随着第二轮承包期的到期日不断临近，甚至部分地区已经到期的情况下，“二轮延包”到底怎么延，怎么“延包”更为合理，怎么通过“二轮延包”应对土地面临问题等，目前已经成为各地相关部门思考的关键问题。笔者在近期的调研中明显感觉到，对于“二轮延包”到底怎么延、新一轮的政策实践能不能解决当时当地的一些突出问题，很多基层干部目前还比较困惑，也表现出对政策明晰化的紧迫要求。2017年，党的十九大报告中就明确了第二轮土地承包到期后再延长三十年。在2022年底的中央农村工作会议上，习近平总书记强调“要扎实做好承包期再延长三十年的各项工作，确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包”。应该说，在巩固和完善农村基本经营制度的要求之下，第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策方向已经非常清晰，但基层干部比较困惑的是，“二轮延包”到底怎么延，是一延了之，还是在迎接新问题、应对新挑战的基础上完善“二轮延包”，毕竟这是一项牵一发而动全身的政策实践，需要在充分理解当前农业经营基本状况的基础上，协调好农业农村和农民的整体利益，妥善设计好未来三十年的“三农”发展方向。
笔者在实地调研的基础上，根据与基层涉农部门业务人员、乡村干部和农民访谈的基础上，认为做好“二轮延包”工作的前提是需要积极应对未来三十年“三农”领域中的突出问题。
一、未来三十年需应对的突出问题
（一）需要解决好“最后一代农民”体面退场的问题
“二轮延包”事关农村基本经营制度的稳定，也关乎农村社会稳定和农业农村现代化发展，政策领域强调“本村土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这也充分体现出党和国家对长期实行农村基本经营制度的决心和信心。未来三十年，农业经营领域将出现的一种“大概率”现象是，传统面貌的小农经营方式将被改造，农村将出现“最后一代农民”的问题，这一突出问题将对实施“二轮延包”的方式方法提出要求。
1.传统小农正在向现代小农转变。随着“小农户”概念的提出并被广泛接受，各地在农业政策实践中多强调“小农户与现代农业发展的有机衔接”。事实上，小农户的实践形态非常复杂，以至于基层农业管理中，很难精准把握“小农户”这一政策对象。一般而言，既成共识的是小农户应当是自前两轮承包期内已经认定的集体经济组织成员、主要依靠家庭承包耕地开展小规模种养殖的家庭经营单元，其特点一是以家庭为单元经营，家庭成员在村开展种养殖，二是经营规模比较小，大部分是自家承包面积，三是生产方式相对落后，劳动力投入较为密集。这种图景可以用以描述绝大部分务农者的样貌，但实践中也出现了更多元的面貌。如很多小农户只有极少成员（主要是家庭中的老年人）在开展经营，家庭内大部分成员都已非农化；如很多小农户的面积已经不止家庭承包面积数量，务农者通过民间流转、拾地种等方式逐步扩大面积；如很多务农者都是“兼业”种地，或者往来于城市工地和农村土地，或者在村主要收入依靠手工副业等；如很多小农户也积极接受了现代化的生产技术，告别了传统农耕方式。因为小农户的形态过于复杂，目前很难清楚地说清楚什么是“小农户”，但可以确定的是，随着农业生产技术的快速发展，小农的传统面相正在剧烈转变，适配了社会化服务的小农户，也将逐步摆脱“人均一亩三分、户均不过十亩”的面积限制，将会越难安守细碎化的地块配置格局，前两轮土地承包期内形成的土地承包关系、地块分布格局将与现代小农发展产生冲突。笔者调研中发现，一些地区自1980年代以来土地细碎化格局被长期锁定，难以满足处在转型中的小农户的需要。
2.“最后一代农民”正在逐步退场。近十几年来政策界、学术界与媒体界存在着一种焦虑，认为农村存在着“无人种地”的情况，认为农民、特别是农民中的小农户不愿种田或不会种田，需要加大力气解决“谁来种田”的难题，解决办法是培育新型农业经营主体，特别是寄希望于村庄之外的主体来流转土地搞规模经营，以解决“无人种田”难题。伴随着这种焦虑的同时，我们会发现一个悖论性的事实，基层并不是“无人种田”，相反，我国粮食生产十九连丰，而实现这一成绩的主体也并不主要是外来农业经营主体。第三次农业普查数据显示，全国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。可见，小农户仍然是我国农业经营和粮食生产的主要力量，而且在将来较长一段时期内，一家一户小规模家庭经营仍然是我国农业经营的基本面。基层的实际状况是，目前承担农业经营重任的大部分是50-70岁的老年农民，而这批农民也正是十年前在种地的那批人，也将是未来仍然能够继续开展小规模经营的主体。笔者在淮南某地调研时，一个村民小组25户，种植250多亩地，目前还有24户在种地，种地者都是60-70岁的老年人，只有4户是50多岁的，但也就差两三年到60岁。去年有一个种到83岁的老年人“终于不种了”，生病了没法种，把土地交给自己58岁的儿媳种。一位村干部总结说，现在50岁的农民要么种得多，要么在外边打工，农忙时候回来种；60岁的人大部分种好自家地就行了；70岁往上就种三五亩田。可以预见的是，未来三十年，这批50-70岁的种田“主力军”将纷纷退场。
3.需要流转土地的“专业务农人”正在生成。随着农业人口老龄化的加剧，一些地区老年人退出后，地方社会成长起一批专业的务农人队伍，如在中部某县调研时发现，该村有一批40-50岁的在村务农者，一个生产队的156亩地只需要三个人就种完了。一位村干部计算，40岁的人要想种地就必须达到100亩才能达到本地一般家庭开支要求，收入要在10万元上下才可行。在淮南调研时，分别有多位基层干部提出成为“职业农民”的面积标准。如一位村书记认为最好实现“一块一田”，最合适的是50-100亩，但必须集中连片；镇农办工作人员则认为“300亩左右为适度规模”；另一乡镇农办主任则认为应该是200-500亩最好，能培育职业农民，20-50亩的面积还不够，“挣不到钱，收益不大”；区种子站站长则认为“50-100亩不配养家糊口，还不够成为职业农民”，本地的适度规模应该在500~800亩，管理的用度、对机械操作的协调、如何监管好作业质量，能否保证抢农时中的机械作业跟得上。一位从事农资生意并种地的“大户”则认为，“本地百亩以上即为大户”，如以这样的规模来看，该镇的大户大约15家，一般会有种植补贴。以专业种植户的标准来测算的，这样的“大户”不需要再进行兼业，而是可以称之为职业农民。而大部分人所认可的本地百亩的规模，主要是考虑到管理水平、经营难度、投资规模来看的，相对具有“适度规模”的意涵。而地方正在生成的“专业务农人”要想稳定下来的前提是，必须通过土地流转来实现规模经营。
（二）为未来三十年的城乡发展持续做贡献的问题
“十三五”末，我国城镇化率已经超过60%，按照“十四五”规划和2035年远景目标纲要，预计在“十四五”时期“常住人口城镇化率提高到65%”。有学者预计，在未来三十年，我国城镇化率还将进一步提高，2035年中国城镇化率将达70%，2050年将达80%。这就意味着未来三十年，我国农村人口占比还将进一步下降，城镇化进程还将持续推进。
在未来三十年，农业与农村还应持续发挥多重基础性功能。一是要持续为我国城镇化的稳步推进做贡献。在过去一段时间的城镇化进程中，农业与农村为城镇化做出了四重贡献，首先是为城镇产业提供了充足的劳动力，为城镇生活提供了丰富的后备成员，其次是为城镇化提供了质优价廉且稳定供应的农产品，使市民生活成本相对较低，再次是为城镇化提供了坚实的保障后盾，农业不仅作为了进城闯关失败者的兜底，而且还为“半城半乡”的进城家庭提供物质与食品支持，最后是作为了城镇劳动力生产与家庭再生产的“拆分”场所，很多外出的家庭成员可以无后顾之忧地进城务工，农业与农村承担了其家庭再生产的责任。在上述功能发挥基础上，我国城镇化才得以呈现低成本、高速度、超稳定的特征持续推进。而这些功能的发挥离不开农村的基本农业经营制度，“二轮延包”实践中需要充分激活并完善农业与农村的稳定器与蓄水池功能，为未来的城镇化持续贡献力量。
二是在农村人口比例下降的同时，农业与农村不仅不能弱化，反而要承担起实现乡村振兴的重任，要实现农业与农村的现代化。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，未来城镇化率即使达到80%这样高的水平，也意味着还有20%的人口生活在农村，其中大部分还将以农为业，需要保障这部分群体的种地权利，还要依靠这批群体来承担农村现代化、农民现代化的重任。这就需要在“二轮延包”实践中，让这部分群体有地可种、有屋可居，而且要将土地经营权更多地向这部分群体适度集中，让他们能稳定下来，通过经营农业来获得丰厚的收入和维持体面的生活。从基层经验看，在持续的城镇化进程中，这部分群体可能来自于两种途径，一是返乡的外出务工群体，他们会在一定年龄后回乡居住并以农为业，二是本乡本土中生长出来的“中农”，在恰当的土地制度和农业政策扶持下，这部分群体能够稳定下来。两个群体的共同特征是，他们是本乡本土的“土著”，拥有植根于乡土的社会关系和文化观念，既可以作为乡土社会的“守护人”，又是可担当农业农村现代化重任的“生力军”。“二轮延包”实践应让这部分“土著”更如鱼得水地生活于乡间，而非寄希望于市民下乡、资本下乡等外来力量。
三是要实现从农业大国向农业强国的转变。保障粮食和重要农产品稳定安全供给是建设农业强国的头等大事，还要实现农业竞争力强和农业发展水平高。长期以来我国形成了以小农户为主体的生产经营格局，第三次农业普查数据显示，全国小农户数量占到农业经营户98.1%，小农户从业人员占农业从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积超过70%。而相对来说，依靠流转土地形成了规模化经营的主体中，还有相当大一部分是通过民间流转的方式形成的适度规模经营，民间称之为“中农”。小农户、中农与大户遵循不同的生产逻辑。笔者调查显示，小农户与中农大多是以家庭为单位开展经营，还会采取精耕细作的生产方式，在部分环节上愿意用劳动力代替资本性投入，他们的单产一般是高于资本化经营的“大户”的，且经营稳定性也远高于“大户”。而超出家庭规模界限的“大户”则更多采取资本式手段开展经营，地租价格更高、资本投入更密集，单位面积产量却不如小农户和“中农”。从生产成本上看，由于小农户和大户主要依靠自家承包土地、通过民间流转获得了适度规模，租金成本耕地，大多使用自家小机械或依靠民间机手作业，成本也更低。而“大户”必须依靠社会化服务主体提供从种、收、储到售的绝大部分环节，还要以高于民间流转的地租水平来获得土地。笔者在某稻作区调研时，一位种植了2000多亩的“大户 ”，稳产情况下小麦一季能产800斤，水稻1200斤，其生产生本则需要1200元，地租则需要600-700元/亩不等。计算下来他一稻一麦的纯利润约200元/亩左右。从目前情况看，地租成本在生产成本中所占比例约达到1/3。在其他一些地区调研也显示，目前地租成本已经成为以“大户”形式经营的刚性成本。相对来说，小农户不需要地租成本，也可以降低机械服务成本和劳动力成本；“中农”则往往地租水平低于“大户”。在迈向农业强国的进程中，“二轮延包”需要应对的一个突出问题是，在复杂的地权制度之下，被复杂制度制造出来的地租正在成为农业生产中降不下去的“硬”成本，而一些地方政府“亲大户、远小农”的管理思维正在直接助推我国农业生产特别是主粮生产中高成本壁垒的形成。为应对未来三十年农业生产的系统性转型，“二轮延包”实践应探索如何延续我国农业生产的内生优势、避免将农业推向高成本、高风险、刚性化的陷阱。
二、直面未来三十年，“二轮延包”应当处理好几对辩证关系
基于以上预判，笔者认为，未来三十年我国农业农村与农民将经历一场前所未有之巨变，这种巨变是内在于中国式现代化进程之中并与之同频共振的，因此“二轮延包”就切不可一延了之。当前一段时间学界与政策界需要切实做好“二轮延包”的设计与实践，并思考如何借此宝贵的政策窗口期，针对性地解决一些既有遗留问题，为未来三十年农业农村现代化拉开闪转腾挪的回旋余地，让农业与农村持续为推进中国式现代化做积极贡献。当我们站在“二轮延包”门口，需要思考如何让我国的土地制度、农业经营体系和农村社会治理体系积极有效地应对处在巨变进程之中各对复杂关系的挑战。
（一）处理好小农户退出和新主体进入的关系
农业人口老龄化程度不断提高，“最后一代农民”将持续退出，这是基于当前农业人口年龄结构所做出的判断。但从时间上看，小农户退出将会是一个长期的过程，这个过程急不得更乱不得。习近平总书记强调，“改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，很多问题要放在历史大进程中审视，一时看不清的不要急着去动”。同时，需要通过土地流转来实现规模经营的新主体的生成也应是一个渐进的过程，“二轮延包”实践需要处理好二者的辩证关系。一方面，不能因为“最后一代农民”会退出农业的判断而人为加速这一过程。一些地方采取了比较激进的“挤出小农”的行为，在承包经营制度上就片面强调“经营权”集中，在实践中则加剧小农户的艰难处境以倒逼其退出。另一方面，因为土地流转将“大概率”发生，一些地方就选择流转规模越大越好、流转方式越正规越好，结果是助推了资本下乡与农争地。这就是“操之过急”的典型表现。需要看到，发生在乡土社会内部的民间流转其间生成的“中农”正在大量成长，他们往往采取家庭经营的方式，生产成本较低，经营稳定性较高，但却享受不到“大户”那样的政策红利。一位乡镇干部说，以现在的生产技术水平，“100亩地给1个人种也行，给10个人种也行，但为了养活人，就得让10个人来种”。针对未来三十年的农村人口结构变动，“二轮延包”的探索中应以保障小农户、培育中农为目标，使农业生产经营实现稳定有序的转型。
（二）处理好在村务农人和“不在村地主”的利益关系
在未来三十年，我国城镇化进程将进入下半场，已经落脚城镇的农民家庭还需进一步安居落户稳定下来，仍需进城的农民将随后陆陆续续落脚城市。这就意味着，从80年代初开始就被确定为集体经济组织成员并获得土地承包权的农户与农民个体，将有绝大部分比例实现城镇化，其生计方式、社会身份与文化认同等都将城镇化。未来三十年将有越来越多的“不在村地主”，他们拥有在乡村的土地承包权，拥有集体经济组织的股份，但不从事农业生产且将逐步切断与村社的关联。这也意味着，未来三十年，这批已经确定不在村的、不再从事农业的、不再回归乡村的城市居民还将掌握农村土地的承包权，这就使得在村务农的、愿意回村务农的新型农业经营主体必须通过经营权流转的方式支付地租，农业生产成本中将永远存在地租成本这一板块，而中国社会将出现一批“不在村地主”的食利者群体。
当然，在目前城镇化的进程中，我们仍需要以农村土地来为进城失败者、高龄返乡者提供兜底和保护，其中土地承包经营权是最重要的保障。但从三十年的中长周期看，具有土地承包权的农民家庭将稳定在城市，不务农但持有农村土地权利且享受国家农业补贴。而且很多地区由于自80年代初开始就执行了“增人不增地、减人不减地”的管理办法，导致当前集体经济组织内出现了两类群体，一是新出生而没有土地的人，这批群体在未来三十年将持续“无地”身份，二是那些获得初始承包权的农民个人已经逐渐离世，但其经营权被家庭成员“继承”，一些村社集体经济组织将逐步“空心化”但土地权利长期外流。
这就意味着，未来三十年无论谁来种地，都只能通过土地流转的方式来形成合适的经营规模，这就需要面临与“不在村地主”的协商问题。目前在一些地区已经出现了这样一种情况，即“不在村地主”因为已经不依靠的土地租金收益生活，他们就成为了土地整治、集中连片流转的“关键少数”。无论是政府做土地整治，或推动土地流转，还是市场化的土地流转，村庄中都有愿意流转土地的人，也有不愿意流转土地的人。这就出现了少数“不在村地主”只要不同意，集体行动就无法达成。因为他们利益关系和社会关系都与村庄不大了，甚至会出现故意当“钉子户”。未来三十年，如何处理这一“关键少数”的利益，这就需要在“二轮延包”实践之初就留好政策的弹性空间，以避免“钉子户”行为影响我国农业规模化经营的进程、影响农村集体经济组织的发展、影响我国土地管理制度的成效。
（三）处理好“大稳定”与“小调整”的辩证关系
“二轮延包”到底怎么延，可以明确的是，第二轮土地承包到期后再延长30年，即以目前的土地承包关系将保持稳定直至2057年前后。但根据各地复杂的土地利用和需求现状，2023年的中央一号文件要求，在整体稳定的基础上，根据地方实际情况进行小范围、小幅度的调整。这就意味着土地承包制在未来是要进行调整的，只不过要确定一个基调，那就是大稳定、小调整。如何实现大稳定同时因地制宜地开展适度的调整，这需要从“二轮延包”实践一开始，就要有充分的制度弹性与治理机制来实现“小调整”。
笔者根据多地调查发现，“小调整”是完全必要的。首先，我国农村土地从来就不仅仅是简单的生产资料，土地是贯穿在农民生产生活、村庄团结稳定以及乡土文化传承等一系列事实之中的关键之物。在前两轮承包期内因为土地承包关系累计起来了大量历史矛盾亟待解决，不能听任这种遗留矛盾再延续三十年，应当在新的政策窗口期以土地为突破口，解决当前积累在“三农”领域的部分难题；二是要意识到，中国的农业生产区域差异极大，工业化程度更好、非农就业更充分的东部地区、城郊地区，农民已经不需要依靠土地来维生，一些地区出现了“没有成员的村集体”，而中西部农村中务农人口结构在发生历史性变化，小农户务农、“老人农业”等形态还将维持相对一段时期，这就意味着我们不能用同样一纸条文来约束已经复杂分化了的土地利用现实。实际上各地在二轮承包期内都已经有许多地方性的尝试，一些“小调整”已经自然而然地发生了，还有一些地方的“小调整”在二轮承包期的政策框架内还不被认可。“二轮承包”期内还有一些相对较为严格、较为硬性的政策实践，要求各地完成“全国统一卷”，结果却在基层造成了很多问题。未来三十年我国各地土地利用和需求现状将更加复杂，这也直接挑战着即将到来的“二轮延包”的政策框架设计。
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