农村公共品供给的变迁轨迹与路径指向——基于村庄治理的视角
韩鹏云(华中科技大学中国乡村治理研究中心 武汉 430074)
【摘要】：税费改革之前的集体在公共品供给的村庄治理中有权有责，税费取消后却逐步成为无责权的“空壳”， 税费改革前的农民能参与到公共品供给之中，而税费改革后却陷入集体行动的困境。税费改革前，村庄治理在农村公共品供给中发挥基础性作用，税费改革后却逐步陷入“无效”走势。针对这种现状，应再造公共品供给的集体责权，积极引入国家治理的力量，实现公共品供给制度的路径创新。
【关键词】：农村公共品;村庄治理;路径
农村公共品供给的村庄治理指基于村庄共同体对公共品的需求而通过组织合作的方式完成村社范围内公共品供给的过程。由于农村公共品供给村庄治理的开展主要是在村社范围内，集体和农民成为村庄治理的组织及执行主体，一方面集体在国家的制度支撑及直接授权下或在村庄需求迫使下发挥自主性进行具体的组织发动工作;另一方面农民个体或家庭为更好地完成生存和发展的延续，亦在村庄集体的领导下完成筹资或筹劳的任务。由此，集体的组织执行和农民的合作参与成为农村公共品供给村庄治理的主要内容。当前学术界对农村公共品供给村庄治理的研究主要集中于两个方面，一方面关照村庄作为一个能动体进行集体行动的可能性，相比较于“理性小农”的经济人假设，此类研究更注重于“道义小农”的社会人假设和外部整体环境的约束，探求农民的认同与行动单位[1]或村庄性质[2]所产生的行动能力对公共品供给的作用;另一方面集中讨论农民的个体声誉、信任或互惠机制如何成为公共品供给的治理手段[3]。综观之，学术界对农村公共品村庄治理的研究着力解释村庄结构或资本如何转化为集体合作，但往往陷入笼统阐释，失之过泛而缺乏具体针对性，同时对集体、农民在公共品供给村庄治理中的角色嬗变没有做出界分，对各自作用和变迁逻辑缺乏微观探析，从而难以提出具有可操作性的创新路径。鉴于此，笔者力图通过集体和农民在农村公共品供给中的定位，对治理轨迹的全貌进行描摹，在村庄治理“来龙”的基础上对“去脉”做出基础性思考，希冀为农村公共品治理方向的建构提供启示。
一、农村公共品供给村庄治理中的集体：从“责权主体”到无责权的“空壳”
税费改革前，集体在农村公共品供给中一直扮演“责权”结合的执行主体角色，而后税费时代，随着国家与集体关系的重大变迁，集体逐步成为无责权的官僚化“空壳”，治理能力逐渐衰退，农村公共品供给不能有效达成。
(一) 税费改革前集体是农村公共品供给的“责权主体”
税费改革前，在农村公共品供给的过程中，集体能有效凝聚并配置资源从而实现公共品供给，其责权的形成来自于三个方面的支撑：首先是国家政策支撑及下达的公共品供给任务。人民公社时期，国家没有足够的财政资源回转到乡村用于公共品供给，只能将任务下压，规定生产大队或生产队按照一定比例从纯收入中提取公积金和公益金来完成涉农的基本建设、社会保障及集体福利等公共品供给。在人民公社政社合一的体制下，高度集权的政治特征和垄断性的计划经济强有力地支撑起了集体权力，集体可以通过权力配置资源来有效地将国家的责任和任务落实到位。人民公社解体之后，公共品供给开始依赖农业税费，村委会集体需要从农民收入中提取“三提”：公积金、公益金、管理费用于公共品供给。除税费征收外，村委会和村民小组还要完成国家规定的各种升级、达标任务，涉及到教育、卫生等众多公共品供给项目。其次是为村庄范围内农民服务的压力。人民公社时期的生产大队按照规定提取公积金、公益金完成公共品供给是为了更好地服务于村庄共同体的生产生活，一方面整体上不违背农民的意愿，征询农民尤其是当时具有重要话语权的贫下中农的同意，另一方面还要发挥具体组织和执行的角色，组织农民进行具体落实。农村税费时代之后，农民开始对公共品供给产生多样化的需求，农民也并非完全被动的个体，往往用缴纳税费作为条件不断与集体进行博弈。集体收取了税费，就必须解决某些公共品严重不足的现状，如水利渠道不畅通、公共设施遭破坏、困难户需要救济等，集体要完成任务，也就必须回应农民对公共品不断增长的要求，否则就可能被农民以不出钱、不出工或当“钉子户”的方式来对抗。综观之，税费改革之前村庄集体“上”有国家和各层级政府给予的权限和压力，向“下”又必须和农民打交道承担起赋予的责任，集体在农村公共品供给中担当起“权责主体”的角色。但值得注意的是，与人民公社时期不同，农村税费时期的村庄集体与基层政府捆绑在一起形成了乡村利益共同体，在责权之外更多具有了膨胀的利益需求，过度汲取农民利益，成为“三农”问题产生的重要诱因。
(二) 后税费时代集体在农村公共品供给中成为无责权的“空壳”
农村税费的过度汲取危及到国家政权在农村的合法性建设，为此中央政府逐步推行了农村税费制度改革并取消了农业税。与税费改革配套的是对乡村基层组织的体制改革，中央采取了减人、减事、减支、减负担的改革方针，采取了合并村庄、撤减村民小组等多项举措，集体“责权主体”地位开始动摇，逐步变的无责无权：首先从国家层面看，卸去了集体对公共品供给的责任和任务。国家彻底废除了农业税费，也逐步取消了乡村治理过程中的各项升级达标任务。不仅如此，国家开始绕过集体，采取了诸多直面农民的公共品供给惠农举措，在农村公共品供给方面，集体已经没有了来自上级政府的压力，亦失去了相应的责任和权力。其次从乡村干部和农民层面看，失去了公共品供给的压力和博弈筹码。税费改革之后，村委会干部和村民小组长没有了硬性任务，没有了考核的压力，只需要完成上级交办的一些事务即可，对村庄所需要的公共品，缺乏动力和意愿去组织完成。而从农民方面讲，国家取消了税费和“两工”之后，原来村干部在公共品供给上不作为就不交税费或不出“两工”的谈判筹码已失去，农民没有办法再向村委干部或小组长施加压力。再次，在“责权地位”弱化的同时，村庄集体又陷入了物质资源“空壳”化之中。国家取消农业税费后，村庄集体从农民身上进行劳动剩余汲取的通道被堵塞，村委干部的工资和基本的运转经费主要依靠上级政府的财政转移支付，且“村账”一般都是由“乡管”，村庄的财政收支已经基本固化;加之集体资产日益被分割或消耗殆尽，且大部分的村庄集体已经没有机动地了，最终“村社集体就难以利用其作为土地所有者的身份来发挥筹集资源办理公共事务和公益事业的作用。”[4]集体物质资源的匮乏严重影响了到农村公共品的供给，即使有供给的意愿，也失去了供给的能力。
二、农村公共品供给中村庄治理中的农民：从共同参与到行动困境
农民是农村公共品的使用者和参与者，如果没有农民的使用，公共品的供给就失去了目的和意义;相应地，如果没有农民的参与，农村公共品的村庄治理亦难以达成。综观税费前后的不同历史阶段，可以发现农民在公共品的村庄治理中具有不同的定位，遵循了不同的行为逻辑，总体上呈现为从共同参与到行动困境的走向。
(一) 税费改革之前农民对农村公共品供给的参与
首先是农民在农村公共品供给中的需求表达和决策参与。人民公社时期，农村公共品供给具体由人民公社及生产队组织完成，社员代表大会或社员大会给予了农民需求表达的部分空间，并引导农民尤其是贫下中农阶层在公共品供给中参与决策。当然不可否认的是由于经济生产实行集体劳动制，农民基本上没有个性化的公共品需求，同时权力高度集中于政治权力机关，农民更多地是执行和落实国家的公共品建设指标。而到家庭联产承包责任制后的税费时代，经济体制改革及市场经济的确立使农民开始由被动的生产者转变为独立的生产经营者，逐步具有了对公共产品的多样需求，村民自治所开拓的自我管理、自我服务的村级民主平台亦为农民参与公共品供给提供了制度空间，但由于压力型体制和各种收费征收的“硬指标”，乡镇基层政权干预村民自治和农业生产的偏好并没有彻底改变，农民对公共品的需求表达和参与决策并没有得到全面落实。其次是农民是农村公共品供给筹资的最终承担者。人民公社时期的公共品供给具有两种相互补充的成本分摊形式，一是通过从农民劳动所获得的纯收入中提取公积金和公益金，用资金来购买相应的公共品材料或通过资金的使用来完成一些基础设施类的公共品;另一方通过工分制来分摊公共品供给的成本。在人民公社时期，增加工分总量从而降低工分单位值成为一种常用的策略。而家庭联产承包责任制推行后的税费时代，国家为了继续推动工业化战略和城市的发展，将农村公共品供给的筹资职责下压给了乡村，用于公共品供给的村提留和乡统筹费，最终的承担者都是农民。再次是农民在农村公共品供给的筹劳中发挥了主导作用。人民公社时期，农村公共品供给的生产建造往往采取集中大会战的形式进行，实行“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”，从而降低组织和管理的成本。随着人民公社体制的瓦解，“两工”制度在税费时代一直延续下来，尽管各地出现了以资代劳、用途不规范等现象，但以村庄为单位的农民投工投劳依然发挥了重要的作用。
(二) 后税费时代农民在农村公共品供给上的“行动困境”
税费时代后期随着在乡村两级组织在税费征收上的层层加码，使公共品的参与成为了一种沉重的负担，在世纪之交引发了全社会关注的“三农”问题。中央为减轻农民负担，逐步推进了税费改革。在取消农业税费之初，由于国家转移支付力度远少于政策减收，公共品供给陷于严重困境，国家为了填补制度空白，提高村庄治理的自主性，提出了农村公共品供给“一事一议”制度。所谓“一事一议”指农村税费改革后，村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林等项目及村民认为需要兴办的其他公益事业项目，如果涉及到筹资、筹劳或使用集体资产必须经由村民会议民主表决来通过。尽管“一事一议”筹资筹劳适用范围、议事程序以及筹资筹劳限额标准需经乡镇政府初审并报县级人民政府农民负担监督管理部门复审，但只要不出现严重增加农民负担的情况，国家并不直接干预。由此，“一事一议”制度成为村庄自主治理的集中体显，既是一个农民参与问题，更是一个集体行动问题。作为一个集体行动问题，“一事一议”制度却陷入了“事难议、议难决、决难行”的“三难”困境：首先“事难议”，即公共品的需求表达和组织上来看，制度的组织成本过高。按照规定，“一事一议”项目应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加才算达标，由于“打工”经济在农村广泛流行，很多村庄凑不够举行会议的法定人数，农民的参与意识也较弱，组织难度相当大。其次“议难决”。即使按照规定成功召开了会议，由于每户的情况包括人口数、居住地、土地位置等都不相同，对很多公共品的需求结构或种类也不一样，难以将多样需求统一起来。再次“决难行”。即使是村庄经过组织召开了会议，充分表达了需求并达成一致做出了决策，但在真正执行的过程中，却不一定十分顺畅，筹资筹劳不足或不公平使集体行动最后又失败。“一事一议”的“三难”困境本质上源于集体财源的匮乏，在村社范围内进行筹资必然激发起村民的“搭便车”的心理，从而导致集体行动陷入困境。
三、农村公共品供给村庄治理的轨迹：从基础作用到“无效”走向
在农村公共品供给的发展历程中，集体历经了从有“责权”到无“责权”的过程，农民也由对农村公共品的“参与”演变到“行动困境”。税费改革前的村庄治理能在公共品供给中发挥基础性作用，而后税费时代，集体的无“权责”和农民的集体行动困境使村庄治理陷入了“无效”的境地。
(一) 税费改革前村庄治理在公共品供给中的基础作用及根源
税费改革前，村庄治理在农村公共品供给中的基础作用主要表现在筹资和筹劳两方面：从筹资上看，集体和农民一直在公共品的筹资中占据大头。尽管国家也通过财政转移支付的形式对部分公共品供给进行供给，但更多公共品供给的所需资金来源于村庄和农民自筹，通过隐性或显性的方式转移到公共品供给中。1978年全国人民公社财政收入的粗略估计为113.4亿元，集体提留为103亿元，两个数字证明一个观点：即便是将国家从农村中获取的财政收入全部用于公社财政或县财政的农村公共品建设上(在当时的体制下是不可能的)，也不会比集体提留(集体经济组织公共品的供给资金来源，尚未包括大量的劳动力投入)高多少。由此可以再次证明：在公社时期，制度外的公共品供给也即村庄和农民筹资占有极为重要的位置[5]P54。从这个比重可以看出农村公共品供给中。从筹劳上看，村庄和农民的投工投劳在公共品供给中发挥了重要作用。人民公社时期往往集中于农闲时节以“两工”的方式进行各种基础设施建设类型的公共品的建设或维护，充分发挥了以劳动力替代资金的优势。人民公社体制瓦解，“两工”制度却一直延续下来，以村庄为单位的农民进行投工投劳依然发挥了重要的作用。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，90年代中后期，每年用于投工投劳在100亿个劳动日以上，按照每个劳动日10元计算，每年投工投劳的投入就达到1000亿元，这是中央和地方政府都担负不起的。
综述来说，税费改革前村庄治理在农村公共品供给中的基础性作用，源自于两个方面的原因：首先是村庄治理处于国家治理的高度控制和有效主导状态。人民公社时期，生产队是直接隶属于人民公社的行政层级，政社合一的行政体制使国家治理的意志可以有效直达村庄;农村税费时期以来，在乡村社会代表国家的乡镇基层政府通过控制村庄自治的村委会和村民小组，依然保持了对村庄的强力主导。由此，农村公共品供给村庄治理被高度统合于国家治理，本身是农民合作和自组织的公共品供给问题转化为国家的组织和动员问题，这一历史时期的村庄治理与国家对农村公共品的治理为一体两面，从而在国家治理主导下发挥了基础性作用。其次是村庄自身的内聚性发挥了村社共同体的能动功能。村庄治理在农村公共品供给中的基础性作用与跟这一历史时期村庄自身的社会性质有密切关联。从总体上看，税费改革之前，村庄共同体的特征如凝聚力和向心力还较为明显，这种共同体使村庄结构相互整合，组织和合作功能能运转起来，从而使村庄治理发挥调动和配置资源的作用，实现国家治理和村庄治理的统一，从而达成公共品的供给。
(二) 后税费时代村庄治理的“无效”走向及缘由
后税费时代，税费任务的取消使国家逐步放松了对乡村社会的控制，国家不在村庄治理的领域直接“出场”，依托村民自治的村庄治理开始具有了独立的空间。但后税费时代，“一事一议”制度设计存在缺陷，集体行动陷入困境。国家统计局农村社会经济调查总队对全国6.8万个农村住户的抽样调查显示，2004年“一事一议”筹资费人均1.6元，按人均15元的上限和议办一事匡算，真正开展“一事一议”行政村的比例，也就是10%多一点。调查同时表明，筹资并没有随着农村税费改革的深入和“一事一议”的广泛推行而增加，与2003年的1.8元相比，2004年人均筹资反而下降了12.9%。[6]一项针对陕西25县1000个农村住户的调查表明：2004年“一事一议”人均筹资额为1.6元，2005年“一事一议”筹资额人均1.4元。该调查同时显示，有67%的农户认为“一事一议”议不起来，也议不成事。[7]在后税费时代，村庄对公共品的自主治理已逐步走向“无效”。村庄对公共品治理作用的衰退并非无缘无故，一方面和后税费时代国家退出对乡村社会的直接治理有关，由于不再需要从乡村进行税费汲取，国家政权不再对村庄进行主导性控制，国家治理和村庄治理开始相互“悬浮”，村庄治理失去了外在的压力和动力。另一方面，村庄治理的“无效”还与村庄社会性质的变迁密切相关，在后税费时代国家治理“退场”的状况下，乡村社会愈加呈现“空心化”：从村庄集体层面上看，集体在农村公共品供给中的责任和压力被卸去，配置和调控权威性资源和物质性资源的能力衰退，村庄集体愈加官僚化，不再主动发挥公共品供给的领导和组织职责;从村庄的社会基础层面上看，则表现在村庄性质和农民合作力的急剧蜕变。血缘性“差序格局”不断向“工具性差序格局”蜕变，人们建立关系时考虑的主要是实利可图，所以亲属和非亲属都可以被纳入格局之中;从格局的中心向外，格局中成员的工具性价值逐级递减;关系越紧密，就越有可能被中心成员用来实现其实利目标。[8]这种蜕变趋势亦可表述为农民的原子化特征，即农民个体开始丧失对共同体的认同感。同时随着“打工潮”盛行，乡村精英的大量流失使组织和领导作用难以发挥，农民的原子化更加严重，逐步陷入“农村社区社会腐蚀” [9]的陷阱，甚至在公共品供给上出现“少数决定多数”[10]的状况，供给的集体行动不能有效地达成。
四、农村公共品村庄治理的路径指向：集体权责的再造与国家治理的引入
农村公共品的足量、高效供给是新农村建设和统筹城乡发展的重要内容之一，但后税费时代的当下，公共品供给的村庄治理却在集体失去“权责”和农民难以达成集体行动的双重作用下不再能发挥基础性作用，反而陷入“无效”的走势中。笔者认为，重塑公共品供给的逻辑应从村庄集体和农民合作两个方面切入，逐步将国家治理的力量引入公共品的村庄治理，以共治来实现公共品供给制度的创新。
(一) 重塑新农村建设的村庄本位，再造公共品供给的集体责权
新农村建设的本位问题与农村公共品供给的建设方向密切相关。我国国情特殊，农村实现工业化、城镇化依然需要较长的时间周期，为了稳健、审慎地推进我国现代化建设，新农村建设的方向应以村庄为本位，通过建设村庄、稳定村庄来再造村社共同体。作为新农村建设重要内容的农村公共品供给也应以村庄为本位。但当前村庄集体的“责权”严重弱化，治理能力日益衰退，由此必须将村庄集体重新武装起来，充实其资源，增强其权威性，再造其在村社范围公共品供给中的组织主体作用。首先是加强村庄集体的资源调配能力，充实其财力。财政能力是村庄集体组织领导农民进行公共品供给的基础条件，应结合实际鼓励村庄进行集体创业，盘活或者开拓集体经济来源，使集体手里有钱，有能力为村庄办实事。其次是赋予村庄集体必要的治理权力。国家为限制村庄集体侵害农民利益，从多方面弱化集体治权，但集体做不了坏事，也做不成好事，由此应在加强对村两委进行监督的情况下，积极支持村庄集体利用国家政策法规、村规民约等在村民自治的框架内开展社会管理工作;再次是积极培育乡村精英。乡村精英在农村公共品的供给中能发挥领导和组织作用，但后税费时代，中西部很多地区的乡村精英没有更多地动力去管理村庄公共事务，应更多地在激励和培养机制上出台制度或措施，发现、培育、塑造具有公益心和治理能力的精英，同时应重视乡村骨干的作用，进一步支持和吸纳一些退伍军人、退休干部、宗族领袖、致富能手等进入村庄组织和治理体系，发挥其参与村庄治理的积极性和自身优势，为公共品供给做出贡献。
(二) 提升村庄社会资本的存量，破解公共品供给的集体困境
村庄内的社会资本能降低组织及合作的成本，使村民之间增强彼此的信任及认同感，有利于公共品供给的达成。当前我国乡村的大部分地区村社共同体正在逐步被瓦解，凝聚力和向心力逐步衰退，社会资本的存量正在逐步流失。但在乡村的核心家庭之上，还存在着一些“认同行动单位”，这些“认同行动单位”包括了户族、小亲族、宗族、联合家庭甚至村民小组等类型，认同单位之内对农民意味着“私”的领域，即具有强烈责任和义务感的领域，在“私”的领域受到公众舆论或社区记忆的约束而不能“搭便车”，从而“私”的领域也就成为了社会资本的运行领域，“在核心家庭之外仍存在基本的行动单位，以之来达成农民合作，这样可以有效解决村庄公共事务的发展问题，拓展农民受益的空间。”[11]也即是说，乡村社会依然存在社会资本存在和运行的基础性结构，应吸纳“认同行动单位”的组织权威进入正式的治理体系，将“私”与“公”有效衔接，通过制度规范的建立，推进村庄合作规范的成型，促使村民在农村公共品供给的组织及合作中达成集体行动。提升村社范围内社会资本的另一个重要方面是重视各类民间组织的作用。民间组织是促使农民走向组织及合作的重要依托形式，各类经济合作社、股份合作社等经济协会及村民理事会等社会性协会皆能在公共品的决策和具体实施中发挥作用。例如在各地存在的村民理事会通过选取理事代表，提升了村民对公共事务的参与热情和对村社共同体的认同感，有力地服务于公共品的供给。
(三) 积极引入国家治理的力量，实现公共品供给制度的路径创新农村公共品供给的村庄治理与国家治理呈现出相辅相成的关系，村庄治理为国家治理提供基础性条件，国家治理亦为村庄治理提供外部支撑，应积极引入国家治理的力量，实现国家治理和村庄治理的有效链接，以共同治理的指向来实现公共品供给的路径创新。在总结各地制度创新的基础上，2008年全国部分省份开展“一事一议”财政奖补试点，2011年财政奖补工作在全国所有省份开展。原本“一事一议”是一个村庄对村级公益性公共品进行自主治理的方式，这一方式在实践中陷入了“三难”困境，而“一事一议”奖补制度将国家财政资金引入，开展公益性公共品项目建设国家按照较大比例进行奖励补贴。这一政策实质是将国家治理引入村庄自主治理之中，通过资源的输入破解了村庄治理中资源匮乏的现状，抑制了农民普遍存在的“搭便车”行为，激发了农民民主参与、民主决策和民主管理的热情，也取得了良好绩效。在农村公共品供给的村庄治理领域，“一事一议”奖补制度是一个较为成功的制度创新，也是村庄和国家共同治理的开端。但笔者认为这一制度框架依然具有较大的推进空间，一方面经过改革开放几十年的发展，国家已经具备了改变公共品供给城乡双轨的条件，应逐步剥离“一事一议”的农民筹资筹劳部分，各级政府完全承担起公共品供给的职责;另一方面可以尝试将各级政府针对农村公共品供给的资金整合，进一步注入“一事一议”制度框架之内，政府对资金的使用和管理进行监督，相关职能部门履行对公共项目的指导和服务职责，村庄集体不再筹资筹劳，主要承担村社范围内公共品需求偏好的表达和供给事项的决策和管理职责，从而使农民享受改革发展成果，成为自己生产生活范围内公共品项目的真正“业主”，为进一步实现村庄的善治提供基础条件。
参考文献：
[1]贺雪峰.村治模式:若干案例研究[M].济南:山东人民出版社,2009:1-5.
[2]罗兴佐.论乡村水利的社会基础—以荆门农田水利调查为例[J].开放时代,2004(2):34.
[3]陈宇峰、胡晓群.国家、社群与转型期中国农村公共产品的供给—一个交易成本政治学的研究视角[J].财贸经济,2007(1):66;
[4]贺雪峰.土地与农村公共品供给[J].江西社会科学,2009(1):19.
[5]林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京:中国财政经济出版社,2003.
[6]韩鹏云、刘祖云.村级公益事业“一事一议”：历程、特征及路径创新[J].经济体制改革,2011(5):34.
[7]陈俊亚.关于村级“一事一议”制度的几点思考[J].理论导刊,2007(5):80.
[8]李沛良.论中国式社会学研究的关联概念与命题.载于北大社会学研究所编.东亚社会研究[M]，北京:北京大学出版社,1993:71.
[9]费孝通.中国绅士[M].北京:中国社会科学出版社,2006:88.
[10]贺雪峰.新农村建设若干观点的辩正[J].社会科学战线，2006(2).
[11]刘涛.从“差序格局”到“行动单位”[J].中国图书评论,2010(11):79.
简介：韩鹏云(1982—)，男，山东聊城人，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士后，主要研究方向为：基层政府治理。
相关文章
「 支持！」
WYZXWK.COM
您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！
欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号
