人类虽然生而具有追求善好的本性，但却常常不具备足够的知识能力，可在实践中足够好地判断与掌控这种善。个人看到良善，却又将其摒弃，人民意欲良善，却并不总能看到它。
公意总是旨在实现公共福祉，而众意通常只是民众主张个体利益的总和，二者之间存在一系列道德和认知的裂缝。众意的相对性，就其为统治提供合法性来说，并不比个别意志的随意性强过多少。
公意对所有参与者事实上达成的契约合意有所依赖，因为若是没有所有人的同意，公意将始终沉默无语。]因此，众意对于证立统治合法性可谓不起任何作用。在赋予政治统治合法性方面，只有永远绝对正确的公意才有能力，担当起为统治合法性提供决定性基础的重任。
卢梭既不像自由主义者那样，一味强调自由的绝对性，亦不像自由主义者所批判的，只发现绝对的公意，而是同时以自由和公意作为统治合法化的基石。
众意是一种现实存在，这种现实存在于正确与否没有关系，而公意是正确的众意，卢梭的公意并不排斥个别意志，在它自身的内容中，已然包含不仅限制自由而且还保障自由的，从而因此获得强制约束力的立法。从这一系列论述中，不难发现，该契约合意既不是通常意义上的法律规范也不是纯粹的经验现实，而完全是超越法律规范和经验事实之上的一种理念。
卢梭以其天才的洞见指出，个别意志和众意则无法成为政治法的基础。此种区分，揭开了长久以来遮蔽在政治统治机体上的面纱，寻找和实现“公意”，才是每个政治体的核心任务。
正如康德颇为形象的比喻，牛顿发现了物理世界的万有引力，卢梭可谓是政治世界中的牛顿，人类的真实本质就在于伦理自治，自由之于人民犹如万有引力之于物质。
问题在于，公意与众意之断裂不仅使得卢梭无法证立其思想体系的融贯性，亦使得公意本身的神圣性沦为实践政治上的专断性。卢梭至少从三种不同的意义上使用人民一词。人民首先被认为是一个“公共人格”。
每个人都从此由一个自然人过渡到积极公民。在这一过程中，肯定会发生遭后人所诟病的“可怕”的全面转让，每个人放弃自己与生俱来的自然自由，转而得到一个新的、市民社会意义上创设的权利。于是，世上再无前国家的自由，所能享有的只是政治自由。
为此，仍旧要回溯到卢梭的社会契约理念。在卢梭的思想中，社会契约的任务就在于，为总是包含有一定限制性约束的共同生活的形式提供规制，正是在这样一种共同生活的形式中，自由与统治得以和谐共存。
卢梭的社会契约就此完全区别于霍布斯意义上的社会契约，霍布斯的契约源于在对自然状态与对利维坦恐惧之间的优化选择，而卢梭的社会契约旨在将国家限制自由的权力与人的原初自由协调一致。为了实现这一目标，需要满足两个要求。首先，必须发现一种联合形式，它“用所有成员全部的共同力量来捍卫与保护每一个成员的人格以及它的外在所有物;如此一来，每个人在其间都可与所有成员相互联系，却只服从自己并一如既往地保有自由。”进而，这一要求又应通过第二个要求来获得实现，构建一个政治上总体性的机构，在这里，每个人的人格和力量都置身于他所参与而共同达成的公意的最高领导之下。
两个要求共同构成了社会契约的内容，社会契约反过来又为二者提供合法性基础。因此，卢梭的社会契约尽管使用了契约一词，但和通常观念上的交易契约毫不相关，确切说，决定契约合意的根本不是参与者的同意，而是公意，公意就在那里，仅供发现。
在《社会契约论》中，“公意”这种主权人民的意志，可谓是整本书的文眼。公意所表达的并非经验世界的具体对象，而是一个具有普遍性的精神实体，它可为所有人都带来公共福利与益处，以至于这一意志必然总是正确的意志。
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