中国如何走出土地困境

中国如何走出土地困境

蔡金水

香港传真 2009-9

土地问题始终是中国最大的问题﹐是我国现代化进程中一个全局性战略性重大问题﹐一直是人们关注的热点。中国历代王朝更替﹐几乎都是由于失去土地﹑吃不饱饭的农民起义推翻的。中国共产党所领导的中国革命被称为土地革命﹐主要也是因为领导农民“打土豪﹐分田地”﹐“平均地权”﹐赢得了农民的支持﹐才取得的胜利。所以解放后头一件大事就是进行土改﹐让农民分得土地﹐以稳定政权。30年后﹐1979年以来的改革开放也仍然是从农村包产到户开始﹐让农民重新得到了土地支配权﹐从而解放了生产力﹐才出现了经济发展的新局面。30年一轮回﹐如今又一个30年过去了﹐我们又重新面临着新的土地困局﹕随着国家工业化和城市化进度的加快﹐农村土地制度方面暴露的问题越来越多﹐城市化建设需要大量土地﹐与耕地保护﹑粮食危机﹑大量失地农民产生了尖锐矛盾﹐或者说建设与吃饭﹑生存与发展产生了尖锐矛盾。社科院研究员于建嵘说﹕农村土地纠纷正在成为影响当前社会稳定和发展﹑导致中国农村不稳的首要问题。而农村土地纠纷主要是地方政府为了城市建设和地方财政强行从农民手里低价征地﹐造成二亿多失地农民引发的。

中国如何才能走出土地困境﹐是当前对政府的一个严重考验﹐农村土地制度改革已经势在必行。2008年10月召开的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》﹐《决定》允许农民以多种形式流转土地承包经营权﹐确认集体建设用地﹑宅基地和农用地使用权流转的合法性﹐适度推进农村集体建设用地流转工作﹐逐步建立城乡统一的建设用地市场﹐同地同价。将把中国的农村土地制度改革推向一个新里程﹐也将对与土地关联密切的房地产业﹑建筑业﹑建筑设计业产生重大影响﹐被称为第三次土地革命。现在﹐中央正在组织修改《土地管理法》﹐各地也正在纷纷进行土地流转试点﹐探讨各种模式﹐但效果如何还有待观察和进一步研究﹐还有很多工作要做。

一﹑中国当前土地现状
当前我国土地资源极度紧缺﹐耕地不断减少﹐已到保证粮食安全的最下限﹐而城市建设用地需求还在不断增加。我国内陆土地面积约为144亿亩﹐居世界第三位﹐但人均占有土地面积仅为11亩﹐不到世界人均水平的三分之一。同时﹐我国土地资源相对贫乏﹐土地质量较差。我国国土中干旱﹑半干旱土地大约占一半﹐山地﹑丘陵和高原占66％﹐平原仅占34％。而且我国有限的耕地资源随着人口的不断增长﹐工矿﹑交通﹑城市建设用地的不断增加﹐人均耕地不断减少。2009年2月26日﹐国土资源部公布﹐截至2008年12月31日﹐全国耕地面积为18.2574亿亩﹐又比上一年度减少29万亩。这已经是耕地面积第12年持续下降。与1996年的19.51亿亩相比﹐12年间﹐中国的耕地面积净减少了1.2526亿亩﹐相当于减少了一个大省。目前我国人均耕地不足1.4亩﹐排名世界第126位﹐仅为世界人均耕地40％﹐是印度人均耕地的一半。以不到世界7％的耕地却要养活世界五分之一的人口﹐远远超过了耕地的承载力极限﹐粮食安全问题越来越显得格外重要。而且我国大部分地区人均耕地面积实际上都只有几分地﹐远低于联合国规定的人均0.8亩耕地面积的下限﹐人均耕地面积稍多一点的地方又都是干旱缺水低产地区。全国还有二亿多陷入困境的失地农民﹐已经成为严重的社会问题。当前我国的失地农民﹐主要包括因企业征占土地而失地的农民﹑因国家建设征占土地而失地的农民﹑因农民之间的土地流转而失地的农民。企业征占土地主要是各省市﹑区县的工业园区对农民土地的征占﹔国家建设征占土地主要是大中型水库﹑铁路﹑高速路﹑机场等国家建设征占土地﹔而农民之间的土地流转又产生了新的失地农民﹐这些失地农民“种田无地﹑就业无岗﹑保障无份﹑创业无钱”是最最弱势的群体。失地农民补偿费偏低﹐从一些城市的情况看﹐土地补偿费和安置补助费按目前农村居民人均生活消费支出计算﹐只能维持七年左右的生活﹐几年后﹐失地农民又将怎样生活﹖这是国家征占土地面临的新问题。目前我国大规模的城市化进程和市政基础设施建设刚在起步阶段﹐未来几十年我国耕地仍呈锐减的趋势﹐还会增加大量失地农民﹐将是新的不稳定因素。

1950年我国耕地面积是29.4亿亩﹐人口是5.7亿人﹐人均5.2亩。2008年我国人口增加到了13.28亿人﹐耕地却减少了11亿多亩﹐人均只剩不足1.4亩﹐不到1950年的三分之一。每年还在以1800~2000万亩的速度减少﹐今后我国每年仅建设用地就至少还要占用耕地三﹑四百万亩﹐用不了几年﹐就要突破国家规定的18亿亩农田的最低下限﹐现在基本农田面积已亏空3900多万亩﹐保住现有的15.89亿亩基本农田﹐形势更不容乐观。而且我国人口还在不断增加﹐预计到2010年﹐即使严格控制占地﹐把能够开垦的后备用地都开垦完﹐我国也将至少要有一亿亩以上的耕地缺口。预计到2030年﹐我国人口达到15亿人﹐耕地危机还将进一步恶化。按现在的需求水平﹐我国粮食需求总量到2020年为6.03亿吨﹐2033年为6.63亿吨﹐大体需要比现有五亿吨粮食生产能力高出20~30％﹐而不断减少的耕地使维持现有产量都要付出极大努力﹐粮食安全面临严峻挑战。而且我国国土水土流失﹑生态环境总体恶化的趋势尚未根本扭转﹐沙漠﹑荒漠化土地不断扩大﹐环境可持续指数在146个国家和地区中名列倒数第14位﹐使土地危机更加严重。我国人多地少﹐土地资源紧缺已经严重制约着我国城市建设和经济发展﹐必须充分认识我国土地利用﹑特别是耕地保护的形势日趋严峻﹐建设用地的供需矛盾突出﹐统筹协调土地利用的任务非常艰巨。

而另一方面﹐我国的城市化水平还不高﹐城市化进程还要加快。1978年﹐我国的城镇人口是1.72亿人﹐2008年全国城镇人口已达6.06亿人﹐30年增加了3.5倍。但城镇人口占总人口的比重仍仅为45.68％﹐还将于2025年达到9.26亿﹐到2030年突破十亿﹐城乡人口转移的规模是世界上空前的。如果2025年我国的城市化率达到70％﹐即9.26亿人居住在城里﹐城镇人口比现在还要增加3.2亿﹐需要约12.2万平方公里的城市土地﹐这至少需要新增约二万平方公里的城市面积。另外道路交通﹐工矿企业也要发展﹐也要占地。因此今后我国每年都要再占用四五百万亩土地﹐到2020年就至少要增加四五千万亩建设用地。现在﹐各地城镇建设用地非常紧张﹐致使各地方政府屡屡突破规划﹐违章占地﹐每年违章占地竟高达数万起。据国土资源部统计﹐按照中国人均一亩多地的耕地占用量﹐今后每年至少有260多万农民失去土地。官方披露数据显示﹐中国农村每年发生数万起群体性事件﹐接近50％都与土地征占有关。很多城市按照原土地规划已经无地可征。如北京2003年实际建设用地就已超过2010年原规划的建设用地（445万亩）17万亩﹐2003年后﹐北京每年又批出约六千公顷（90万亩）建设用地﹐透支量就更大了。现在中央要求“必须坚决守住18亿亩耕地红线”﹐即我国最多也只有二千多万亩耕地还能占用。2008年10月23日国务院又发布了决定实施的《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》﹐《纲要》规划期内要求严格控制建设用地﹐确保全国耕地保有量2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。所以今后我国城市建设基本上已不能再占用农田﹐我们必须充分认识我国土地利用﹑特别是耕地保护的严峻形势和建设用地的供需矛盾日益突出的现状。在耕地不断减少﹐已到保证粮食安全的最低下限的情况下﹐如何保证不断增长的城市建设用地需求﹐成为当前城市建设和经济发展的首要难题。耕地不能再占了﹐如何另寻出路﹖

二﹑政府“土地财政”对房地产﹑卖地的财政依赖是造成土地困境的主要原因
这些年来﹐中国政府财政预算内主要靠城市扩张带来的房地产业和建筑业税收﹐预算外主要靠土地出让收入。土地出让金成为了政府的摇钱树和财政支柱﹐被称为“土地财政”。在很多地方﹐随着城市房地产的发展﹐政府从中赚取的土地差价越来越大。2005年中国招拍挂出让土地收入超过5800亿元﹐2006年为7600亿﹐2007年全国全年土地出让总收入超过1.2万亿﹐2008年超过9600亿﹐土地收入不断增加。地方财政已对房地产业高度依赖。国务院发展研究中心一份研究数据显示﹐近几年土地收入约占地方财政收入的60％。一些二三线城市的土地出让金占地方财政收入比例高达70％。如果加上其它相关收入﹐这个比例会更高。通过农地转用和城市扩张﹐增加建筑业和房地产业的营业税和所得税﹐一些发达县市这两种税收已经占地方税收总量的37％。由于把农民排除在土地增值收益之外﹐是一种用剥夺农民来增加财政收入的方式。这样一来﹐它的另一个严重后果就是造成了大量的寻租机会﹐产生严重的腐败现象﹐是官员公款消费和个人致富的主要手段﹐使官员们趋之若鹜。在整个利益的分配过程中﹐农民和城镇居民的利益被损害﹐而地方政府包括开发商的利益被最大化。

不仅如此﹐由于土地一头连着财政﹐一头连着金融﹐土地成为撬动银行资金的重要工具。在东南沿海的一些县市﹐基础设施建设投资每年高达数百亿元﹐60％靠土地抵押从银行贷款融资。西部地区的贷款比例更高。这些贷款都是政府以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。这种依靠农地转用而发展地方经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机。

现在﹐各地方政府已经过分依赖土地的收入。就以公开声称对房地产和土地收入并不依赖的北京为例﹕据媒体报道﹐2008年北京通过招拍挂方式获得土地出让价款约503亿元﹐还不包括通过协议出让方式获得的土地收入。而2008年北京全市地方财政收入完成1837.3亿元﹐据此计算﹐2008年北京卖地收入超过了财政收入的27％。加上2008年北京财政收入中房地产业税收占15％﹐两者合计占北京地方收入的42％。再加上建筑业﹑建材业﹑装修业等相关产业的税收就更多了。而全国其它严重依赖土地收入的二三线城市则所占比重就更大了。对“土地财政”依赖性如此之高的地方政府﹐如何有效的执行端掉它财源的“新土改”政策﹐是一个严峻考验。

2009年3月全国“两会”期间﹐全国工商联房地产商会在政协的一份提案和一份调研报告引起了全国媒体的关注。调研报告指出﹐房地产开发总费用支出中﹐流向政府的部分（土地成本＋总税收）﹐所占比例为49.42％。而上海的开发项目流向政府的份额最高﹐达到64.5％﹔北京为48.28％。报告中说﹐以北京为例﹐开发企业在房地产开发过程中需要与20多个政府部门打交道﹐需要缴纳的各种税费﹐如规费﹑证费﹑市政基础设施费等﹐多达20多种﹔加上政府收取的上下游产业中的税费﹐如施工单位上缴的各种税费﹑建筑材料生产与购买环节的税费﹑设备生产与交易中的税费等等﹐若将上述因素都考虑在内﹐政府从房价中分得的份额﹐要远远超过70％的比重。除房地产之外的任何商品﹐都不可能为政府提供如此大比重的收益。现在﹐地方政府依据土地管理法﹐对农村集体所有的土地实行征用﹐征用农民土地支付的费用一般是一亩地仅几万元﹐但出让给房地产开发商的价格可达几十万元﹑上百万元乃至几百万元﹐巨大的价差使得地方政府热衷于“高价卖地”“以地生财”﹐土地成了经营城市的筹码。各地政府都把土地当成了最大资产﹐卖地所得成了地方的重要财政﹐地方政府要加快发展的话﹐唯一能控制的财源和资源就是土地。现在价值25万亿的国有土地约占中国全部资产性财产总量的66％﹐成为地方政府最大的财源和中国经济领域最大的寻租空间。而数量更大的农民集体所有土地实际上也掌握在政府手中﹐予取予夺﹐地方政府自然要通过以土地批租为核心的“经营城市”带动固定资产投资的快速增长。政府有那么大的积极性去征用农民的土地﹐根本原因就是土地的双轨制 — 获得土地是计划经济﹐用地是市场经济﹐可以用计划经济的方式去掠夺﹐用市场经济的方式去攫取。巨大的利益空间使政府成为巨大的“地主”。中央政府强调保护耕地﹐而地方政府的真正动机则是要获得土地双轨制的巨大利益。结果就甘冒违法乱纪﹑农民闹事的危险﹐也要大量圈占土地﹐地方财政对农民的补偿又不可能到位﹐造成很多问题。地方政府对“土地财政”的过度依赖﹐使房地产绑架了地方财政﹐这种现象将来必然造成很大的被动。这种短期行为将会给国家﹑给子孙后代造成不可估量的损失。政府“土地财政”对房地产﹑卖地的财政依赖实际上是造成当前土地困境的主要原因。

据2009年7月23日《南方周末》报道﹕围绕着农地转用和征地补偿﹐中央和地方之间还发生了严重的目标冲突﹐进行着广泛的利益博弈。从成本收益来看﹐在这个过程中﹐农村集体和农民是净损失者﹐地方政府是净得益者﹐中央政府是有得有失﹐有可能是得不偿失。中央政府土地政策的目标是多重的﹐最重要的是保护耕地﹐保证粮食安全﹐其次是维护农民利益﹐保持社会稳定﹐然后是适当增加建设用地﹐保持经济稳定增长。对地方政府来说﹐一个是要实现增长目标和政绩目标﹐即扩大建设用地﹐加快本地区的工业发展和经济增长﹐再就是要实现财政目标和利益目标﹐增加地方收入和地方融资规模﹐甚至包括官员的个人利益﹑寻租空间。这两个目标是高度一致的。加快农地转用﹐扩大建设用地﹐既能促进经济增长﹐又能增加财政收入和个人利益。不难看出﹐从土地政策目标的取向来说﹐中央政府和地方政府之间存在矛盾和冲突。但地方政府直接管理着本辖区的农地和农户﹐直接负责农地转用的具体操作﹐地方的操们可以采取多种办法﹐规避中央的行政控制和计划限制﹐使政策实施结果向自己一方倾斜。比如﹐移花接木﹐调整基本农田﹔先斩后奏﹐在农地转用时未批先用﹔谎报军情﹐隐瞒信息﹐用了说未用﹐多用少报﹐此用说成他用﹐此处用说成彼处用。更何况﹐中央政府要面对全国31个省直辖市自治区﹑70个大中城市﹐六百多个市﹑二千多个县﹑几万个乡镇﹐管理成本相当高昂。因此﹐在土地政策的博弈中﹐中央政府经常“斗不过”地方政府﹐其土地政策目标往往落空﹐而地方政府的土地政策目标通常都能实现﹐除非倒霉碰到枪口上。这就使得中央的有效监管和控制成为一种偶然事件。更多时候﹐监管和控制处于无效状态。

地方政府征地造成了几个严重后果﹕在现行土地政策实施的博弈中﹐由于地方政府处于信息优势和操作优势地位﹐而中央的惩罚又往往难以到位﹐造成的一个严重后果是农地转用的规模大大超过了计划控制的规模和实际需要的规模。不仅土地大量浪费﹐征而不用。而且加剧了与被征地农民﹑被拆迁户的社会矛盾。

现在﹐征地拆迁是这些年社会矛盾的集中点﹐改革开放以来﹐中国在土地管理法制建设中基本上沿用了计划经济时期形成的征收制度﹐对集体土地转用仍然实行统一征收﹐对集体建设用地流转实行限制﹐城乡建设用地市场人为分割﹐城乡一体的土地市场体系没有建立起来﹐征收补偿中缺乏公开的市场价值作参照。因此﹐可以说与市场经济要求相适应的征地制度和土地财产公正补偿机制还远没有建立起来﹐与现在的市场经济已经脱节﹐造成很多矛盾﹐因此﹐改革现行征地制度已经到了不改就要出大问题的程度了。

按照我国现行的土地产权制度﹐农民对自己名下的土地﹐不管是农用地还是宅基地﹐都不享有完整的权利。因而﹐已经脱离乡村的农民无法有效地转让土地产权﹔即便转让﹐因为权利受到限制﹐价格也过于低廉。另一方面﹐留在乡村的农民无法将土地用于比耕种之生产效率更高的方向上。目前被征地土地收益分配格局大致是﹕地方政府占20~30％﹐企业占40~50％﹐村级组织占25~30％﹐农民仅占5~10％。按照征地制度﹐征用土地的补偿款根本不能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平﹐更不用说还要考虑物价上涨因素﹐农民还应该与城市居民的生活水平同步提高。因此﹐今天﹐征地对农民来说是很可怕的事﹐意味着失去土地﹑失去生活保障﹐成为失地农民﹑三无人员。如今征地基本上都是借助政府之权力﹑有的甚至使用国家强制手段动用军警迫使民众就范﹐成为引发群体事件﹑暴力冲突和大规模上访的主要原因。

其实﹐过去﹐1990年以前﹐征地对农民来说是大喜事﹐可以农转工﹐直接转为城市户口﹐分配正式工作﹐一下子变成城市居民﹐住上楼房﹐有了稳定的工作岗位﹐生活水平大幅度提高。那时﹐哪个村子要被征地﹐亲戚朋友都要千方百计把户口迁进去﹐争取能当上被征地户。因为他们不是失去土地﹐而是获得新生﹐得到更稳定的收入和更可靠的社会保障﹐与今天的失地农民简直是天壤之别。所以改革现行征地制度就必须恢复过去让被征地农民得到更稳定的收入和更可靠的社会保障的做法﹐现在这种征地办法再也不能继续下去了。因此应该按市场价提高征用农民土地的补偿标准﹐并且补偿款全部交给农民﹐任何一级政府组织都不能截留。政府征地卖地的差价收益﹐应该主要用于农村建设和农民增收。强制性的征地要控制在最低限﹐承包地要物权化﹐宅基地要成为一个真正的产权。总之﹐就是让农民对土地享有更为充分﹑完整的权利。同时﹐征地的土地使用方必须解决被征地农民的就业和社保问题。男50岁以上﹑女45岁以上安排不了就业的就要按照当地职工退休标准解决他们的养老问题。

工业化﹑城市化过程必然意味着很大一部分农用地转为城市用地﹐要使这一转换过程中土地的资源利用效率优化﹐就需要保障交易双方具有平等的议价权利﹐任何一方不享有特权。

另外﹐政府必须开展研究﹐调整产业结构﹐使更多的产业得到发展﹐为政府创造更多的财源﹐以摆脱对房地产﹑对卖地的财政依赖﹐才能走出土地困境。世界上没有一个国家是靠房地产强大起来的﹐靠卖地为生的政府是最没出息的政府﹐也是最不可持续最危险的发展方式。

三﹑我国人多地少﹐土地资源紧缺﹐土地资源浪费却极为严重
目前我国城乡建设中﹐虽然土地资源十分紧缺﹐土地浪费却非常严重。从土地利用状况看﹐我国建设用地利用总体粗放﹐节约集约利用空间较大﹐为统筹保障科学发展与保护耕地资源提供了基础条件。

现在﹐我国城市建设用地和农村建设用地共有33.4万平方公里﹐根据世界各国城市人均用地标准﹐按平均一平方公里居住一万人的合理水平﹐能够容纳33亿多人﹐若按我国住宅区每公顷建房1~2万平方米﹐人均住房建筑面积30~35平方米﹐300~600人∕公顷的标准容积率﹐容纳的人就更多了﹐但实际上我们30多万平方公里土地上只住了13亿人﹐可见土地浪费很大。目前我国城市人均用地133平方米﹐已经超过人均建设用地120平方米的规划标准高限。对照国际上的大都市﹐东京人均建设用地仅78平方米﹐香港才35平方米﹐北京核心区人口密度高达22394人∕平方公里﹐人均实际占有土地面积已经下降到30平方米﹐这些城市却比一般城市和农村强得多﹐仍然具有很强的竞争力和较好的居住环境。而且1998年中国房改以来到2007年﹐中国城市的人口密度实际上是下降的。2006年我国城市平均人口密度为2238人﹐2007年降为2104人。到2007年末﹐我国城镇建成区面积为6.7万平方公里。如果城市人均用地面积从现在的133平方米减少到一百平方米﹑一平方公里居住一万人的合理水平﹐在城市化率达到70％的水平时﹐全国将可节约土地约三万平方公里。

另外﹐我国农村集体建设用地的面积是四亿亩（26.7万平方公里）﹐其中农民宅基地有2.5亿亩（16.7万平方公里）﹐农村人均用地214平方米﹐更超过农村人均建设用地150平方米的规划标准高限64平方米。目前我国有2.26亿农民到城市打工﹐他们在农村都留有住房﹐尽管城市里住房紧张﹐寸土寸金﹐居民面临“住房难”﹐乡村一幢幢的单体农居占地甚广却人烟稀少﹐对比鲜明。据国土部门的统计显示﹐2007年全国村镇实有房屋建筑面积就已超过323.4亿平方米﹐其中住宅271.2亿平方米﹐全国村镇人均住宅建筑面积29.2平方米﹐而农村的住房空置率大约在30％﹐即高达80多亿平方米﹐农民盖房的资金每年有七八千亿﹐但是盖了房之后﹐很多没有人住﹐不少村庄都成了“空心村”。农民进城租住在条件恶劣的房屋﹐在家乡的宅院却每年实际只能住15天﹐是多么巨大的浪费。有人说﹐农民工在家乡盖的房子被老鼠住﹐自己在打工地住的却是老鼠住的房子﹐非常形象。导致农民工居住状况恶化的﹐并不是没有住房﹐而是住房与人分置在不同空间﹐人能流动﹐但土地和住房在现有体制下不能流动。

2008年10月十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》﹐《决定》允许农民以多种形式流转土地承包经营权﹐确认集体建设用地﹑宅基地和农用地使用权流转的合法性﹐适度推进农村集体建设用地流转工作﹐逐步建立城乡统一的建设用地市场﹐同地同价。势必对中国城乡建设﹑房地产市场发展带来重大影响和巨大冲击﹐也带来改革的新契机。现有的农民宅基地16.7万平方公里﹐若允许合法流转﹐就能使城市的土地供应增加一倍以上﹐可以大大增加可建设用地﹐缓解城市用地矛盾。据估计﹐到2020年我国还将约有二亿农民进城﹐仅宅基地就可以腾出1500万亩（一万平方公里）土地﹐规模相当可观。

另外﹐地方政府盲目圈占土地搞开发区﹑招商引资也是土地浪费的重要方面。前几年全国仅各类开发区就规划圈占了3.86万平方公里土地（一个台湾省的面积）﹐甚至超过了现有城市建设用地建成区的总和﹐但大都荒芜闲置﹐2004年中央对全国近七千个开发区进行清理时﹐仅开发区新上项目占用土地面积就达7400万亩﹐其中有40％是开而不发﹐造成大量土地闲置﹐更让人痛惜的是大批良田已经被渣土彻底毁掉。结果被清理掉70％﹐造成极大损失。同时拖欠大批农民地价款﹑几千亿工程款和民工工资﹐引发了很多社会矛盾﹐严重影响了社会稳定。然而﹐在中央积极财政﹑四万亿投资的拉动下﹐现在一些地方又在大肆圈地﹐搞污染﹑重复建设项目﹐值得警惕。

与此同时﹐在房地产开发热及国家土地政策变化的刺激下﹐开发商圈地热也在高涨。2002年11号令公布以后﹐开发商圈占土地更是到了失去理智的程度﹐从过去几十亩﹑几百亩增加到一圈就是几千亩﹑上万亩﹐其中包含大量违法征地。近几年开发商大量圈地﹐土地的购置面积不断大幅度增加﹐而且都远高于开发面积﹐很大一部分是闲置的﹐开发商手里面已经囤积圈占了相当大量的土地贮备。据前不久戴德梁行对外发布的报告称﹐1998~2008年的十年间﹐全国范围内用于房地产开发的土地购置面积达31.3亿平方米﹐截至2008年底﹐全国土地开发量仅为19.4亿平方米﹐有约12亿平方米的土地滞压在发展商手中。当前的存量房源就需要两年左右的时间去消化﹐如果加上政府继续供地的潜在规模﹐将有超过24亿平方米的潜在房屋供应量。目前整个房地产业的存货资产有不低于2.9万亿元的土地存货和约1.2万亿元的商品房存货﹐约有四万亿元。2009年底﹐空置商品房面积将可能达到4~5亿平方米。这些存货在短期之内﹐或者在一个中长期之内﹐都面临着如何消化的问题。如果考虑到2008年的未完成项目﹐以及2009年的新开工项目﹐可以认定我国城镇住房目前面临严重的过剩局面﹐而不是开发商宣称的“刚需﹑短缺”。如此大量的房屋可能十年都卖不完﹐将造成大批房地产公司破产﹐还会造成政府财政收入进一步萎缩。因此﹐今后﹐地方政府再想象过去那样依赖“土地财政”﹐靠房地产当财政支柱也不太可能了。而近期北京等地开发商还在哄抬房价﹑地价﹐大量圈地﹐是非常可怕的。

四﹑中国如何走出土地困境
面对我国土地问题的严峻状况和面临的困境﹐我们已经必须改变过去的做法﹐走出一条新路。

1﹑解决我国土地问题的唯一出路是合理利用土地﹐提高土地利用效率﹐减少浪费。

如果今后我国城市建设都能达到每平方公里不低于一万人的合理居住水平﹐农村人均建设用地通过新村建设整合达到不超过150平方米的规划标准﹐那么﹐即使到2030年我国达到15亿人人口高峰﹑城市化率超过70％时﹐全国非农城乡建设用地也只需要20万平方公里﹐不但不需要再占用农田﹐而且现有33.4万平方公里城乡建设用地通过占补平衡﹐还可以腾退复垦出13万多平方公里土地﹐增加近二亿亩农田。比如北京﹕到2020年北京市的农村人口计划减至约220万人﹐根据北京市村镇居民点整理试点经验﹐村镇居民点整理可以节约建设用地平均达到50％﹐理论上按照上限人均150平方米计算﹐农村居民点可整理出土地四五百平方公里﹐可以满足北京增加五百万人口的居住建设用地。所以必须统筹规划城乡建设用地﹐整合农村非农用地﹐才能解决城市化对建设用地的需求。

2﹑那么﹐如何整合农村非农用地呢﹖

整合农村非农用地﹐为城市建设用地开拓新空间是一个重要目的。但是更重要的目的应该是建设新农村﹐实现农业﹑农村现代化﹐让农民富起来﹐缩小城乡差距。中国未来国家经济发展的主要问题仍然是农村问题﹐只有7.27亿农民全都富裕起来﹐城乡一体化﹐内需才能拉动﹐经济才能可持续发展。现在我国二亿多农户平均每户只有七亩农田﹐沿海发达地区农村每户则只有二三亩地﹐种粮食亩产千斤每亩也只能收入几百元﹐顶多能吃上饭﹐不要说致富﹐连生存都困难。解决方法只有一个 — 加快城市化进度﹐减少农村人口﹐让绝大多数农民进城﹐成为新市民。让留下务农的农民平均每户拥有农田至少扩大几倍才行。加快中国的城市化进程﹐就必须加强土地使用权的合理流转﹐让农民到城市中能找到稳定工作。同时在较短时间内建立社会保障制度﹐让农民也能享受教育医疗服务﹐分享改革发展的成果。这些问题必须通过改革来解决。

过去农民转市民有三条途径﹕招工﹑参军﹑上大学。国企招工﹑军退转业﹑大学毕业分配工作就立即成为城市正式居民﹐正式职工﹐享受市民待遇。解放后30多年﹐通过这种方式﹐有二亿多农民进了城﹐一定程度上解决了城乡人口平衡。然而近20多年﹐二亿多农民工进城打工﹐却只能漂在城市﹐不能再成为城市正式居民﹑正式职工﹐享受社保待遇。特别是农民工二代﹐有的已进城十几年﹑二十几年﹐既回不去农村﹐也留不了城市﹔考上大学毕业也不管分配﹐找不到工作﹐还要回农村﹔参军退伍也仍要回农村﹐等于堵住了农民合法进入城市的所有出路﹐只能在城市临时打工。这样下去早晚要出问题。因此﹐今后﹐通过整合农村非农用地﹐就要重新开辟农民进城的合法通道﹐让进入城市打工的农民能够真正融入城市﹐在城市扎下根﹐成为正式市民﹐从而能够把留在农村的宅基地﹑责任田交还给村集体。要实现真正的城乡一体化﹐建立覆盖全体公民﹐城乡统一的全民义务教育﹑全民医保﹑全民社保体系﹐让公民无论到哪儿都能享受基本生活保障。政府要为所有在城市生活的居民﹐包括进城一定时间的农民工提供他们住得起的廉租屋﹑经济租用房﹑经济适用房﹑限价房等不同层次的保障用房﹐做到人人有房住﹐能够安居乐业。只有这样﹐城市化才是真正的城市化﹐进城农民才肯于放弃农村的宅基地﹑责任田﹐否则进城农民再多﹐谁也不敢丢了农村的保命田﹐整合农村非农用地又从何谈起﹖其中最关键的是农民进了城要有稳定的就业﹐稳定的收入。

现在我国就业形势非常严峻﹐大学毕业生就业率都不到50％。但其实﹐我国大规模城市建设还只是开始﹐珠三角﹑长三角﹑环渤海﹑长株潭﹑西部大开发﹐全国要形成十几个城市带﹐新建成百上千座新兴城市﹔我国需要投资几万亿元进行公路铁路建设﹔我国新发现了很多大型矿山需要开发﹔我国大规模的江河治理﹑环境治理﹑改造沙漠﹑绿化荒山都急需上马﹐需要大量人员﹐可以安排大量就业。如果政府大幅度减少行政开支﹐降到发达国家的水平﹐把官员们每年上万亿元的公款吃喝﹑公款出国﹑公交车消费和贪污腐败的钱省下来﹔把二万多亿美元外汇不是低价甚至贬值借给美国花﹐而是想法转用于国内﹐用于这些方面﹐就可以吸收大量农民就业。我们可以组建大批企业集团﹐去搞新城建设﹑道路基础设施建设﹑矿山开发﹑江河治理﹑环境治理﹑改造沙漠﹑绿化荒山等等﹐而且这些都是劳动密集型产业﹐适合吸收农村劳动力。依托这些产业还可以形成很多新城市。但必须要求这些企业集团招收农民工一定是正式职工﹐要和他们签订长期合同﹐提供社保。应该消除现在歧视农民工﹑用工双轨制的种种不合理做法﹐才能让招收的农民真正离开农村﹐稳定就业﹐融入城市。他们留在农村的责任田﹑宅基地才能够整合。

3﹑另外﹐整合农村非农用地决不能再走过去低价掠夺农民土地的做法﹐而是要尊重农民完整的土地产权。

根据宪法﹐农村土地归农民集体所有﹐根据国家统计局〈2007年城市﹑县城和村镇建设统计公报〉﹐到2007年底﹐我国共有57万个村民委员会﹐辖265万个自然村。这57万个行政村就是我国农村耕地和房基地的集体所有者﹐产权的法律地位非常清晰。是农民赖以生存的命根子。任何人占用﹐都要给农民足够的补偿﹐保证农民的就业和社会保障。而不能眼睛只盯着农民的土地﹐不顾农民的死活。现在各地正在进行的农村土地流转实验﹐如宅基地换住宅﹐农民土地入股﹐放弃农村宅基地﹑责任田换去城市居民身份等等办法﹐都有一定成效﹐但也都存在不少弊病﹐没有根本解决农民的就业和生存保障﹐实质上仍然只是打农民土地的注意。

前不久﹐曾经备受关注的重庆土地改革实验已经被中央叫停﹐就是重庆原来进行的“股田制公司”改革被停止了。原因是土地承包经营权入股后﹐一旦经过股权转让﹐则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权﹐这与现行的土地承包制度发生冲突﹔其次﹐一旦入股企业破产﹐土地则可能用于偿还债务﹐农民面临失地风险﹔以卖断若干年承包经营权为基础的土地流转﹐事实上是一种不可逆的土地流转﹐农民将土地流转出去获得一些现金后进城﹐这些进城农民事实上不可能再回到村庄﹐因为他们已经不再能随时取回已经流转出去的土地承包经营权了。例如最近经济大萧条引发大量企业破产﹐大量农村打工者不得不回家﹐如果他们没有了土地作为退路﹐后果很难想象。而且很多入股企业经营不善﹐原来许诺给农民的收益根本不能兑现﹐农民既失去了土地又拿不到钱﹐陷入困境。

现在﹐天津﹑北京等地都在推广“宅基地换房”﹐但“宅基地换房”也要注意两个问题﹕一个是要保证宅基地换房的农民的权益﹐使其宅基地收益最大化﹐而不是最小化﹔二是农民从小院搬到套房﹐并不仅仅是居住方式的改变﹐还需要生活方式和工作方式的改变与之适应。土地是农民祖祖辈辈赖以生存的根基﹐伴随着宅基地的失去﹐进而可能还会失去耕地的农民﹐他们靠什么生存发展﹖因此﹐宅基地换房过程中刮“共产风”﹐搞强制性的“一刀切”推进﹐万万不可。农民在失去宅基地和土地之后﹐必须让他们有工厂可进﹐有工资可拿﹐有社保医保可依。否则﹐推进小城镇建设﹐以牺牲农民利益为代价﹐其后遗症将会很大﹐即使小城镇能够建设得“有模有样”﹐但那里的社会也不会安宁﹐可持续发展也会受到严重阻碍。按照现行法规﹐农民获得宅基地使用权后﹐可以无限期使用﹐按照惯例法可以继承。农民可以在宅基地上建造房屋﹑工棚和厕所等建筑物和构筑物﹐可以在房前屋后院内种植树木﹑种菜养猪喂鸡。农民也可以转让这些建筑物和附着物。置换之后﹐农民将失去这一切。在独家小院里﹐农具有地儿放﹐还可以养家畜等。但是搬到商品套房里﹐农民的生产工具放在何处﹐家畜怎么养﹖商品套房是工业社会﹑城市社会特有的居住方式﹐如果农民不能告别农业职业﹐让其住进商品套房﹐实在无法想象。他们居住到城镇后﹐几乎将无法从事农业经营。所以﹐对于在城里已经有了稳定职业﹐能够融入城市生活﹐变成城里人的农民来说﹐“宅基地换房”应该说是一个大好事﹐使他们在城里能够真正安家﹐彻底融入城市生活﹐变成城里人。如果仍旧要靠种地为生﹐那么则要有很多问题需要解决。

所以﹐如何整合农村非农用地﹐还必须深入探讨﹐稳妥进行。

4﹑认真吸取国外经验教训 — 要限制资本下乡﹐避免菲律宾式衰落。

在如何改革我国农村土地制度方面﹐我们可以认真吸取国外经验教训。我国周边的日本﹑韩国﹑菲律宾等国和台湾地区都是地少人多﹐在现代化过程中都需要解决农民﹑农村和农业问题﹐与我国有很多相似的地方。但他们选择了两条不同的道路﹕菲律宾是学习美国﹐精英们认为农业和农村的现代化必须依靠资本的力量改造小农和农村才能达到。他们支持资本下乡﹐让西方跨国公司和本国资本家控制了菲律宾农村和农业生产﹐大量农民被迫失去土地做资本家的农业工人。从20世纪30年代开始﹐菲律宾经历了30年左右的快速发展﹐被西方称为“亚洲典范”。然而﹐随着技术进步﹐需要的农业工人越来越少﹐于是大量失地和失业农民涌进了城市﹐又找不到工作﹐失业问题转化为社会问题和政治问题﹐军人走上政治舞台﹐社会动荡﹑经济衰退﹐菲律宾的劳动力不得不流向世界各地﹐菲佣成为整个国家的名片。衰落至今﹐有30％的人生活在贫困线以下。

但是﹐在菲律宾走向衰落的同时﹐日韩台却迅速发展起来﹐成为亚洲的新典范。他们不是依靠资本改造和消灭小农﹐而是在土改的基础上﹐限制大资本下乡。扶持小农组织起来﹐建立以金融合作为核心的综合农协﹐变传统小农为组织化的现代小农﹐农民不仅分享种植业﹑养殖业的收益﹐而且几乎分享了农村金融保险﹑加工﹑流通储藏﹑生产数据供应﹑技术服务﹑农产品超市和土地非农使用的绝大部分收益。在现代化过程中﹐农地转移只许在农民之间进行﹐没有出现小农在短期内大量破产的现象﹔农村劳动力转移也不是被迫的﹐进城的农民和城市居民都同等享受国民待遇﹐农民的收入和城市居民基本相当。日韩台在现代化过程中﹐农民逐步减少﹐但没有出现农民工问题﹔农村经济比重下降﹐但没有出现农民贫困问题﹔城市化﹑工业化高速发展﹐但没有出现污染和社会两极分化问题﹔经济繁荣﹐社会稳定。

比较菲律宾和日韩台农业和农村现代化的道路﹐如果选择资本消灭小农的道路﹐农民被迫非农化﹐风险是非常高的。如果学习日韩台﹐选择小农合作（组织化）发展道路﹐农民自主非农化﹐风险是可控的。所以专家建议我们应该学习日韩台﹐限制资本下乡﹐避免菲律宾式衰落。应立即废除现在的征地制度﹐在落实宪法规定的土地归农民集体所有的基础上﹐保障农民土地所有者地位﹐让农民拥有分享土地非农用收益的权利。[1]

5﹑小产权房的启示。

近几年﹐小产权房一直是社会关注的热点。对“小产权房”的争论和支持“小产权房”的呼声也此起彼伏。

所谓“小产权房”﹐是指建设在农村集体土地上的商品性住宅。它一般由开发商与村委会合作﹐或由村委会自行开发建设。因用地性质﹐它不能获得国家建设部门颁发的房屋所有权证﹐当然也不能上市交易。其“房产证”是由乡镇政府自制颁发的﹐卖房者是村委会。由于不存在土地出让金﹐也不用缴纳各种税费﹐所以成本很低﹐价格也很低﹐这也正是它大受欢迎的主要原因。

从20世纪90年代中期起﹐小产权房的历史已经有十余年﹐这些年﹐随着商品房价居高不下与新农村建设﹐小产权房越建越多。2007年建设部副部长鹿心社指出﹐截至2007年上半年﹐全国“小产权房”面积已经达到66亿平方米。相当于2007年地产销售高峰时期的十年销售量。到现在又增加了几亿平方米﹐至少已超过70多亿平方米。而1997~2008年12年间﹐全国开发商建设的商品住宅竣工面积总共不过69.5亿平方米﹔销售面积38.55亿平方米﹐也就是说﹐小产权房比开发商建设和销售的商品住宅面积还大得多。我们北京已售和在建的小产权房也已超过一千万平方米。

这些小产权房虽然不能办大产权﹐但是一般项目是合法的﹐有的是属于旧村改造项目﹔有的是新农村建设项目﹔有的是旅游景点配套项目﹐或是生态园立项等等。总之﹐都是披着一个“合法”外衣的﹐否则规划等有关部门不会批准建设﹐水电市政部门也不能给通水通电﹐如果全都卖给农民居住﹐其实是完全合法的。所谓说其不合法﹐是因为他们卖给了城里人。因为按照我国《土地管理法》规定﹐如果要在农村集体所有的土地上进行商品房开发建设并出售﹐必须先经国家征收﹐转为国有土地﹐再出让给开发商﹐开发商向国家交纳土地出让金等税费﹐最后建房后出售给购房人。小产权房却是在没有将农村集体所有的土地转为国有的情况下进行的商品房开发建设。所以不符合《中华人民共和国土地管理法》等法律规定﹐消费者不能购买低价小产权房﹐购买小产权房属“非法”行为。但“非法”的小产权房为什么却很受欢迎﹐越禁越多呢﹖就是因为便宜。

小产权房始于高房价。正是因为这些年房价飞涨﹐远远超出了居民的承受能力﹐所以很多人不惜冒风险﹐也要买便宜小产权房。如果没有高房价的存在﹐也就不存在时下小产权房的盛行。小产权房价格如此之低﹐反证了我国的房价并不是不能降低。小产权房省去的费用主要是两部分﹐一是土地出让金﹐二是各种税费。事实证明﹐刨去这两块费用﹐住房价格可以压低70％左右﹐大产权的房价完全可以降下来。

其实﹐与有产权的商品房相比﹐“小产权房”的建筑成本与其相差无几﹐乡镇政府和村集体以及农民得到的一般还高于政府征用土地能够得到的收益﹔搞“小产权房”开发建设的开发商利润也不低﹔各区县政府与乡镇关系密切﹐利益相连﹐也有利可图﹐实际上或明或暗也是支持“小产权房”的。如果没有各区县政府的批准或默许﹐乡镇和村政府才不敢冒那么大风险去违法开发建设“小产权房”。所以﹐“小产权房”省去的费用主要就是土地出让金和税费两部分。也就是说﹐事实证明﹐“小产权房”市级以上政府才是唯一的利益损害者。刨去政府拿走的这两块费用﹐住房价格就可以降低一半甚至三分之二。但商品房价被小产权房拉下来后﹐财政收入也将会有所下降﹐使政府减少了巨额土地出让金和税费收入﹐并且越演越烈﹐使政府忍无可忍﹐所以要下决心查处。因此﹐在大开发商的鼓动下﹐政府竭力打压小产权房的生长。但是﹐政府查处小产权房的动机和合理性始终受到质疑﹕为什么政府强行低价征用农民的土地﹐再高价卖给开发商﹐从中渔利﹐建成房子高价卖给居民合法﹔而农民在自己的土地上建房﹐低价卖给居民﹐让老百姓得到实惠﹐反倒不合法了呢﹖就好比你的东西你自己无权处置﹐必须由我低价拿来﹐再高价转让﹐差价全都归我﹐我还要再加收很多税费。这合理吗﹖政府查处小产权房就有些理不直﹐气不壮。小产权房违规的背后是政府与小产权房开发商和村集体的一场利益博弈﹐政府征收农村集体所有制土地﹐出让给开发商可以获得土地出让金﹐可是农村集体组织在集体土地上盖房﹐政府却一无所得。这恐怕就是政府禁止小产权房出售的根本原因。按照《中华人民共和国宪法》规定﹐农村土地一般归农民集体所有﹐归乡镇管理。农民在自己拥有的土地上建房﹐至少经过了乡镇甚至县区政府的批准才敢建房﹐一般又有乡镇政府自制颁发的“房产证”﹐而乡镇政府和村委会都是一级合法政府﹐说全国成千上万个在农民自己所有的土地上盖小产权房的村级和乡镇政府都违法﹐是一件令政府自己很难堪﹑很难自圆其说的事情。很多专家学者已经指出﹕我国现在房地产市场混乱﹐房价越调越高﹐其主要根源之一就是土地制度不合理。这次小产权房问题的暴露。直指土地管理制度﹐充分反映出了土地管理制度方面存在的问题。专家称应该从根本上解决才行。而这是一个土地制度困局。

然而﹐小产权房的出现﹐也为我们打破旧有的老模式﹐创造一个符合中国国情和居民生活水平的新模式﹐提供了一个难得的“参照”。揭穿了房价过高的真正原因是政府在房地产市场中攉取的苛捐杂税太多﹐竟然占到商品房总房价的一半以上甚至三分之二。政府应该首先反思的是政府在居民住房中攉取这么多苛捐杂税是否合理合法。而不是小产权房是否合法。

小产权房是高房价的并发症。如果政府完善了住房保障体系﹐有足够的老百姓买得起的低价位住房供应低收入家庭﹐房价不是如此飞涨﹐谁又会冒风险去买“小产权房”﹖居民购买“小产权房”﹐是因为70％以上的家庭已经买不起高价商品房﹐在商品房价持续走高﹑经济适用房欲购无望的情况下而作出的无奈的选择。所以“小产权房”也反映了政府在住房保障方面的缺位﹐暴露了了很多深层次的社会问题﹐值得我们反思。说明我们现行的土地管理制度﹑房地产开发模式﹑税费征收都必须全面改革﹐一些不合理的苛捐杂税都应该取消。倘若政府依据全国住房改革的承诺﹐提供足够的低价房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求﹐就会极大地抑制小产权房的发展。

目前大量存在的“小产权房”是中国特色﹐说到底“小产权房”的产生是建立在国家的二元土地供应结构政策之上的﹐只要土地二元结构的问题不解决﹐恐怕“小产权房”或其它产权房还会出现。总之﹐小产权房为我们揭开了当前房地产市场的很多深层次问题所在。认真探讨这个问题﹐对加快房地产业的彻底改革﹐理顺政府和房地产业的关系会有重大作用。如果有一天农村土地可以进入城市流通﹐户籍界限也被打破﹐就无所谓小产权房﹑大产权房了。

小产权房的出现也说明农民有合理利用整合农村集体所有非农用地的迫切愿望和积极性﹐可以解决政府无地可征﹐违反总体规划的困境。政府应该转变思路﹐利用这个契机﹐合理利用整合农村集体所有非农用地﹐增加可利用建设用地。具体办法是﹕

（1）城乡统筹规划﹐对农村以乡镇为单位作出详细规划﹐对农村集体所有非农用地统筹安排。在产权不变﹑仍归农民集体所有的前提下﹐通过新农村建设﹐旧村改造﹐适当将分散零落的小村合并整合﹐节约出来的非农用地按照规划由政府统一安排用途﹐在政府指导下﹐由农民自己进行开发建设﹐即把过去非法的小产权房建设改为合法的大产权房建设。依法纳税﹐建成的房屋有合法产权﹐颁发政府承认的大产权证。但政府要合理降低税费﹐同时不用再办理土地出让手续﹐不能收取土地出让金（因为土地产权没有改为国有﹐仍为农民集体所有﹐政府无权收取国有土地出让金）﹐把这部分权益让给农民。

（2）建设方式可以选择由政府按市场价向农民购买若干年土地使用权再卖给政府安排的使用单位（基本不能加价）﹑农民以土地入股交国家统一使用每年获取收益﹑农民自己与开发商或土地使用建设单位自行合作建设﹐自己协商确定合作条件等多种方式进行。并尊重农民的土地所有权和选择权﹐以农民利益最大化而不是政府利益最大化为主。相信就能刺激农民的积极性﹐愿意把节约出来的宅基地﹑非农用地交给政府统筹使用。

这样﹐政府可以在不违反宪法﹑不破坏总体规划的前提下﹐得到大量可利用建设用地﹐又可以保障农民利益﹐减少征地矛盾﹐不造成失地农民﹐也不用解决失地农民的就业难题﹐缓解社会矛盾﹐走出困境﹐一举多得。当然也就无所谓小产权房了。

现在已有很多有识之士指出﹐我们应该对过去中国房地产业的发展路径进行全面检讨﹐房地产行业应该进行全民反思。中国房地产业纯粹是靠政府扶持而导致高投入﹐由高投入进而获得超常规增长﹐但这种过热的增长态势又是以严重耗费土地﹑资金等珍贵资源为代价的﹐行业增长方式过于粗放﹐因此难以肩负支柱产业之大任。房地产业这些年的畸形发展压抑了其它一些行业的正常发展﹐造成了其它行业的内需不足。并且破坏了大量耕地﹐制造了大量失地农民和陷入困境的拆迁户﹐使很多城市失去了原有风貌﹐还挟持了中国经济﹐积累了巨大的金融风险﹐腐蚀了一批官员﹐罪莫大焉。

据我们所知﹐全世界没有任何国家把房地产业作为支柱产业（发达国家过去三大支柱产业是钢铁﹑汽车﹑建筑业﹔现在则是信息产业﹑生物工程和航天科技）﹐世界上也没有任何一个国家是靠房地产业发展强大起来的﹐因为房地产是消耗财力物力﹑资源﹑土地﹑能源﹑环境最大的产业﹐所以房地产是消耗型产业﹐并不能提高国力﹐必须量力而行﹐严格控制。超出国家承受能力﹐透支国家和人民的财力水平搞房地产﹐就将会产生灾难性的后果﹐我们必须引起高度重视。

另外﹐全世界更没有中国这样的房地产业。其它大多数国家的房地产业不过是投资商雇佣的服务中介行业﹐或者就是建筑商﹐绝不是暴利行业。我国这种开发商主导建房﹐空手套白狼﹐什么实事都不干﹐却攫取比建筑商﹑建材商﹑勘探﹑设计﹑监理企业各个干实事的行业利润加起来都多的暴利﹐举世罕见。中国这种由开发商主导﹑垄断城镇住房市场的房地产开发模式在全世界是独一无二的。它使开发商与人民群众处于尖锐对立的状态﹐声名狼藉﹐民怨极大﹐对社会不利﹐对开发商自己﹑对房地产业的发展更不利。是不可能持久的。未来﹐中国的住宅建设也要与国际接轨﹐改变现在的开发模式﹐政府要建立起完善的住房保障体系﹐做到人人都能有适合自己居住水平的房子住。其中﹐借鉴小产权房模式﹐由农民自己为居民提供廉价住房也是一种可行模式。

6﹑拓宽思路﹐依靠现代科技﹐开辟新的土地资源。

我国人多地少的现状是无法改变的﹐但是我们可以拓宽思路﹐依靠现代科技﹐提高土地利用效率﹐开辟新的土地资源。

现代农业的发展﹐粮食﹑食品生产已经在逐步摆脱耕地﹑气候的制约﹐温室﹑大棚﹑无土栽培已经可以一年四季保持生产﹐大型现代化养猪场﹑养鸡场﹑养牛场圈养舍饲也使畜牧业根本改观﹐不再依靠放牧﹐还使肉蛋类生产成百倍增长。据报道﹐甘肃省在气候条件恶劣的戈壁荒滩上建设的温室﹑大棚﹐已使甘肃省成为蔬菜大省﹐做到了自给有余。今后农业还将向工业化发展﹐多层农业工厂可以一年四季生产多季作物﹐产量成十倍增长。采用精准灌溉﹑精确施肥﹑精细农业﹐可以节约80％以上的水和化肥。还可以不占用耕地﹐利用沙滩荒地﹑荒山野岭进行建设。将来直接利用叶绿素光合作用合成生产食品﹑利用克隆技术直接大量生产动植物的技术都在逐渐成为现实。真正的都市农业 — 屋顶﹑阳台﹑庭院﹑地下室养殖﹑城市绿地养殖﹑林下养殖等在很多国家正在方兴未艾﹐连奥巴马夫人都在白宫草坪种菜了。科学家预言﹐工业化现代农业可以做到一亩地能养活十几个甚至几十个人。关键是成本能够降下来﹐现代农业生产的产品要比传统农业质量更好﹐价格更便宜。现在温室﹑大棚就已经使冬季蔬菜价格大幅度下降。所以我们应该在发展现代农业﹑特别是农业工业化方面下大力气﹐抓紧前沿技术的研究。这样做就能使一亩地发挥几亩﹑几十亩地的作用﹐原来不能耕种的沙漠戈壁﹑沙滩荒地﹑荒山野岭也能利用起来﹐大大增加可利用土地。而且是农民走向富裕的必由之路。

另外﹐当前我国正在论证﹑备受关注的藏水北调大西线工程引水超过2006亿﹐可以利用西藏地势高的优势﹐把我国每年从雅鲁藏布江﹑独龙江﹐怒江﹐澜沧江白白外流到国外的﹑占我国水资源总量三分之一的6000~8000亿立方米优质水源留下一部分﹐通过黄河自流输送到西北﹑华北﹐彻底改变西北﹑华北的生态环境和气候﹐彻底消灭十大沙漠﹐增加十多亿亩耕地。被称为可以再造一个中国。水从宁夏﹑内蒙自流到北京也不超过一元。

我国有70多万平方公里沙漠﹐57万平方公里戈壁荒漠﹐还有高原荒漠15万平方公里﹐而且沙漠每年还在以3400多平方公里的速度在不断扩大﹐成为我国的心腹之患和灾害的根源。改造这些沙漠始终是人类世世代代的梦想。但是从另一方面说﹐在现代科学技术条件下﹐这些沙漠又是人类宝贵的后备资源和后备生存空间。因为﹐人类的生存条件主要是土地﹑阳光﹑空气和水﹐其中土地是最重要的﹐要求最好海拔较低﹑相对比较平坦。而我国的沙漠全是低海拔的平坦的平原和高原﹐有充足的阳光日照﹐污染很少的空气﹐只要有了水这些沙漠都可以改造成为良好的人类生存空间。因此﹐我国25亿亩沙漠是极为宝贵的后备耕地﹐因为我国那些沙漠本来就都是良田沙化变成的﹐只要有水﹐沙漠多能开发成为丰产高产的良田。这些良田还更适于发展机械化规模经营的现代化大农业﹐可以在高起点上规划建设大批社会主义新农村﹐接纳从内地迁来的大批农业人口﹐从而根除我国耕地危机﹑粮食危机﹐彻底解决我国三农问题。而大西线就可以解决水的问题。因此大西线必须上﹐尽管难度很大﹐但并没有不可克服的困难﹐是可行的。促其上马﹐就可以彻底解决我国的水资源危机﹐消除沙漠威胁﹐还可以成倍增加我国的耕地面积。

这些都是解决我国土地困局的有效办法。

总之﹐中国如何解决土地困局是一个很大的问题﹐需要从多方面做出艰苦努力才行。今后﹐土地制度的变革﹐也将对各行各业包括房地产业﹑建筑业﹑设计业等产生重大影响﹐各行各业都需要重新适应。

如何处理好土地问题是中国一个核心战略问题﹐否则其它城市化﹑农业现代化﹑城乡一体化等等都会成为空话。

[1] 参见李昌平﹕〈中国要避免菲律宾式衰落〉﹐《改革内参》2008年第8期。

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