图为文章封面截图
世界为何对联合国失去信心
：理查德•高恩
(Richard Gowan)
译者：王常阳
法意导言：
联合国是起步于20世纪的重要国际组织，曾长期通过安理会等机制对维护全球安全作出贡献。不过，近年来，由于中、美、俄、欧等大国之间的利益冲突加剧，联合国正在快速失去对国际危机的处理能力。在巴以冲突中，联合国机制的妥协性、脆弱性暴露得更加明显，各国政府和联合国外交官对此普遍持悲观态度，联合国面临严峻的信任危机。对此，国际危机组织驻联合国主任的理查德·高恩(Richard Gowan)认为，在地缘政治关系紧张的当下，联合国的影响力确实遭遇了极大打击。但只要联合国更新其外交和安全职能定位，以适应新的全球关系现实，它仍然可以找到自己在新时局中的立足点。
巴以冲突和联合国信任危机
1947年，联合国大会投票赞成将巴勒斯坦地区划分给了犹太和阿拉伯两个民族，自那以后，联合国就一直在应对中东危机。近几十年来，联合国关于巴以冲突的讨论始终围绕着一个基本的论调：美国运用在安理会的一票否决权压制着对以色列的批评，而阿拉伯国家则通过团结发展中国家以捍卫巴勒斯坦人的权利。在10月7日哈马斯袭击以色列后的几个星期内，联合国组织内的讨论也总体上因循了这一老套模式。美国有能力阻止安理会出面要求加沙地带的冲突停火，但它无法阻止联合国大会10月底以绝对多数通过的一项联合国决议，要求巴以“人道主义休战。”
然而，联合国驻纽约和日内瓦办事处的外交官们说，这次危机给他们的感觉是不同的——它的影响可能会超出以色列和加沙地带，蔓延到联合国本身。外交官们的警告在一定程度上是对中东地区紧张局势的直接反应：他们看到了哈马斯的暴行和以色列轰炸加沙地带造成的持续死亡，认识到了地区局势存在升级的风险。但不可否认的是，联合国的官员们对这个组织的未来抱有普遍的悲观情绪，这反映了整个组织内部的信心丧失。当然，联合国是一个旨在反映二十世纪权力关系、处理战后问题的国际组织，在今天对它的有效性提出质疑已经不算新鲜。但在过去的一年里，联合国的表现似乎比以往还要无力，从苏丹武装冲突、纳戈尔诺-卡拉巴赫暴力冲突到尼日尔的政变，它没能有效应对任何一场危机。安理会外交官说，自2022年2月俄乌冲突以来，联合国关注的重心就在于俄罗斯和西方国家在乌克兰问题上的紧张关系——围绕俄乌冲突展开过数十轮无果而终的辩论，与之无关的非洲和中东问题则没能得到重视。9月，联合国秘书长安东尼奥-古特雷斯在联合国大会的年会上警告说，全球治理体系的 "大分裂 "正在逼近。
以色列和哈马斯之间的战争有可能给联合国应对危机的公信力带来致命打击。在不远的将来，各国政府和联合国官员就将面临人们的质疑和审视。他们必须面对这样一个问题：在大国之间的利益共同点日益缩小的时候，联合国如何才能为和平与安全做出贡献。自冷战结束以来，各国和民间社会组织习惯性地要求联合国处理大大小小的冲突。但现在，该机构似乎正面临地缘政治的严重限制。
一个适合当今时代的联合国需要缩减自己的目标。在安全问题上，联合国应专注于少量优先事项，并在可能的情况下将危机管理的主导权移交给其他组织。某些国际问题仍然只有联合国才能进行协调。即使相互竞争的国家似乎已经放弃了外交解决的意愿，联合国仍然是它们消除分歧、寻求合作的平台。各国政府和联合国官员都必须努力维护联合国最重要的职能，而不是让当前的冲突把联合国冲散、撕裂。
图为巴以冲突图片
图片来源：环球网
螺旋式上升的信任危机
俄乌冲突升级以来，联合国的信任危机一直在加剧。冲突升级后的几周，外交官们一度担心大国之间的紧张局势会使联合国陷入瘫痪。起初，他们的担心似乎是多余的。尽管俄罗斯和美国及其欧洲盟国就乌克兰问题展开了激烈的争辩，但它们在其他问题上仍能够艰难地进行协作。例如，安理会成功地对海地的匪帮实施了新的制裁制度，并就与塔利班政府合作向苦难中的阿富汗人民提供援助达成了一致。俄罗斯和西方国家似乎都愿意利用联合国这个最有力的机构，在剩余问题上寻求合作。
与此同时，美国及其盟国在联合国大会的一系列投票中为乌克兰争取到了大量支持，以谴责俄罗斯的军事行动。直到今年前几个月，许多外交官还寄希望于联合国能保持组织各国联合行动的能力，即使它的许多成员国在乌克兰问题上针锋相对。到了春天，这种脆弱的平衡开始被打破，俄罗斯越来越频繁地在联合国扮演搅局者的角色。今年6月，在莫斯科方面与马里政府的共同筹划下，马里政府向克里姆林宫支持的私人军事公司瓦格纳（Wagner）寻求安全援助，从而迫使联合国维和部队撤出马里领土，结束了长达十余年的任务。今年7月，俄罗斯否决了延长安理会授权联合国援助机构向叙利亚西北部叛军控制地区运送援助物资的决议，这项决议自2014年就已生效。莫斯科还退出了《黑海粮食计划》（Black Sea Grain Initiative），该计划是联合国和土耳其在2022年7月促成的，允许乌克兰在不受俄罗斯干预的情况下出口农产品。
中东地区的战争凸显了各国在联合国日益强硬的态度。在过去爆发的巴以冲突中，包括在2021年5月的加沙冲突中，俄罗斯都没有在联合国过于直接地批评美国的介入。但这次俄罗斯已经不再保持克制，而是积极利用这一国际局势为自己谋求利益。10月中旬，美国否决了一项呼吁向加沙提供人道主义援助的安理会决议，俄罗斯驻联合国大使瓦西里·内本齐亚（Vassily Nebenzia）哀叹道“我们的美国同事真是虚伪和双标”，并暗示华盛顿可能正在尝试火上浇油，以促进美国的武器销售产业。俄罗斯在冲突问题上的表态让一些在人道主义问题上寻求共识的联合国安理会成员国感到十分不满，它们怀疑莫斯科在利用巴勒斯坦人的苦难谋图自己的政治目的。
如果说俄罗斯的行为在联合国引发了一些争议，那么美国对以色列的无条件支持已经造成了严重的外交损害。这种消极后果在联合国大会上表现得十分明显，此前支持乌克兰的国家联盟在加沙问题上出现了分裂。10月27日，联合国大会以120票赞成，14票反对，44票弃权通过了一项决议，呼吁以色列和哈马斯实现“人道主义休战”。美国对该决议投了反对票，理由是决议没有谴责哈马斯的暴行。欧洲国家的意见出现分歧，有的投了赞成票，有的投了反对票，也有的国家决定弃权。不难预见，美国这种行为将产生进一步的消极后果。发展中国家的外交官私下表示，他们未来可能会拒绝同意有利于乌克兰的联合国决议，以回应此次西方国家在巴以问题上的态度——它们没有为巴勒斯坦人提供统一、团结的支持。
这一最新的分歧很可能会削弱美国最近改善与全球南方（the Global South，即发展中国家）关系的努力。拜登政府呼吁对安理会进行改革，让巴西和印度等大国在安理会中拥有更大的话语权，并承诺与世界银行和国际货币基金组织合作，为负债的发展中国家提供急需的融资。在巴以冲突爆发之前，华盛顿的努力取得了一点点进展：贫困的国家可能会感激这些善意表态，但它们毕竟还没有等到资金的实际到账。现在，拜登政府在以色列和加沙问题上的立场可能会抵消之前取得的少量好感。
图片来源：必应图片
“坐在场边”的联合国
乌克兰和中东的战争不仅加剧了联合国成员国之间的外交摩擦。他们还给联合国领导人古特雷斯和该机构的整个冲突管理系统施加了巨大压力。如果没有安理会的统一支持，仅靠古特雷斯和负责联合国维和行动日常监督的联合国秘书处，联合国的冲突管理工作很难走上正轨。在苏丹、马里和刚果民主共和国等动乱地区，当地政府和反对势力拒绝与联合国派出的调解人员合作，或要求联合国维和人员撤离——它们明确地知道，即使拒绝配合联合国的和平要求，也不会面临任何实质性的惩罚。在阿富汗等地，联合国在努力维持人道主义秩序，但由于许多西方国家削减了援助预算，而且为乌克兰提供军事和人道援助花费了太多资源，这些工作的资金缺口日益严峻。
古特雷斯已经发现自己被卷入了中东问题的外交交火。10月24日，他在安理会发表讲话时表示，哈马斯对以色列的袭击“不是在真空中发生的”。以色列为此呼吁古特雷斯辞职，并决定减少与联合国人道主义官员的合作。古特雷斯否认他的发言可以被解释为在正当化哈马斯的“恐怖行为”，并且这次以色列的表态最终没有打击到古特雷斯，因为包括美国在内的其他国家都团结一致地支持他，为他辩护。但这次言论演变成外交事故的事件，突显出联合国的援助行动多么容易受到政治分歧的影响。这种脆弱性在加沙当地也能找到令人悲痛的明显例证：自战争开始以来，已有近百名联合国雇员在加沙丧生。
根据以色列和哈马斯之间战争的时间长度和冲突范围，联合国在该地区的介入程度可能对应调整。如果敌对行动相对较快地结束，联合国救援机构将在战后恢复工作中发挥重要作用。据报道，美国和以色列官员提出了一种可能的冲突后恢复方案，在以色列军队清除哈马斯之后，由联合国接管加沙地带。相反，如果战争持续的时间很长，蔓延到整个地区，则联合国在黎巴嫩南部和戈兰高地的长期维和能否存续将变得不确定。以色列上一次在黎巴嫩南部发动军事行动是在2006年，当时安理会几乎要决定停止联合国在那里的维和任务，但在黎巴嫩政府提出反对后，放弃了这一想法。今天，中东的战争不断扩张，并且卷入了真主党和伊朗因素，它不仅可能迫使联合国维和部队撤出加沙，而且还可能威胁到联合国在伊拉克、也门等中东其他地区的人道主义行动和外交工作。
追求降低后的目标
无论中东和乌克兰的战争以何种结果收场，关于联合国的悲观认识都指出了未来需要解决的问题。随着全球分歧的扩大，目前困扰该组织的成员间不团结、运作脆弱性问题很可能会持续下去，甚至进一步恶化。联合国并没有回到冷战期间的停滞状态——1959年，安全理事会只通过了一项决议。2023年初以来，尽管常任理事国之间的关系紧张，安理会也已经通过了30多项决议，为许多联合国的和平行动和制裁制度更新了授权期限。但联合国也远未达到冷战后的鼎盛时期，当时该机构定期授权和平行动、调解措施和制裁方案，来应对新出现的冲突。
联合国目前或许找不到恢复昔日全能型国际危机处理平台地位的明确道路，但即便如此，该组织仍然可以充分发挥被削弱后的功能。联合国官员似乎已经意识到他们的任务正在缩减。今年7月，古特雷斯发布了联合国“和平新议程”，淡化了该组织的维和任务，转而敦促联合国成员国关注人工智能等新的安全威胁。当然，即使在这个问题上，联合国究竟能有多大的影响力也未可知：中美等人工智能领域的主要玩家，可能不会希望由联合国主导人工智能技术的监管制度。
但人们似乎希望联合国保持其促进全球安全的角色，即使它对冲突的实际参与比过去更加有限。尽管部署自己的军队已经不再妥当，但是联合国可以转向支持其他危机管理者，如区域组织甚至个别国家。这一模式已经在测试当中。例如，在10月，安理会授权肯尼亚领导一个在海地设置的多国间安全援助任务。美国还与几个非洲国家合作，建议联合国资助一项非洲领导的非洲大陆稳定任务，它们希望这些部队能够在打击民兵和叛乱分子上发挥比联合国维和部队更有动力的作用。
尽管美国、中国和俄罗斯目前在许多问题上针锋相对，但安理会仍有可能达成新的平衡。安理会可以作为化解大国间冲突的场所，并处理一部分大国有兴趣合作的危机——它们或许数量不多，但仍意义重大。这种职能定位让人想起冷战时期的联合国。大国很难在大量问题上达成一致，但在某些情况下，华盛顿、北京和莫斯科仍有理由通过联合国开展工作。例如， 2021 年 3 月安理会达成协议，认同联合国阿富汗援助团应当继续留在阿富汗处理塔利班问题。
即使安理会制度陷入低迷期，更广义的联合国系统仍能在国际冲突管理中发挥重要作用。联合国的救援机构拥有缓和和控制暴力局势的独特职能，[1]尽管目前预算紧张，但它们仍在继续运作。联合国官员也在寻找不依赖安理会的冲突预防手段，如利用世界银行的资金支持弱国的基本建设。在地缘政治局势紧张的时期，联合国可能无法牵头解决重大危机，但它可以在争议的边缘为保护弱势群体做出很多贡献。
中东和乌克兰的战争，以及中国和美国之间的紧张关系，让国际合作变得更加困难，也更加重要。近几周和几个月来，许多联合国官员和外交官担心联合国的影响力正在快速崩溃。不过，只要联合国更新其外交和安全职能定位，适应新的全球关系现实，它仍然可以找到自己在新时局中的立足点。
[1]联合国救援机构是指一系列提供人道主义援助的联合国机构，包括联合国开发计划、联合国难民署、联合国儿童基金会、世界粮食计划署、世界卫生组织等。https://www.un.org/zh/our-work/deliver-humanitarian-aid
文章来源：Richard Gowan, How the World Lost Faith in the UN: Regaining It Will Require Accepting a Diminished Role for an Age of Competition, Foreign Affairs, November 9, 2023.
网络链接：https://www.foreignaffairs.com/israel/how-world-lost-faith-united-nations-gaza
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