关系依然维持着。根据美国学者欧伊的说法,这种附从关系只不过换上了一种新的外装,那就是地方法团主义,地方干部摇身变成法团的主管,影响着法团的运作。有的美国学者如倪却用市场过渡理论来理解为何改革时期干部依然拥有一定的权力。他认为在计划经济到市场经济的过渡阶段,虽然市场机制的出现已经削弱了地方干部作为国家代言人掌握资源分配的权力,但市场的力量依然受到限制和官僚的微型干预。地方干部基于自己在官僚架构中所处的有利位置,依然能够影响资源的再分配过程。改革初期的下海干部就拥有一种官商混合的身份,这种身份使得他们在公家领域和私人领域都能获得最大的利益。无论在农村还是城镇,农户或者居民为了能够获得一些稀有资源或者低价材料以及市场销路,必须与这些地方干部打交道、建立关系,这使得毛泽东时期的那种干群依附关系依然存在。凹寨的故事一定程度上印证了以上学者的一些发现,那就是国家对地方经济发展的干预在改革开放时期并没有停止过;地方干部依然使用毛泽东时期那种自上而下的强制手法推行政策,影响所在地民众的生计。然而凹寨当地现实却不一定与欧伊等人的研究地点相似,凹寨所在地的政府和民众面对的是经济贫困的问题,地方国家强制介入更现实、更根本的原因是地方财政的严重困难。中国内陆贫困农村地区在改革开放时期面临着严重的财政困难,这与20世纪80年代中期的财政改革有很密切的关系。自从财政实行中央地方“分灶吃饭”之后,地方在完成上缴的财政指标之后,可以保留财政盈余。地方财政独立后,中央政府减少对地方财政的投入,地方政府也要负起地方的开支。对于那些乡镇企业发展迅速的乡镇政府而言,财政收入的确比以前提高了不少,这些乡镇政府也相应有能力为村民提供福利,承担乡村的公共事业。然而对于那些缺乏乡镇企业的地方政府来说,财政往往出现困难!这个政策一方面是希望地方能够财政独立,减少中央的财政负担;另一方面是希望刺激地方政府发展经济的积极性。笔者并不完全同意这个分析,因为地方干部权力干预并不会随着市场经济的完全建立而消失,反而可能更加剧。这种市场过渡理论基本上是一种西方中心、直线式发展的分析理论,根本忽略了中国官僚政治的现实。凹寨所在的乡镇和村公所便属于缺乏乡镇企业的地区。贫困地区集体财政的拮据产生恶性循环。一方面意味着地方政府无法为村民提供必要的社会福利以及承担公益事业(包括教育、医疗、卫生保健等,对于这些,所在地民众非常不满,他们觉得政府没有履行该尽的责任,却只扮演了收税、费、罚款的角色。地方政府无力承担村里的公务,大大削弱了村干部的威望,他们以前那种类似保护人的角色也消失了。故不少学者认为毛泽东时期公社制度的解体削弱了地方干部的权威,因为他们以前所拥有的权力基础几乎全部解体。假如今天的地方干部已不再组织生产以及完全控制资源的再分配,他们也不再对村民的福利有所承担,其剩余的功能只是负责传达执行上级政府的任务。吊诡的是他们靠什么来推行上面下达的任务呢?如果遇到村民拒不执行时,他们凭借什么手段控制呢?结果地方政府只能采用强制手段,比如凹寨干部推广优质稻就是采取行政措施,包括采取各种强制威胁手法等。当强制手段失效时,地方政府出现的现象就是层层欺瞒,比如为了完成上面的指标虚报耕种面积和种子数量。另一方面,集体财政的困难也导致了地方政府与村民的紧张关系。因为财政困难的地方政府的一切开支收入,由于没有任何的途径,只好巧立税费名目,将开支转嫁到农户身上,这使经济贫困地区农民的生活雪上加霜。我们在凹寨时,除了碰到产业调整的问题之外,也经常听到村民诉说政府强迫收取教育附加费的事情。近年来,中央政府不断提出减轻农民负担,下令地方政府取消不合理的税费,但贫困地区政府为了能够完成上级政府的财政要求以及维持财政运转,只好通过各种手段增加财政收入,例如大举借贷,凹寨所在县乡政府的官员就屡次透露,政府每年向银行巨额举债。按照乡书记的说法:“凹寨所在乡义务教育方面已经欠债很多,光是‘普九’就欠了1200万,我们的钱已经用到了2015年。”县长也透露县上义务教育欠债很多,全县现在财政缺口是6000多万元,县乡连干部的工资都发不全。近年来,随着政府扶贫工作的开展,很多贫困县在财政问题的困扰下,在申请扶贫项目时,从增加县财政收入出发,过多地申办工业项目,而不是解决一般农民的温饱问题。扶贫项目遂成为为地方政府解决财政问题的灵丹妙药,与一般贫困农民的生活完全没有关联。有些扶贫项目成为地方政府领导树立政绩的途径。扶贫项目不一定是适合地方自然资源条件的生产项目和普通民众愿意参与生产的项目。于是,扶贫项目成了行政性的任务摊派,农民在行政命令下被逼参与扶贫项目,承受贷款的压力和风险。地方政府领导只追求短期的政绩;只要扶贫贷款在任内申请成功就行了,调升后扶贫项目的失败与否已与己无关了。投资失败的话,就由下任领导来处理那些棘手的问题,由农民来承担债务了。凹寨的故事告诉我们,在中国内陆贫困地区,当地民众似乎依然无法摆脱国家干预和地方干部的干扰;相反,像凹寨的民众一样,他们被套进新的限制中,使他们进一步陷入生存的困境。而国家对地方经济的强制介入与地方财政的困难有莫大的关系。
(二)地方国家与农业商品化始于20世纪80年代的中国扶贫政策的出炉就是为了解决农村贫困。但扶贫政策背后其实是一种发展主义的意识形态,其相信社会发展必然走西方工商业国家的道路,工业化、私有化、市场化和商品化是社会进步的象征(古学斌、陆德泉,2002)。而要解决农村贫困的状况,农业必须走商品化和市场化的道路。因此改革开放初期,政府积极发展乡镇企业、引进外国资本以发展工业,同时大力发展商品农业,盼望早日达到高度工业化和商品经济高度发达的阶段。这些信念已经变成了一种意识形态,连贫困地区的地方官员也相信发展工业和农业商品化才是脱贫的灵丹妙药。以上故事发生地的县乡政府就是这样期望的。1998年乡政府与商人合作,打算开办糖厂就是希望能够增加县里的收入;2001年优质稻的引入也完全出于商品化的考虑。记得2001年5月我们与县长进村的时候就围绕种植优质稻的问题与村干部有过一些讨论。当时县上积极推广优质稻和抛秧种植法,村支书和村主任却向县长反映，村民反应不热烈,县长要他们做好宣传工作。村支书面有难色地说:农民负担问题在改革开放时期非常严重,激起农民的反抗,也产生了对政府的认同危机,引起了中央政府的关注。“农户不原意种优质稻是因为其产量低,而杂交稻产量高”。县长说:“有几个办法。农户可以种优质稻,然后拿到市场上去卖,得到现金后到市场上去买杂交谷。或者把优质谷与粮站交换杂交谷。”我们对县长说:“农民从来无法掌握市场的价格”。县长说:“去年政府已定了保护价。”我说:“农民其实最担心的是上面作了保证,到时候无法兑现。”其实县政府连续几年推广洋芋种植就是企图把农业商品化,把农民的产品推向市场。由于地方政府官员相信农业商品化能够为他们增加收入,解决财政困难局面,于是他们与商人签订合同,用行政命令强制村民生产商人所需的原材料,改变了生产的性质。就算地方政府不是真正相信发展主义的神话,在中央政府强调“发展是硬道理”的大方向下,中央政府不但要求高层领导———各部委,更是要求地方各级政府发展商品经济。中央政府将经济增长视为政治任务和考核官员的重要指标。地方政府官员为了建立政绩,需要不断向上级显示出积极跟随经济发展方向,创新开拓的气魄。地方政府必须加强对经济发展的领导作用,加重了地方政府推动经济发展和吸引投资角色的要求。特别是政府经济改革的重要方向还要与世界经济体系接轨。在全球化挑战下,不少传统的农业无法在国际市场竞争,区域间的贫富悬殊不断拉大,于是,中央政府决定进行农业结构调整,开展全国性的扶贫行动,实施西部大开发。这种透过行政命令强制推行农业政策的发展形态,陆德泉等学者称之为国家动员式发展主义(陆德泉,即将发表)。他说:“这是发展主义与中国动员式官僚体系结合的产物。虽然中国正在进行社会主义商品经济的经济改革,逐渐脱离原来的社会主义计划经济。虽然现在没有计划经济的硬指针来操纵所有的经济活动,但是中央政府和地方政府还是非常强调一定的高速经济增长作为各级政府追求的目标。这种片面以经济增长作为发展的指针与二次大战以后发展中国家的发展主义价值非常接近。在具体的经济发展目标上,采取的是追赶的策略,要追上美国、西欧和日本这些已发展国家的工业化,模仿它们在生活水平、经济结构、商品化、城镇化的发展途径。”从制度上看,中国政府对经济的介入也采取了直接兴办和管理企业,到间接调控经济的方式。中央政府无论是模仿,还是路径依赖,均是采取了其他后发工业化国家、发展中国家之发展式国家道路,强调政府对经济的间接介入,譬如通过产业倾斜计划、政策优惠、政策性贷款、税务优惠,等等,来推动特定产业的发展。然而这种国家强制介入的发展方式是否有效呢?会产生什么后果呢?
(三)发展农业商品化在世界各地都在进行,学者们对其产生的结果已经有很多的讨论。农业商品化改变了农村经济的内涵,农民的生产不再是为了自己,他们的产品不是为了生存的缘故而生产,而是变成了在市场出售的商品。农业商品化虽使部分农户收入增加,但也使农民在面对更大的不确定性和市场的不稳定性时,失去了对自己生计的控制能力,因为市场上的商品价格决定了农民的收入。这种情形对贫困山区的民众是非常危险的。在中国内地的贫困山区,大部分农户仍然在温饱线上挣扎,情况较好的也不过是温饱的状况。例如凹寨,有些农户一年中4-6个月是断粮的。稍有天灾人祸,连口粮都没有。其中有两个自然村寨的农户靠借高利贷度日。在凹寨目前的状况下,粮食生产对于农户的意义是解决吃饭问题,而不是赚取现金。所以种植味道好而产量低的优质稻对于连饭都吃不饱的凹寨村民来说是不切实际的。当地官员对村民抗拒种植优质稻的反应是“现在的村民缺乏商品意识”,他们觉得粮食不够吃可以把优质稻拿到市场上卖掉,然后购买杂交稻吃。因为优质稻拿到市场上可以每亩多卖50元。但我们质疑的是,到底当地民众生产的优质稻是为了谁的消费需要?随着近年来生活水平的提高,中国城镇居民对饮食的要求。陆德泉把这种地方政府干部因应动员式发展主义而采取的应对策略称为政绩政治。而且,政绩政治可以把官僚体系中的集体利益和官员的个人利益结合起来。一般来讲,杂交稻是亩产800斤,收购价是0.8元Π斤。优质稻大约亩产600斤左右,但收购价却是1.5元Π斤。也越来越高,农民种植优质稻其实很大程度是满足城里人的需要。先不说种优质稻是否一定可以提高村民的收入,村民长途跋涉把优质稻运到市场出售,然后购买杂交稻扛回家,对于交通极不便利的凹寨村民来说,已经是非常烦劳的过程。另外,当地民众对政府这种“必赚”的逻辑亦深表怀疑,他们的怀疑来自他们的经验教训:甘蔗种植的失败和当地政府在事件中失信于民,使村民不再相信政府所承诺的保护价。优质稻的亩产比杂交稻低200斤左右,如果优质稻的市场价格不稳定,凹寨的很多民众将面临缺粮的威胁。虽然当地政府屡次承诺保证价,市场的无可预测性使得政府无法真正控制市场的价格,甘蔗、洋芋事件就是很好的例子。种植洋芋也不是当地民众的需要。本来凹寨村民在小春大都种植油菜,其投入少,不像洋芋那样需要投入那么多的肥料;油菜虽不能为村民带来很高的收入,但却能为村民挣取春耕需要的化肥钱。现在政府强迫农户种洋芋,连续几年亏本,非但不能为村民提高收入,反而使村民连春耕的化肥钱也没了。根据我们在村里所做的调查,很多村民说明年小春他们还是会种油菜。又例如,当政府推广优质稻的种植时,也同时引入新的抛秧播种方法。抛秧方法虽然比传统插秧方法省去很多时间,但抛秧的田需要更多的化肥,因此许多农户不愿意使用,因为化肥对于凹寨的农户来说是沉重的负担,他们感到成效比不上传统的种法。其实当地民众很了解自己生存的环境,也有自己的生活逻辑。他们很清楚自己的需要是什么，。像像凹寨这样的农村,农民最关心的是吃饱肚子,如果连吃饭都保障不了的话,收购价再高对他们来讲也没有意义。对于农民来说,生存保障是他们第一考虑,而不是挣钱。然而一直以来,政府的许多官员和一些外来的专家往往把农民看成是愚昧无知、缺乏商品市场意识,不懂得面向市场。在发展、进步的旗帜下,国家的干预被看成是必然。我们虽然不怀疑国家介入农村经济发展背后的良善意愿,但他们一厢情愿地按照自己的想法强制性地为农民做事,可能会对当地民众的生计构成威胁。今天我们常常看到的是国家的干预不是真正考虑当地民众的需要、帮助当地民众脱离贫困,而是为了达标、为了政绩、为了与商人合作从中赢利,这样使本来已是非常贫困地区的民众更加陷入贫困的状况。现在,不同的发展组织不断提倡参与式发展模式,是因为看到以往那种强制性的发展模式不能真正满足当地民众的需求。所以我们要问的是:到底政府提出的发展是谁的发展?当我们在计划一些经济政策的时候是否用心聆听了当地民众的声音,让民众真正成为发展中的主体?为什么不能给农民一些自主权让他们自主选择呢?
小结，凹寨的故事只是一个非常普通的故事,许多有关中国贫困地区发展的研究都有一个共同的发现,那就是贫困地区地方政府对农村社会的干预依然很频繁,基层干部依然用一种强制性手段去实现对农民干预的目标。所在地民众并没有因改革开放摆脱政府的经济干预,相反他们面临着新的困扰,各种各样的经济政策不一定能带领当地民众走出贫困,有的政策甚至使得本身已经脆弱的农业经济面临破产,民众的生计受到威胁。这其实并不只是中国的特例,外国也有类似的经验,像费格信、格那与路易斯、斯科特的研究都指出,不少国家对发展的介入不但带来失败,更进一步带来意料外的后果:加大官僚的权力,削弱民众的权力,带来进一步的贫困化。贫困地区政府面对资源和信息的缺乏,无法像沿海一带或富有地方的政府一样发展工业,只能从农业上想办法解决农村的贫困,希望能够增加农户的收入,从而增加政府的税收。然而也因为缺乏信息,其实国家对市场也无法控制,当地政府的经济政策越来越受市场或者资本的影响。中国政府强调扶贫应以发动群众积极性为目标从而促成“造血”的效果,在现实上却是自上而下的动员,地方群众没有机会参与表达他们的需要和对扶贫项目的意见。在自上而下的动员模式中,扶贫项目不单引起地方政府与民众的冲突,甚至令贫困民众陷入困境,甚或造成“返贫”的现实。
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