民族区域自治制度，是当代中国解决国内民族问题的基本政治制度。这一制度顺应中华民族共同体和中国各民族发展的历史规律和现实情势，是中国各族人民共同选择的正确道路。然而，在西方学界、政界，不乏对中国各民族交往交流交融历史与现实的偏见和误解，特别是拿欧洲的民族自治理论来嵌套、解释、非议中华民族共同体的历史形成和中国的民族区域自治制度。中国的民族区域自治与欧洲的民族自治差异在何处？民族区域自治制度的全方位创新体现在哪些方面？为什么说民族区域自治制度与中华民族历史实际具有高度契合性，体现了各民族团结共建现代中华民族共同体的必然要求？针对上述问题，本刊编辑部采访了中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员、江苏师范大学特聘教授朱伦先生。
欧洲的民族自治具有特定政治内涵
《历史评论》：朱老师，您好！非常感谢接受我们的专访。有些人拿欧洲的民族自治理论来曲解、非议中国的民族区域自治制度，请您首先介绍一下，欧洲的“民族自治”主要内涵是什么，是怎样形成的？
朱伦：欧洲的“民族自治”（autonomy of nationality），有特定的历史条件，它同国族主义政治思想与政治运动密切相关，是民族独立诉求与帝国统治之间博弈的产物。
启蒙运动后期，为了避免民族冲突，一种以历史形成的语言文化同质化的“民族”（people）为基础来划分“国族—国家”（nation-state）的主张提了出来，“一个民族，一个国族，一个国家”（one people,one nation,one state）这样的偏颇论说，被一些欧洲人视为国族主义经典理论。在欧洲，自罗马帝国起，对不同的语言文化群体是用people来界定的；10世纪，在拉丁语言区产生了nation一词，仅用于指不同地方出生的人们，与汉语“籍贯”一词意思相当；15世纪后，nation这个词逐渐演变为具有排他性意涵的政治共同体概念，并与独立国家联系起来，以至于欧洲思想界自18世纪开始逐渐形成上述一派国族主义理论。但是，这种理论碰到了一些实际的困难。欧洲一些国家/帝国的建立，普遍是由一些强大民族的统治阶级主导的，相对弱势的民族则处于从属地位。在此情况下，争取内部治权，就成了一些弱势民族的统治阶级退而求其次的选择。
19世纪起，国族主义政治思想和运动由西欧发展到中东欧，引起匈牙利等为摆脱奥地利哈布斯堡王朝统治而连续发动三次独立战争（1848年、1859年、1866年）。如何解决帝国统治与民族独立之间的矛盾？鉴于国族主义理论认为nation由people发展而来并以独立国家面目示人，19世纪60年代，欧洲知识界便用nationality来指称没有建立单独国家的people，而奥匈帝国第一个正式使用了nationality这个概念。1867年，匈牙利王国与奥地利哈布斯堡王朝签订和约，组成奥匈帝国，奥地利皇帝兼任匈牙利国王，但奥地利和匈牙利互不隶属，各自保持对本民族的统治权（power），帝国境内其他十几个小民族也照此办理。这便是欧洲“民族自治”的由来。从奥匈帝国的实践看，给各民族统治集团分配一定的政治权力，以换取他们接受帝国秩序，这是“民族自治”的政治底色。
但是，一些民族的统治阶级或主导势力并不满足于nationality这个称谓和地位，总想动员本民族以“国族”（nation）名义建立独立的主权国家，或通过建立独立国家而成为“国族”。欧洲民族分离主义问题也由此产生。因此，作为典型案例之一，第一次世界大战过后，奥匈帝国境内的国族独立运动再次兴起，帝国随之瓦解。
《历史评论》：19世纪和20世纪之交，特别是第一次世界大战之后，欧洲如何看待民族自治，有哪些历史教训？
朱伦：作为一种政治妥协方案，19世纪和20世纪之交，“自治”也被欧洲宗主国用来缓解其与殖民地之间的矛盾，如加拿大、澳大利亚、新西兰等，在独立前都有过一段自治的历史。正是由于特定历史时期具有反对帝国主义和殖民主义的某种指向，“民族自治”在欧洲政治文化中便被赋予积极意义，并被后来者从良好愿望出发论证为“民族政治权利”。其间，19世纪末的奥地利社会民主党和20世纪初的俄国社会主义革命者作用最大，但二者都对民族自治进行了理论改造：前者试图以“社团化的民族文化自治”取代“领土性的民族政治自治”，以此把奥匈帝国改造为“民主的多民族联邦”；后者则提出“民族自决”，一方面号召各民族共同推翻沙皇帝国的统治，另一方面以此为基础建立苏维埃社会主义共和国联盟。但是，这些改造仍受欧洲历史形成的民族格局的影响，以及由此决定的民族对立观念的制约。
奥匈帝国的民族王国自治、欧洲殖民主义宗主国统治衰败后的殖民地人民自治，以及诸如南斯拉夫联邦等的民族问题治理实践，都是以地理界限分明的“历史民族”为单位，主张各民族自我治理。这种治理方式和理念是具体时空条件下的产物，对民族、民族差异和民族利益往往持有绝对化对立的倾向，导致欧洲民族战争与民族冲突连绵不绝。这些历史教训，迫使当今许多国家立足实际，力图摆脱“民族自治”话语的束缚。我们看到，当今世界各国解决民族问题的方式各有不同，但普遍不是分疆划界的“民族自治”。中国创立的“民族区域自治”也是如此，它与“民族自治”不仅“名”不同，“实”更有别。
中国的民族区域自治是全方位的创新
《历史评论》：相较于欧洲帝国秩序下分权而治、分疆划界的“民族自治”，我们国家的“民族区域自治”有哪些特征、有何不同？
朱伦：我国的“民族区域自治”的政治内涵与性质，完全不同于欧洲的“民族自治”。
一是对“自治”主体的界定不同。中国的民族区域自治不是按民族来划分自治单位，而是综合民族因素与自然地理、经济地理因素，从有利于国家统一和各民族共同繁荣发展出发，建立行政级别不同的自治区、自治州和自治县，包括5个自治区、30个自治州和120个自治县（旗），统称为“民族自治地方”。中国所有的民族自治地方，都是多民族杂居的地方，甚至面积不大的一个自治县，民族成分也有一二十种乃至二三十种之多。而且在所有的民族自治地方，汉族人口都占一定比例，在许多地方甚至占多数。由此，民族自治地方的“自治”主体或权力载体，自然就是由当地各族人民构成的社会共同体，而非某个民族。
需要说明的是，中国大多数民族自治地方在地区名称和行政单位之间加有一个或几个少数民族的名称，如广西壮族自治区、云南省德宏傣族景颇族自治州、云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县等。这体现了国家对当地少数民族权益的重视，但决不可把“民族区域自治”混同于“民族自治”、把“民族自治地方”误读或故意曲解为只是某个或某几个少数民族独有的自治地方。2008年，达赖模仿奥匈帝国的“民族王国自治”，竟以“名副其实的民族自治”和“藏人治藏”为借口，提出建立所谓“大藏区”，成立所谓“藏人代表大会”，由达赖流亡政府“全权管理”所谓“大藏区”的一切事务，还说这“完全符合民族区域自治的精神”。这是把“民族区域自治”故意曲解为“民族自治”的典型。民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。民族区域自治制度践行的政治理念，与具有排他性意涵且由民族统治阶级及其政治势力执掌权柄的“民族自治”，性质根本不同。
1959年3月，以达赖为首的西藏反动上层集团为保住政教合一的农奴制，发动武装叛乱。3月28日，中央政府宣布解散西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会行使地方政府职权，领导西藏各族人民进行民主改革。图为2021年3月28日，西藏各界在布达拉宫广场举行“升国旗、唱国歌”仪式，纪念西藏百万农奴解放62周年 视觉中国/供图
二是对“自治”的定义不同。欧洲的“民族自治”是帝国王朝与各民族统治者达成的妥协性的“政治权力划分”，并以“民族政治权利”作为包装。在中国的民族区域自治实践中，“自治”不是指某个民族统治集团的权力（power），也不是指某个民族的政治权利（right），而是指自治地方公共权力机关的“职权”（functions and powers）。《中华人民共和国民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治机关“行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权”。这里的“自治权”之“权”，是“职权”的简写，是授予民族自治地方政权机关的，即自治地方的人民代表大会和人民政府，二者是代表自治地方各族人民、为各族人民服务的公共权力机关，与民族自治理念下的“民族议会”或者“民族政府”风马牛不相及。
《历史评论》：就现代多民族国家建设而言，我国的民族区域自治制度所作出的创新，是否代表了当今世界国家内部民族问题治理的某种趋势？
朱伦：确实如此。在现代多民族国家，以民族划界的自治即使在欧洲也实现不了。比如，西班牙1978年宪法确定全国实行“地区和民族自治”，并建立17个自治单位。但关于“谁是民族、谁不是民族，谁是地区自治、谁是民族自治”的问题，西班牙社会和政治理论界争议很大。通常被视为“民族”的三个地区——加利西亚、巴斯克和加泰罗尼亚，还有一般人不太了解的纳瓦拉，都是多民族混居的地区：前三者的少数民族占一半左右，后者的少数民族是巴斯克人，约占三分之一。这几个地区与其他自治单位一样，都是用地区名加上“自治共同体”来命名的。
现代多民族国家建设，要高度警惕以“民族自治”为旗号的分裂趋向。西班牙统一的历史也相当久远，但不久前，还是发生了加泰罗尼亚从要求扩大自治范围到发动“独立公投”的事件。当时的执政党不够警觉，认为加泰罗尼亚地区要求扩大自治范围可以讨论，自命为nation也只是个名称问题。2005年，加泰罗尼亚议会就此拿出了自治条例修改草案，并经国会辩论后通过。我当时在西班牙访学，见证了这个草案公布时全国上下一片哗然的景象。在野的人民党指出，该草案有近百处违宪，并诉诸宪法法院裁决。历经十多年的争执与审理，宪法法院裁定该自治条例要进行多处修改。加泰罗尼亚地方议会和地方执政党却不满意，以致2017年发动了非法的“独立公投”。这迫使已是人民党执政的中央政府一度取消加泰罗尼亚自治，对其直接管治，并通缉逮捕了发动“独立公投”的一些政客。
就现代多民族国家的制度建设而言，不仅在中国，而且在西班牙的自治共同体制度中，“自治”也是地方议会和地方政府的“职权”，并不是指某一少数民族的“政治权利”；即使某个民族党执政，也改变不了自治是地方政府职权的属性。差别在于，西班牙是按照“双清单”方式来划分中央和地方权限的，而中国民族自治地方的自治权限，则是国家权力机关在统一前提下的特别授予。西班牙的中央和地方权限划分方式，在很多领域和事项上难免产生边界交叉，双方在行使职权时往往争议不断、诉讼不断。虽然西班牙设有宪法法院来裁决，但多数裁决不成，最后只好推给双方协商，协商不了就变成积案。1999年我访问西班牙公共管理部时，通过该部法规司司长提供的数据获悉，从1980年到1999年的20年间，中央和地方相互诉讼的各类案件有2000多件，而结案率只有1/3左右，剩下的只能由争议双方来回扯皮。中国对民族自治地方的自治权限采取有限授予原则，并规定地方政权机关在行使自治职权或变通执行国家的法律法规时，须报上级国家机关批准或备案。更重要的是，中国有自己的政治制度体系，来保障民族自治地方的政治生活健康有序运行。
《历史评论》：不同于西方的政治制度体系，我们的党和国家为民族自治地方管理提供了哪些政治制度方面的保障？
朱伦：自治地方拥有一定的自治职权，有利于发挥地方政府和各族人民的积极性。但是，能否达到这一预期目的，特别是能否保证国家统一和民族团结，则需要国家的整体政治制度体系作保障。不同的政治制度体系，效果不同。在实行西式民主政治的国家里，“民族党”的建立是普遍现象。这难免会产生两种情况。其一，民族人口较少的民族党，在国家和地方政治生活中起不到多少作用，如拉美一些国家的土著民族党或联盟，便是这种情况；若少数民族利益诉求得不到回应，难免激化矛盾，如1994年元旦墨西哥恰帕斯州的萨帕塔民族解放军起义，就是这样发生的。其二，在发达地区，民族人口较多的民族党，在通过选举获得民族地方执政权后，往往不顾现代国家建设需要保证各地区平衡发展的原则，不断要求扩大自治范围和地方权力，这同样会导致矛盾激化，包括以“民族民主”名义发动“独立公投”，如加拿大的魁北克、英国的苏格兰和西班牙的加泰罗尼亚。
中国实行社会主义人民民主，并建立一整套国家政治制度体系，包括中国共产党统一领导下的人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度等。我们实行民族区域自治制度，建立各级民族自治地方，授予民族自治地方一定的自治权限和职权，民族自治地方权力机关的构成也要照顾各民族的代表性。但是民族自治地方的管理，同样是在国家整体政治制度体系下运行的，或者说是由这个政治制度体系作保障的。民族自治地方的党组织、人民政府、人民代表大会和人民政治协商会议，虽由不同民族身份的人们组成，但他们的职责都不是只为所属民族服务，而是为各族人民服务。这一政治制度体系，一方面可有效保障国家统一，民族自治地方切实贯彻执行国家的各项大政方针；另一方面，可及时反映与解决各民族合理的利益诉求，增强民族团结，抵制并消除极端民族主义、民族分裂主义势力的影响。
《历史评论》：党和国家向来重视、关心和支持少数民族的发展。在少数民族政治权利方面，民族区域自治彰显了什么样的观念？
朱伦：前面说到，“民族自治”实质上是欧洲一些民族的统治阶级为维护其统治权而与帝国王朝达成的政治妥协，理论上却被一些人简单地、泛泛地包装为民族“政治权利”，而不去思考问题背后的根源和实质。这种理论包装，至今仍在影响人们的思维。在少数民族问题治理研究中，凡持“民族自治”论者，无不把“民族政治权利”作为理由之一，更有甚者，还把以民族为政治单位的“自治”视为“民族平等”的体现。我们不妨反问一下：在现代国家统一建设条件下，以民族为政治单位的“自治”可行吗？少数民族的政治权利就是“自治”吗？“自治”就可以从根本上解决民族问题吗？墨西哥萨帕塔民族解放军与政府谈判提出土著人自治，政府虽然答应了，双方却提不出切实可行的自治方案，萨帕塔民族解放军也只是在土著人村社组建了一些自愿参与的名为“海螺”（caracoles）的社会组织。美国把土著民族圈在各个“保留地”里，可能被认为是一种“民族自治”，但“保留地”是殖民历史的产物，不能说它是保障少数民族政治权利的理想方式，更谈不上民族平等。如此说来，关于少数民族政治权利问题，人们需要突破“民族自治”论说的各种观念束缚，而中国的民族区域自治制度及其实践，无疑是一种突破。
若与分疆划界的“民族自治”论说相对照，中国的民族区域自治就是各族人民为了自身的和共同的利益与福祉，在国家和地方各项事务中共同当家作主。各民族共同当家作主是一种新的民族问题治理理念，同时也是一种新的民族政治权利观，它超越了把少数民族政治权利规定为“民族自治”的局限。现代国家保障公民流动自由和公民政治权利平等，这是民族问题治理必须尊重的现实。在此情况下，再把不同民族视为封闭性存在，并把“自治”简单地视为民族的政治权利，在理论上站不住脚，在实际上也缺乏可行性。民族问题的时空背景变了，人们对民族政治权利问题的认识也要变、也在变。尊重民族差异并保证各族人民共同参与管理国家和地方事务的权利，是当今多民族国家处理民族问题的主流取向，差别只在于实施方式和机制不同、实践过程和效果不一，与各国民族关系的历史发展情况及其相处之道或曰社会政治文化密切相关。
民族区域自治符合中华民族的历史实际和共同意愿
《历史评论》：民族区域自治有着深厚的历史基础。您能不能谈一谈民族区域自治与中华民族历史的契合性？
朱伦：中华民族史源远流长，各民族关系史丰富多彩，很难用几句话说清楚。不过，民族学界和历史学界的基本共识是，中国历史上各民族都不是封闭孤立的存在，而是相互交往交流交融的，形成一种“你中有我，我中有你”的“多元一体”局面。费孝通先生主编的《中华民族多元一体格局》、翁独健先生主编的《中国民族关系史纲要》等著作，对此都有精辟论述。从根本上说，“多元一体”格局是在中国统一多民族国家的悠久历史中形成的，根植于中华民族向内凝聚的统一追求、天下共治的人心所向。各族人民共同建构统一的多民族国家是中国的基本国情、铁定史实和大势所趋，国家统一不仅是中国的核心利益，也是各族人民的命运所系。正是在统一的历史进程中，中国各族人民不断互动交融，合力创造了中华民族、中华文明这一根脉和主干，也生发出枝繁叶茂、多姿多彩的各民族历史文化。
在中华大地上，随着公元前221年秦朝建立，“书同文，车同轨，行同伦，度同制”，成为2000多年来历代中央王朝坚定不移的国策。天下一统的观念深入人心，尽管其间伴随曲折，但问题的最深层原因不在民族矛盾，因而这个过程并未造成民族对立与离心离德，而是促使各民族进一步意识到，必须走向融合、走向统一才能解除分裂之苦，而顺应这个趋势的新王朝的建立，更使融合进一步加深、统一进一步巩固。中国的统一大势，使各民族在政治、经济、社会和文化方面的密切联系不断增强，“高山大漠隔不断，万里长城分不开”，最终形成“汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开”的民族关系，各民族对和合而治的政治思想和社会文化普遍推崇，世代传承。由此，我国各族人民在中国共产党领导下，选择了各民族共同当家作主的民族区域自治制度。
《历史评论》：确立民族区域自治制度与中华民族认同、中华民族共同体建设之间，具有哪些内在关联？
朱伦：中国社会普遍认为，各民族都是中华民族的有机组成部分，都离不开这个共同体。所以，当20世纪上半叶面对外敌入侵时，各民族迅速团结起来“救亡图存”，《义勇军进行曲》中所唱的“中华民族到了最危险的时候”激荡起保卫国家的磅礴力量，“中华民族”这个积淀着深厚历史内涵的概念也随之成为各族人民心中最神圣的共同身份的确证。
从历史看，在中国这样的多民族国家，各民族间的差异是客观存在的，要承认和尊重，但偏离国家统一，把民族差异绝对化、对立化，乃至制造民族仇视、民族分裂，是违背历史大势、违背各族人民共同利益和意志的，是没有生存空间的。进一步说，我们所说的“中华民族认同”，不是指中国各民族自我认同的简单相加，而是从国家统一、民族团结的高度来认识和处理各民族间的差异，从而巩固和深化对中华民族这个大家庭，也就是中华民族共同体的认同。
中国共产党顺应历史大势，实行民族区域自治，呼应了各民族团结共建现代中华民族共同体的要求。党倡导民族平等团结互助，并建立各民族共同当家作主的民族区域自治制度和各级民族自治地方。如果说中国实行“民族区域自治”而非“民族自治”，其社会基础在于长期以来各民族相互杂然而居、密切交往交融、利益共存共享使然，那么规定各级“民族自治地方”是国家的一级行政地方，民族自治地方的管理由各民族共同当家作主，则是现代中华民族共同体和国家统一建设的制度安排。新中国成立后之所以在少数民族中间进行民主改革，废除王公贵族当权的旧制度，建立人民当家作主的社会主义新制度，就是为了满足广大少数民族人民翻身做主人的政治愿望，全国人民共同建设和治理新中国。
习近平总书记指出，“铸牢中华民族共同体意识”是新时代民族工作的主线。我们要研究中国各民族交往、交流、交融的历史，研究民族政策和民政工作如何为中华民族共同体建设增添新的凝聚力和向心力。正确理解和发展完善民族区域自治制度，必须把握好“铸牢中华民族共同体意识”这条主线。系统总结民族区域自治制度的内涵及其理据，并向各族人民宣传普及，是当下民族问题治理研究工的重要使命。各族人民树立正确的民族观，自觉维护民族团结，自觉认同中华民族，共同为中华民族伟大复兴而团结奋斗，这才是各族人民长远的、根本的利益与福祉所在。
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