乡镇运作为何名实分离?
——读《策略主义——桔镇的运作逻辑》
一
有过乡村调查经验的人，会有一个深刻的感受，即一方面是村民抱怨乡村干部坏，越来越不为人民服务了;而另外一方面是乡村干部抱怨老百姓不听话，工作越来越不好做了。暂且不论孰是孰非，干部和群众都不满意应该代表了当前基层治理的生态效应。那么，这种生态效应是如何产生的，换言之，如何理解当前的乡村治理逻辑，自然成为众学者关注的焦点。在华中乡土派的视野里，大概可以分为两种学术路径，其一是以“村治”为中心的村庄研究，其源头可以上溯到费孝通在解放前开创的“社区方法论”;其二是乡镇为单位的乡村政治研究，它突出超越于村庄的更广泛的时空化特征。可以说，前一种路径基于学术沉淀及起步早的缘由，已经诞生了大量的文章著作，在学术推进上较为明显，但越来越发现存在诸多的瓶颈;而后一种路径则正处于探索和发掘的阶段，不过在雄厚扎实的“村治”研究基础上，却给我们展现出巨大的研究空间及潜力。
欧阳静新著《策略主义——桔镇的运作逻辑》正是这种学术探索的典型代表。在该书中，桔镇，中部地区的一个普通农业型乡镇，被挑选为研究对象，已经不是单纯意义上的地理空间，而是人文空间意义上的乡村政治“场域”。当然，乡村政治并不排除村庄的因素，也注意兼顾了国家与村庄的双重视野。在桔镇这个特定的“场域”里，敏锐地发现，“形式上的官僚制设置与实质上的非正式运作，非正式因素被大量地借用到正式权力的运作过程中”[1]2。由此出发，围绕着如何理解乡镇政权的名实分离的现象，展开了对乡镇运作逻辑的细密考察。
二
乡镇政权的准确身份，首先是官僚系统的组成部分，按照相关的法律规定，乡镇是我国行政建制的最底层，即通谓的基层政权组织。就桔镇而言，1982年恢复乡镇建制后，就建立起来了乡(镇)党委、乡(镇)人大和乡(镇)人民政府“三大领导班子”[1]34，其组织机构设置完全与县市以上的官僚系统对接起来。而且在乡镇干部的级别上，也进行了严格的等级化设置，由于乡镇只有两个科级干部名额，在同一级别不同职务之间又进行等级细分，从而形成了设置完备、等级有序的一级政权组织[1]36。近年，国家不断加强公务员制度建设，原来从乡村社会一步一步提拔上去的土里土气的干部日益减少，取而代之的是县委政府核心部门空降的年轻干部，连村级干部也变为拿着国家的工资实行“朝九晚五”的坐班制度，因此，基层的官僚化现象得到进一步的强化。
然而，与官僚制设置相悖的是，桔镇在具体的运作过程中实行的是另外一套模式。从党政关系上看，党委是领导和决策机构，镇党委书记在所有重大事务上拥有最终的决定权，政府则只是党委的执行机构，镇长负责将党政联席会议上做出的决策落实到具体的工作上，镇党委书记和镇长之间的权力结构一目了然，制度化的分权关系被拟家庭化的“公婆关系”代替。而在乡镇推进具体的工作时，它往往偏向于“工作组”的模式，即乡镇每年依据“目标管理考评方案”，按照各项中心工作将每位干部编入各个工作组，编入哪个工作组并非按照干部是否专业的标准，而是视不同时期不同工作的需要，因此原来的官僚制就被彻底打破和置换了。同时，乡镇为了顺利地把工作落实到村庄甚至是村民，又将原来“密切联系群众”的驻村制转化为监督领导村干部的领导制，从而使得村级自治制度形同虚设，成为一种上下级的拟科层制。
乡镇的变通及策略主义的生存状态，在税费改革后表现得更为明显。在中西部欠发达地区，无论是税改前还是税改后，乡镇财政资源短缺的现实普遍存在。而在桔镇这样的纯农业型村庄，国家取消农业税后，乡镇失去了很大一块稳定性的收入，要维持正常运转和招商引资的支出都极为困难。因此，乡镇财政要能够维持下去，只能是自己想办法多方创收。在这种条件的约束下，一方面，乡镇充分利用各种“政缘关系网络”、“庄里公家人”、“项目代理人”向上面各级政府部门“争”资“跑”项，通过套取国家资金为乡镇财政输血;另一方面，乡镇利用国家的政策在土地和人口上做文章，比如违规收取宅基地审批费、大搞土地开发、征收计划生育社会抚养费(俗称“放水养鱼”)。因此，农业税费的取消并没有塑造出全力提供乡村公共品的服务型政府，相反随着乡镇财政资源的汲取渠道和方式的变化，乡镇与村民的关系趋于疏远，甚至衍生为新一轮的乡村治理内卷化形势[2]。
按照韦伯的观点，官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式[3]246。桔镇的官僚制实际上是一种变形的官僚制，或者说是一种残缺的官僚制。这种官僚制的变形，认为还受到另外一种不可忽视的因素的影响，即自上个世纪90年代后以经济建设为中心导致的“压力型体制”。所谓“压力型体制”，指的是，一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化分解的管理方式和物质化的评价体系[4]28。在桔镇，招商引资任务从2002年的600万增长到2009年的4000万，原本没有的外资任务到2009年也要求达到80万美元，这对于一个中部山区的普通乡镇无疑构成了巨大的招商压力。但为了把任务完成，乡镇只好给外商投资在土地、税收等方面提供“全方位的优惠”和“保姆式服务”的高级待遇[1]93。然而，在无数个类似桔镇这样的乡镇天天等着外来资金下锅时，乡镇依旧很难完成招商引资的天文数字，这时乡镇就不得不通过各种手段在招商数字上做文章。这与我们在桔镇所属省的另外一个乡镇的调查类似，当地为了完成上面下达的税收任务，不得不通过自创的“引税”方法来弥补缺额。
压力型体制体现得最为突出的是乡镇的迎检工作。笔者曾经访谈过一位乡镇领导干部，他说乡镇是最低一级政府，谁都可以来检查，谁都得罪不起，谁过来乡镇领导都不能有丝毫马虎，乡镇的中心工作是一阵子一阵子的。这确实道出了乡镇的真实处境。如前所述，乡镇要完成的往往是不可能完成的任务，即使是挖空心思在表面上把文章做好，也要在上级下来检查考核过关后才算真正完成。否则，即使前面工作做得再好，也是浪费白搭。由此，乡镇练就出一套高超的迎检战术。在综合考察上，通过事先精心策划和演练的“布景”，给领导展现乡镇经济社会的发展和稳定的良好形象;在专项检查上，尤其是该省领导特别重视的计划生育工作检查，桔镇自知“放水养鱼”导致的超生人口远远超过上报的数目，不得不在检查组到来之前对超生对象实行“隔离”，防止出现“意外”;同时，对上级计生检查组实行“间谍”式的跟踪，随时掌握检查组的任何动向。而在压力的传导机制下，县市两级往往又形成与
乡镇的“共谋”，似乎印证了村民眼中“官官相护”的感知。正是每年各种各样定期与不定期的检查，好比给乡镇上了一道一道的紧箍咒，迫使其运用非正式手段超常规运作。
三
除却国家自上而下力量引致的乡镇运作变形，乡镇基于处于乡村社会上联国家的节点的特殊位置，它还受到乡村社会自下而上的因素的塑造。乡村社会对乡镇的塑造，主要在于乡村社会内涵的乡土性浸染和扩散。在费孝通先生的笔下，“乡土性”概括的是传统中国的基层社会，以此区别于中国传统社会的上层，也区别于近代以来的西方社会。认为，从乡村治理角度看，构成“乡土性”的内核主要是“人情社会”、“长老统治”、“礼治秩序”[1]122，即以长老或乡绅为治理主体，以权力文化网络为治理资源和“场域”，实现了传统社会“皇权不下县”的乡村自治局面。当然，随着中国近百年的现代化洗礼，特别是解放后革命狂潮的剧烈冲击和改革开放后市场经济的侵蚀，传统的权力文化资源大量流失，理想意义上的乡土社会已经不复存在，当前社会的乡土性呈现出时代的特点，将其概括为“村庄社会关联的的原子化”、村庄权威“驱魅化”之后的理性不足、村民行为模式的非程式性以及乡村社会关系的“差序性”[1]18。
以官僚制为模板设置的乡镇，面对与自身不对称的乡土社会，不得对做出相应的调适。税费改革后，国家一方面输入资源，即所谓的“以工补农”政策，大量的惠农政策出台，新农村建设工作也是如火如荼，另一方面输入法律，其口号是依法治国，具体要求是加强基层的普法教育，而更多的就是乡村干部依法行政，建设服务型政府。但是从治理效果来看并不太好，甚至是引发了农村新一轮的矛盾爆发潮，集中表现的就是谋利型上访的大量出现[5]。这种治理局面的出现，无疑是当前乡村社会乡土性流失后无公德的个人充满的结果。在这种治理背景下，乡镇要维持基本的乡村秩序稳定，就不得不动用各种正式和非正式、合法和不合法的手段进行策略式的治理。依然以计划生育为例，虽然乡镇有放水养鱼的财政税收冲动，但是在一票否决制的高压下，难免某时某刻被举报丢掉乌纱帽，因此它也不敢肆无忌惮地放水，该抓的时候还得抓;而另外国家又接连出台计划生育工作的规范条例，不断要求基层依法开展工作，这对于那些惯于使用“弱者的武器”的超生户来说丝毫不起作用，此时政府也就只好“非法行政”，动用暴力。在资讯发达、“维权”话语高涨的今天，暴力日益受到谴责而遭到规训，乡镇也就只好在统计数据上下功夫，形成乡村治理的文牍化。
类似的乡土性制约在村干部选举及乡干部选拔上亦有极为明显的体现。在税费改革后的乡村社会关系上，似乎并没有出现所谓的“乡村利益共同体”的瓦解，相反“富人治村”成为全国各地农村的普遍现象。在乡镇权威弱化治理资源不足的情况下，乡镇最需要的是那些“黑白通吃”的干部，而乡村社会的富人往往同时具备这两种角色，他们可以成为乡镇手下的得力干将，在乡镇的支持下一般能够在村庄选举中脱颖而出。在一个村庄内部，所谓的富人并不止一家，这时就存在激烈的选举斗争，尤其是在村干部待遇越来越好的现在。以我们在华北、江西和福建等地的调查经验，在派系分化或者是宗族性村庄中，选举往往演变为村庄内部政治力量的斗争，由于乡土社会于现代选举并不具备共识性基础，甚至选举结束后仍然上演无休止的斗争。因此，在桔镇，乡镇将选举工作的目标定为“确保村庄权力的平稳过渡，确保村庄秩序稳定”[1]188，只要村干部大事不出一般轻易不会替换。而在乡镇官僚系统内部，由于干部大多来自于本乡或者是本县的范围内，各种情感性关系、混合性关系和工具性关系盘根错节纠缠不清，干部选拔的正规化渠道和方式为“关系化”的渠道和方式所取代，从而成为“乡域”政治内的最大政治。
四
综合以上叙述可见，乡镇运作的逻辑就比较清晰了，乡镇运作为何名实分离的现象也就可以理解。乡镇之所以选择这样一种生存方式，与其所处的国家与基层社会联接点的“场域”密切关联。特别是在当前特殊的转型社会时期，这种“场域”效应更是被极大地增强了。乡镇是我国正式行政官僚系统的正式组成部分，其机构设置完全是按照官僚制的原则而设置的，近些年政府着力推动的法治政府和服务型政府建设，更是使得乡镇的官僚化色彩更为浓厚。但是囿于财政资源的匮乏及压力性体制的压迫，乡镇又不得不使正式的官僚制度进入非正式运作的轨道，再加上当前乡土社会本身的非程式性、非规则性因素，乡镇最终选择了策略主义的生存状态。
纵观全书，的逻辑链条十分清晰，资料丰富翔实，论证严谨有力，给我们提供了一幅乡镇如何运作的立体图。从华中乡土派的学术脉络来看，前几年吴毅出版的《小镇喧嚣》无疑是乡镇研究的代表作，它运用政治人类学的方法对一个乡镇政治进行深描，尤其是在解构形形色色的权力技术上极为精彩，在全国学术界产生了广泛的影响。而欧阳静的这本著作则是在此基础上兼顾“结构——制度”分析的研究取向和“过程——事件”的研究取向，深入探讨了乡镇政权运作的制度基础和社会基础，从而为我们理解乡镇政权的性质及其运作逻辑提供了一个新的视角，这对于正在蓬勃开展的乡镇研究无疑是一个大胆的探索。
[参考文献]
[1] 欧阳静. 策略主义——桔镇的运作逻辑[M]. 北京：中国政法大学出版社，2011.
[2] 贺雪峰. 论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例[J]. 开放时代，2011(2):86-101.
[3] 马克斯·韦伯. 经济与社会(上)[M]. 林荣远译. 北京：商务印书馆，1997.
[4] 荣敬本等. 从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革[M]. 北京：中央编译出版社，1998.
[5] 田先红. 从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架[J]. 开放时代，2010(6)：24-38.
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