新“圈钱运动”：财政扩张面临节点
《南风窗》本刊记者 甄静慧 发自广州
对于中国财政来说，2009年是特殊的一年，中央和地方各级政府都无可避免地陷入了财政高度压力的阴影之中。政府官员谈“钱”色变，要么讳莫如深，要么一肚苦水。
一位任职于地方财政局的公务员向记者戏谑：“今年政府和财政部门内部全民皆兵，大家的首要任务就是找钱和省钱。”
尽管“隔三岔五就加班、天天要往企业跑”的状态，已经成为今年很多税收征管人员的工作常态，但谈到增收任务，他们还是一脸无奈。“从上半年的情况来看，全年税收增长保8对我们来说几乎是不可能完成的任务。”东莞的一位地税征管人员匆匆忙忙向记者表态，说完这句话后，他又忙着下企业催收税款去了。
一方面，是增收任务的重压，而另一方面，政府内部勒紧裤腰带过日子的状态也使大家已经非常敏感的神经进一步绷紧。
“原定的出国学习、集体活动等全部都取消了。”“油费预算大幅压缩，申请使用公车越来越难了。”“连日常的文具使用也要省。”“还没下班就关闭空调。”“走廊不许开灯。”每一个政府部门都可以随口列举出一系列令他们难以适应的调整。
然而不适应也没办法，每一个人心里都清楚，只要财政状况一天不改善，这种高度紧张的状态就得一直继续下去。
“不可能完成的任务”
财政部部长谢旭人6月24日在十一届全国人大常委会第九次会议上的讲话，显示了中国目前面临的财政压力状况。
在中国2009年财政预算中，财政收入66000多亿元，增长8%；而赤字规模为9500亿元，创历史新高。但从财政收支实际运行来看，形势比预想更为严峻。
1~5月，全国财政支出达22496.98亿元，比去年同期增加4887.17亿元，增长27.8%；但全国财政收入仅27108.67亿元，比去年同期减少1955.7亿元，下降6.7%，形成了增支减收并行的财政收支格局。
更重要的是，从目前的形势看来，这一格局在下半年较难得到扭转。一方面，截至5月25日，上半年已累计安排下达中央政府投资预算5553亿元，占总规模的61.2%，投资预算半年内已下达过半，意味着随着预算批复后项目支出执行进度加快，后期财政支出额可能还会大幅增加，超过预期。
而另一方面，财政收入下滑的严峻程度更远远超出了预想范围，预算规定的财政收入增长速度不仅没有完成，反而出现负增长。
针对这一情况，中央财经大学税务学院副院长刘桓表示，财政的最大压力在于，刺激经济所需的增支和结构性减税、经济下滑造成财政减收都是刚性的。
从财政支出结构来看，首先是4万亿刺激经济的投资方案中，中央今年需要拿出11800亿，这笔支出非常大；还要在两三年时间内启动全民医疗卫生条件改善，一年要拿出3000~4000亿。和往年相比，财政的刚性支出大了很多。
而财政减收同样受制于众多不可控因素。一是2008年税收增长速度太快，去年上半年全国税收总收入完成31425.75亿元，同比增长33.5%，要在这样一个高基点上进一步实现增长，压力本来就比较大。
加上受国际金融危机影响，外贸出口总额急剧下降，大批企业倒闭，尚存活的企业利润也大幅缩水，相关主体税种税基缩减严重。与此同时，政府为了保住企业，增加其活力，逐步推行结构性减税政策：企业所得税、增值税收入锐减，出口退税率大幅上调……
可以说，让企业松一口气的代价，则是财政收入的雪上加霜。
“老实说，保8对我们来说是可望不可及的。” 以外向型经济为主的珠三角地区，在金融危机影响下的财政减收令当地税务部门束手无策。当地税务系统人士透露，东莞不少镇区上半年的税收与去年同比下降了10%以上，纵然严加征管并强力要求企业自查补税，也未能止住下滑的颓势。“我们内部定下的全年税收增长目标并不是预算提出的8%，而是2%。但这也只是目标，不一定能够实现。”
很显然，假如下半年预期外的增支和减收的情况不能得到控制，不排除会出现外界一直担心的财政赤字进一步扩大的状况。
新税种不开征？
面对高压，财政部的每一个人都没有闲着。据说部里这几个月也是经常加班，目的只有一个，就是研究如何在财政减收、结构性减税的基础上，适当挖掘潜力，增加财政收入。
6月20日，财政部和国家税务总局决定调整烟产品消费税，政策调整后，甲类香烟的消费税从价税率由原来的45%调整至56%，乙类香烟由30%调整至36%，雪茄烟由25%调整至36%。与此同时，卷烟批发环节上更加征了一道从价税，税率为5%。
显然，解决财政困难最直观的方式莫过于开征新税种，以及提高现有税种的税率。
对于政策调整的原因，财政部、国家税务总局在文件中并不讳言，在完善烟产品消费税的目的基础上，也是“为了适当增加财政收入”。
“所谓烟酒不分家，烟草的消费税既已提高，那么是不是意味着离提高白酒消费税也不远了？”一位不愿透露姓名的酒企负责人不无忧心地说。今年年初，国家税务局已就消费税调整的方案征询过各大白酒企业的意见，虽然意思是加大对白酒企业的税收监管，但不管是直接提高消费税，还是提出新的征管规范，都一定会造成企业实际税负的增加。
无疑，当一切迹象显示消费税和资源税为重点的结构增收性税收政策调整序幕即将拉开的同时，加重税赋的阴云就笼罩在众多相关企业的头顶上。“碳税会马上开征吗？”“物业税将在哪个城市试点？”他们忧心忡忡——“这个时候加税，不是让我们雪上加霜吗？”
这对财政来说，确实也是一个尴尬的矛盾。
“财政要增收，但是也不能过分剥夺企业，我们现在首要是保证企业的生存，如果把企业整死了，就得不偿失了。现在经济虽然有稳定的态势，但今年到底能不能见底还很难说。所以，结构性减税的总方针还是不能变。”刘桓说。
在他看来，财政压力非但不会催生大量新税种的匆忙出台，反而可能延缓成熟税种的出台时机。“一个新税种的开征是需要通过长期的研究和酝酿的，不可能因为一时的财政压力就匆忙出台。比如现在大家热议的碳税，就涉及很多行业的专业知识，不是财政部门能够解决的，需要与能源局等各部门通力合作、研究。碳税和物业税其实都已经讨论了好几年了，只是恰好在这个时机成熟，可以推出。但是在这个敏感的时刻，大家肯定会想，是不是国家为了财政增收，故意在这个时候推出新税种，增加产业的负担呢？这种情况不能不考虑。所以我觉得要在今年开征碳税和物业税，阻力会很大，基本不太可能。”
概而言之，在保持结构性减税的大方向前提下，烟酒消费税只是一个小范围调整，新税种开征、财政大幅增收的空间不会太大。
两难的从严征管
“如果不能增加新税种，那我们可以做的事情就只有加强征管和稽查力度，在减税的总方针不变的前提下应收尽收了。”广州市国税局的稽查人员林小姐有点无奈地说。
其实，每当税局有可能完成不了当年增收任务时，就会采取加大稽查力度的方式进行补救增收，这绝不是什么新招，只能说是常规的做法。
“众所周知，中国的税收漏洞空间很大，个人所得税能征到一半就不错了，企业所得税虽然有各种征收管理办法，但管理不到位的时候逃税大概能逃掉1/4。对于这些漏洞，在财政收入情况好的时候，税务部门并不是太重视，但一旦情况发生逆转，严格执法起来，稽查力度可以很大，增收的空间也是很大的。”
然而，就是这种企业和税务部门都心照不宣的常规做法，如今却遭遇了新的尴尬。
“最近几个月我们征管和稽查的任务都重了很多，经常要向资金周转困难的企业催收税款，或是要求企业自查、补缴以往的欠税。”就在接受记者采访前不久，林小姐和其他稽查人员到一家规模较大的企业进行稽查时，就查出了数十万的欠税。
但是，催告几次之后，企业依然迟迟未能补缴税款。最后，企业负责人对林小姐说：“企业的经营本身已经陷入困境，税局还在这个时候进行稽查催缴，分明就是雪上加霜。我们现在没有钱，如果非要马上补缴的话，就只能变卖资产、遣散工人了。”
“企业这么一表态，政府马上就急了。在一次工作会议上，区政府就跟我们说，能不能对企业手下留情。”林小姐说，税局要通过稽查进行增收，一般都会查大企业，因为企业规模大，补缴的税款也相对较多，不像小企业查起来费时费力，成效也低。
但是大企业往往员工数量众多，在当地承担的社会经济作用也较大。如果一个大企业真的因为无力补缴税款而倒闭了，当地不但损失了一个重要税源，而且政府还要面临大量员工失业的善后工作，搞不好还要替卷逃的企业垫付工人工资，这是他们最不乐见的后果。
“很多时候，政府一边催请我们加大稽查力度，尽快实现增收，一边又希望我们拿捏好分寸，不要对企业赶尽杀绝。”然而，在金融危机下，税务人员并不知道每一个企业的资金链到底有多脆弱，能够承受得起多大的风吹草动。从严征管，企业困难怎么解决；不严格执法，逃税问题泛滥，财政收入无法达到预期目标又怎么办？林小姐感觉自己总是深陷在两难之中。
非税收入正规化提速
“其实，政府和税局是坐在同一条船上的，同样担心增收压力，也同样担心流失税源。” 广州市越秀区政府的陈先生表示，“最近我们一直积极寻找其他增收的途径。”
陈先生说的其他途径，指的是非税收入。中央财经大学公共与管理学院院长马海涛曾估算，2006年全国非税收入至少有2万亿；而中央党校研究室副主任周天勇则估计2007年非税收入达到8.7万亿，超过当年财政收入3亿多。
学者普遍认为，近年中国的非税收入规模至少相当于当年的财政收入。也就是说，如果这部分收入全部纳入预算管理，每年可以为财政增加大笔收入。然而，虽然这些年财政部一直以来试图对这笔天量资金实施有效的监管，2004年更专门出台了《关于加强政府非税收入管理的通知》，但始终成效不著。
地方政府不重视，相关收费部门私自列项征收及截流情况严重，大量财政性非税收入游离在财政管理之外……这个一直突破不了的瓶颈在2009年有了戏剧性的转变。财政部2009年的重要一项工作就是为非税收入立规，并争取尽快把非税收入纳入预算内管理。
《关于加强政府非税收入管理的通知》界定了非税收入的范围，包括行政事业性收费、政府性基金、土地拍卖收入、国有资产和国有资源收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
陈先生表示，属于区政府管辖范畴的非税收入，只有部分罚没收入及国有资产和国有资源收益。“首先狠抓的是违章建筑罚款。”其实，所有的罚款收入数额都很零碎，占财政整体比例也不大，引用政府内部人士的话，当税收好的时候，谁有空去管那些鸡毛蒜皮的事情？城管部门罚多少，开多少单，上缴财政多少，政府一直不太重视。但今年情况却发生了逆转，陈先生与城管部门沟通的频率也频繁起来。“虽然比重不大，但收入比例增加得很快。”
闲置国有资产的盘活也成了地方政府增收的有力武器。“很多国有企业的闲置资产已经丢置好些年了，一直没有人理会，不但产生不了价值，还占用仓储空间。我们督促企业把闲置不用的资产出租盘活，也为财政增加了一个收入来源。”
虽然如今非税收入占财政收入比例还远远未能达到预期，但增长势头十足。2009年上半年，广州市荔湾区非税收入同比增长了30%~40%。
事实上，5月份全国财政收入实现了久违的4.8%正增长背后，税收数字仍然同比下降3.1%，应归功于激增130%的非税收入。
“今年的财政高压，无疑促使了一直未能纳入规范管理的非税收入管理快速走向正规化。”财政部财科所副所长刘尚希如是说。
财政扩张或应放缓
在中央至地方各级政府大力促进财政增收和节流的努力下，财政赤字是否能止于预算范围之内？对此，专家认为还要看下一步的财政支出力度有多大。
外界有一种说法，指包括十大产业振兴规划在内，目前国家已经出台的刺激政策所需金额其实已经远超4万亿。原定的4万亿刺激方案够不够，取决于未来经济走势的变化，假如经济未能达到复苏预期，政府应继续扩大投入。
“我觉得这种观点值得商榷。我们不能过分相信财政的能力，也不能过分相信政府干预措施就一定会取得好的成效。”刘尚希说，“现在财政应该采取一种谨慎的政策。就目前来看，更重要的是要把目前的措施实施好，使其发挥出最大的效益，而没必要再进一步加大投资。”
在适时打住政府投资步伐的同时，刘尚希更进一步认为，在经济已经企稳回升之后，结构性减税政策也不再需要继续扩大下去。
据了解，就近日刚刚实行的再次上调出口退税新政，在财政部内部也一直持审慎态度，虽然这两年出口退税率的几次上调的确使企业减轻了很多负担，但是同时也使贸易摩擦不断增加，并带来了巨额财政压力。很多专家认为，经济下滑止住之后，出口退税的提高步伐也可以就此打住。
其实，无论是开源还是节流，财政步步为营，目标就是为了把赤字控制在年初预算的9500亿左右。由于这些年财政收入增长理想，每年都在陆续减少赤字，国债余额占GDP比重仅在20%左右，只要财政赤字占GDP的比重预计还是控制在3%之内，则是我国综合国力可以承受的，总体上也比较安全，原则上只要通过再增发国债就可以弥补赤字。
但是，当中也并非全无忧虑。刘桓对记者表示：“从今年发债的情况来看，我个人觉得不是太理想。一般来说，国债的利息应该高于中国银行储蓄存款利息，但目前银行储蓄年息是2.5%，地方债券的利息却不到2%。承销商拿在手中，发行是成功，百姓不买，就会形成谁承销谁就承接资产的后果。这样下去的话，承销机构的积极性就会下降，继续发债可能会有点困难。”
而一旦发债不能成功，最糟糕的情况就是被迫发钞，引起滞胀。
虽然目前也没有太多迹象显示国债可能发不出去，“但我觉得在增收节支之余，还必须提高国债利息，使其高于银行储蓄利息，才能真正确保财政的安全。”
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