汉代监察制度评述-兼论对我国监察制度的启示

  如同封建王朝其他机构职能一样，监察权是通过对监察机构来行使的，即监察权是监察机构的功能，而监察机构则数行使监察权的主体。汉代统治者在继承了秦朝的监察体系的情况下，更加重视对中央官员特别是对地方官员的监察。一方面，汉代将由原来在秦朝时期掌握监察权的御史大夫的权力一分为三，在中央建立了御史府系统、丞相司系统和司隶校尉系统，分散中央监察机构以使之相互制衡，实现了中央监察机构的多元化[②]；另一方面，汉代中央政府对于地方政府行政官员的监察也更具系统性和规范性，建立了专门独立行使监察权的地方监察制度——刺史制度；同时还设立了“郡督邮”以实现地方对地方的监督。同时，汉代还建立了言官谏诤制度对皇帝进行一定的监察。因此，至汉代以来，中国古代行政监督通过建立了中央和地方两大监督体系，形成了一套比较严密、成熟的监督体制。　　

（一）         相互制衡的中央监察制度　　

  1御史府系统　　

    汉代中央监察制度的主干是御史府系统。秦代创建了御史大夫府作为中央监察机构，到了西汉初年，汉承秦制，在中央设置了御史府，与丞相府并称“二府”。西汉前期，御史府（又称御史大夫寺）一直是唯一的中央监察机构，其长官御史大夫掌副丞相，兼掌监察。御史大夫的属官，除御史丞和御史中丞以外，共有御史四十五人，这四十五人分别为两丞领录[③]。御史有监督、监护、纠察、弹劾、选任、判决及终审、拘捕等极为广泛的任职和权力。汉成帝以前，御史大夫独掌监察大权，可以“监百官违失，举劾非法”，由于御史大夫可以弹劾百官志违失，其职权有时甚至可以超过丞相，在一定程度上威胁到了皇权，因此到了成帝绥和元年，御史大夫改名为大司空，位同丞相，与丞相（改为大司徒），太尉（改为大司马）合称为“三公”，正式脱离御史府，架空了御史大夫的实际权力。从此御史府成为纯粹行使监察权的独立的中央监察机构，原来的御史中丞替代御史大夫成为御史府长官。其实早在汉武帝时期，汉武帝就有意提升御史中丞的监督权力， “以中丞督司隶，司隶督丞相，丞相督司直，司直督刺史，刺史督二千石以下至墨缓[④]”到了东汉以后，御史府改为御史台，又称宪台，与主持行政的尚书台和传达皇帝制诏谒者台合称“三台”。御史中丞正式成为御史台的最高长官，位尊权重。　　

2、丞相司直系统　　

汉武帝继位后，采纳董仲舒加强中央集权的建议，一改过去“与民休息，无为而治”的政策，增设监察机构，提高监察力度和效能。其中，汉武帝为了加强中央集权，遏制地方官员和地方豪强势力的勾结，汉武帝设立了丞相司直。丞相司直是丞相直接率领的监察官员。其主要职责是代表丞相对行政系统的官吏进行监督，特别是“助督录诸州事”[⑤]。丞相司直位高权重，监察范围也很广，不论是州郡的地方官还是京师的中都官，都在其监察范围之内。　　

3、司隶校尉系统　　

司隶校尉最初是汉武帝临时设置审理“巫蛊”一案的治安警官，后来固定下来，转为京畿地区的常设监察官员。西汉时期，司隶校尉权力很大，下察地方郡守，上察中央百官，包括三公乃至太后。东汉也是如此，皇亲贵族，诸侯外戚，三公以下，不论尊卑，无所不纠。　　

上述三大中央监察机构，御史府、丞相司直、司隶校尉虽都为监察机构，但在体制上各自独立，互不统属。其中御史中丞为中央正规监察机构的长官，丞相司直代表丞相执行监察，司隶校尉为皇帝特设的监察官员，三者各成一系统。从品位上讲，丞相司直为最高，司隶校尉次之，御史中丞为最低。但从具体运作来说，御史府、丞相司直、司隶校尉这三大监察机构互不统率，权力交叉，各自为政，三者各有分工，又互相牵制。使得汉代的中央监察机构出现互相制衡的多元化特点。可见，汉代中央监察系统组织严密，使得各级官员包括监察官员在内无不处于严密的行政体系在内。　　

另外，值得一提的是，汉代除了建立监察百官的行政监察制度外，还设立了所谓“监察皇帝”的言官谏诤制度。言官谏诤制度最早在秦朝就已设立，但是由于秦的暴政并没有起到限制皇权的作用。汉高祖刘邦吸取秦亡的教训，继承与发展了言诤制度，进一步完善了汉代的监察制度。这种言官谏诤制度在一定程度上维护了统治集团的利益，特别是“收买”了文官集团，有利于巩固和加强君主专制统治。但是这种谏诤制度充满了人治的色彩，能否发挥作用完全取决于皇帝个人，所谓“人存政举，人亡政息”，这也是封建专制体制框架下不能跳出的“历史周期律”。　　

（二）         影响深远的地方监察制度　　

 在地方监察方面，汉初设置了相国史，到了公元前106年（元封五年），雄才大略的汉武帝在地方行政监察制度上作出了一项重大决策，在全国设置十三刺史部，其中十一部沿用《书·禹贡》、《周礼·职方》中的州名，习惯上称为十三州。每州设置刺史一人。正是这个“刺史”制度，使得汉代地方监察体系和整个汉代行政监察制度在中国历史长河中独显智慧，独具特色，并且影响深远。　　

  汉武帝时期的“州”并不是地方一级行政组织，因此刺史也不是郡太守之上的地方官，是中央派遣的监察官，代表中央到地方进行监察，其职务性质为“部”，故又称“部刺史”[⑥]。刺史到地方上专司监察，没有行政权，也没有军权，只有检举弹劾权，并与地方行政长官没有隶属关系，直接隶属于御史中丞，御史中丞直接对御史大夫负责，御史大夫直接对皇帝负责。刺史的级别较低，俸禄仅六百石，相当于县级官吏，但他们的监察对象却是享有二千石的郡一级高官[⑦]，具有“以轻御重”的特点。汉武帝独具匠心的行政设计，大大减少了地方官吏贪污受贿，特别是有效地遏制了地方官吏与地方豪强互通一气威胁中央集权这种令汉武帝不能容忍的现象，使得地方官吏与豪强不敢欺上瞒下，鱼肉百姓，为汉武帝日后对外扩张，讨伐匈奴奠定了基础。刺史制度也深深地影响着明清两代的地方行政监察体系，如清代在各省设置督、抚和藩、臬、道等各级监司，就是对汉代刺史制度的继承和改造。　　

  除刺史制度外，汉代还以形成了以“督邮”为主的地方行政组织内部监察制度。督邮隶属地方太守，负责监督太守以下的官员，也可监督刺史。在郡以下的县则设专职监官延椽，“监乡五部”[⑧]这样一来，在郡、县、乡三级地方行政体系中都建立了相应的监察机构，形成了较为完整的地方行政监督体系。　　

  从以上对汉代中央和地方的监察制度的概述中，我们可以看到，汉代的行政监察制度已基本从行政体系中独立出来，形成了从中央到地方，分权制衡，层级节制的监察系统，对汉代社会的发展和国家稳定起到了重要的作用，并且对后代监察制度影响深远。　　

二、汉代行政监察制度的利弊评析　　

  必须指出的是，汉代创立的行政监察体系，其最本质的目的并不是为了单纯地澄清吏治，而是为了巩固以皇权为核心的专制中央集权。虽然汉代监察制度在一定程度上对维护国家稳定，惩治贪官起到了影响深远的作用，但是我们更应该看到这种严密的监督体系只是封建专制体制的产物，它并没有真正起到防止官吏腐败的作用，所谓的“严密监督”也只是当出现能够威胁中央集权，威胁封建统治者统治地位的时候才会“严格执行”，正所谓“五帝三皇神圣事，骗了无涯过客”[⑨]。在这一部分，笔者将着重针对汉代监督体系的各种特点来评析其中的利与弊，力求探讨出一个较为清晰的总结，从而为第三部分阐述汉代监察制度对我国当今监督体系构建的启示作一个铺垫。　　

（一）互相制衡，多元监督的中央监察系统　　

汉代监察制度一个最为明显的特征，就是多元化的监察机构，互相牵制和制衡。汉代不仅在中央建立了互相制衡的三大监督系统（御史府、丞相司直、司隶校尉），三者的相互牵制，有效地遏制了相权，从而维护了皇权的独尊，在地方的郡、县、乡也分别设有刺史、督邮、廷掾三级监察官，刺史监督郡太守，不隶属于郡太守。而督邮隶属郡太守，在监督廷掾的同时，又可以监督刺史，这样等于就使得刺史与郡太守互相制衡和牵制，使得地方官吏贪污腐化的成本加大，有效地遏制了地方官僚主义势力的膨胀。　　

  从中央到地方“分权制衡”的监督制度的构建，既维护了皇权至上的封建专制中央集权，又保证了地方的稳定，有效地遏止了地方官僚的贪污腐化，进一步打击了让汉王朝“头痛不已”的地方官吏与地方好强势力的勾结，从而巩固和维护了这个大汉王朝统治基础的稳定和国家的安定。　　

  但是，这种“互相制衡”的多元化监督体系也有许多问题，其中，最主要的问题就是监察机构多元却缺乏统一的领导，例如中央监察三大机构各成系统，职权重叠。按理来说，御史中丞是中央主要监察官，其他监察机构官员应从属御史台管辖，但御史中丞品秩偏低，在封建社会这种尊卑严明的等级社会，难以管辖丞相司直与司隶校尉。而代表中央监察地方的刺史品秩更低，却要监督品秩比其高出很多的太守，并且刺史还得接受隶属太守的督邮的监督，这样其实就大大削弱了刺史的监督作用。　　

  （二）“四两拨千金”，以小督大，以卑临尊的刺史制度　　

  汉武帝“四两拨千斤”的部刺史制度，开创了中国地方行政监督的先河，在汉代前期，确实起到了监督、威慑地方诸侯和官吏的作用，维护了中央集权的稳定。顾炎武在《日知录》中也对此赞赏不已，他说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”。但是，这种“秩卑任重”，“以卑临尊”的刺史制度是否真的就一劳永逸地解决地方官僚腐化的问题呢？历史告诉我们并不是如此。　　

  汉武帝时期刺史制度之所以能够发挥极大的作用，这是和汉武帝时期封建经济的繁荣是分不开的。汉初七八十年的休养生息，造就了汉武帝时期政治、经济、文化的巅峰，使得武帝准备腾出手来打击地方诸侯的强大势力。因而刺史制度的设立就是体现了汉武帝加强中央集权的决心和魄力，而由于当时整个汉王朝正处于上升时期，其刺史制度因为也在强大的皇权的支持下运行较为良好。而当汉王朝处于衰蔽之世时，中央派出的监察官吏，面对整个官僚地主集团的庞大势力，没有了强大皇权为后盾，其监察作用可想而知只能沦为地方诸侯势力的傀偶。因此，从根本上来说，在封建社会制度的框架中，刺史制度的成功与否，主要取决于皇权以及中央集权是否强势，回到本文开头的模型：皇帝—庞大的官僚集团—庶民，一旦皇权衰弱（如西汉末年的“七国之乱”时期），那么刺史将会完全沦为摆设，因此中央也就只能提升刺史的地位和俸禄，委之重权（刺史在成帝以后逐渐掌握地方行政权，到了东汉时期刺史总揽地方行政和监察大权于一身），这样的结果就导致刺史最终被地方官僚集团所同化，形成新的官僚阶层。这个时候整个国家政权将会完全被庞大的封建官僚集团所把持，庞大的封建官僚集团就像是千万只蛀虫，寄生在封建帝国的这个庞然大物，不断吸食着它的养分和血液，直至吸干最后一滴血，榨干最后一滴油为止，这时候，整个帝国大厦也将轰然倒塌。　　

三、汉代监察制度对我国当代行政监察制度建设的启示　　

  前面较为详细地阐述了汉代一整套监察体系主要构架，主要以中央和地方两个维度去论述。每一个朝代的行政监察制度都有其出现的历史必然性与合理性，但是却都跳不出王朝兴替的“历史周期律”。虽是如此，对我国古代特别是汉代这样独具特色，影响深远的行政监察体制作一个总结和借鉴，这对于我国当前完善社会主义法制建设，建立一套社会主义式的行政监察体系，有较大的借鉴意义。正如毛泽东所说：“看历史，就会看到前途”。[⑩]　　

  回顾汉代的行政监察体制，我们可以发现，汉代在保证皇权至上的中央专制集权的地位的基础上，很重视监察机构的设置，希望将所有官吏都置于皇权的监察之下，确保皇权的独尊，巩固统治。但是，就如本文第二部分所阐述的那样，汉代的监察制度最终还是带有很浓厚的“人治”色彩，也就是说这种封建专制体制为前提的监察制度能否运行奏效最终取决于皇权的强弱。当当朝皇帝是汉武帝这样的雄主时，这种监察体制将威力无穷；但当是汉成帝、汉献帝这样的无能之主时，结果就是官僚集团一手遮天，甚至引来外戚专政，而老百姓就只能遭受更为无止境的盘剥。　　

  当今中国早已不是以封建专制集权的时代，而是具有高度先进性的社会主义社会。但是几千年以前的汉代在行政监察制度上仍然对我们有很多借鉴之处。需要指出的是，我们建设社会主义行政监察体系不能再像汉代那样只专注于建立从上而下的监察体系，社会主义是人民当家作主的社会，建立行政监督体系，必须注重至下而上的，由人民大众参与的行政监察体系。在这里，笔者着重于就汉代行政体制内部的监察制度对我国当前建设行政监察体系的启示，提出一些笔者的想法和建议。　　

一、          借鉴汉代多元化的监察制度设计，建立权力制衡的监督机制。目前，中国政府行政存在一个很大的问题，那就是党政不分，虽然早在改革开放初期，邓小平就指出这个问题，但是直到现在仍然没有解决这个问题。在这里笔者认为党委和政府的本质上是一个监督与被监督的关系，笔者建议实行党官分离，建立人民委员会监察党组织，党组织选拔政府官员，党员不当政府官员，政府官员接受人大监督，人大掌握官员的质询权和罢免权。这样一来，政府官员既要接受人大的监督，又要在一定程度上接受党委的监督，同时党委又必须接受人民委员会的监督，这样就形成了对行政权力的制衡关系，同时又避免了既是党的干部，又是政府官员，导致日常行政中党政不分，缺少监督的局面。　　

二、          借鉴汉代刺史监察制度，建立人民大众参与的行政监察体制。目前中国社会尽管仍然有人坚持代议式的监察制度是最佳的制度选择，但是越来越多人逐步认识到公众直接参与监督的重要性和必要性。正如王绍光所说：“公民不直接参与政府的决策过程就没有真正的民主可言”[11]。而没有真正的民主，那么行政监督也就大打折扣了。我们可以借鉴汉代刺史由中央委派代表中央监察地方这样一种特点，中央政府成立一个专门监督地方行政的监察机构，负责监督地方官吏，而这个专门机构则由全国人大代表组成，采取定期轮换制，并且接受群众的监督。这样地方政府除了接受地方人大的监督以外，还需接受由中央政府专门派遣的监察机构监督，自下有群众的监督，至上有中央的监督，这样就使得地方官员胡作非为的成本大大提高，能够有效地遏制官员的腐败。　　

以上的建议只是笔者的结合汉代监察体制的一些粗浅的见解，总之，要建立起完善的社会主义监察体系，不能一味地对古代行政监察制度寄予厚望，只有依靠法制，依靠民主，依靠广大人民起来监督，才能真正跳出黄炎培先生所描述的“历史周期律[12]”!　　

×  WYZXWK.COM

您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！

欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号