美金融改革方案存漏洞
香港商报
上周美国政府宣布金融改革方案,新方案却令人有雷声大雨点小的感觉,力度远远不足以防止金融海啸再发生,有人甚至指下一次金融海啸再临只是时间问题。
市场原先估计美国会成立超级金融监管局,严格监管所有金融机构,过度信贷、衍生工具泛滥,以及管理层花红等等问题。而此次美国政府公布的金融改革方案,主要是加强联储局的监管权力,尤其是大型金融机构包括商业银行、投资银行及保险公司,防止这些巨型金融集团倒闭令市场产生不可承受的系统风险。不过新方案另一方面却削弱了联储局的权利,为了防止次按及信用卡危机再发生,美国政府成立了新的消费金融保护局(CFPA)。
联储局变为超级监管机构
经过2007年次按危机从而引发金融海啸的教训,美国政府将分散在几个政府机构的消费者信贷监管权力集中在新成立的消费金融保护局,监督银行消费者信贷,预防滥借再度发生,拖累整个金融体系。
至於联储局要入市挽救金融机构,首先得到财政部同意方可进行,失去了现有的自主独立权,但另一方面又增加了监管对冲基金、金融衍生产品、私人金融合约、场外期权及衍生产品等权力。联储局基本上从中央银行、管理及实施金融及货币政策而变身成为一个超级金融监管机构。
新方案放过信贷评级机构令人费解
总括而言,市场对新金融改革方案有四大批评:第一是完全没有提及管理层的花红问题,金融海啸发生其中最主要原因是管理层为了赚取更多花红而让公司冒不可承担的风险,而美国国际集团过度投资信贷违约掉期是最明显的例子。;新改革方案完全没有改正歪风,以后管理层不顾风险而拚命扩充,随时会有再犯的可能。第二是忽略了监管评级机构,次按风暴发生,评级机构有不可推卸的责任,标准普尔及穆迪为了赚更多钱,将经包装的次按化妆为AAA最高评级的债券,直接令到美国国际集团因信贷违约掉期而面临倒闭危机,而美国政府直接损失达到2000亿美元,而这次改革方案完全放过信贷评级机构,实在令人费解。第三是对大杀伤力的场外衍生产品的监管,单是信贷违约掉期单一产品总市值已经等於美国国民生产的4倍,有切实需要将这系统风险大幅降低,但新方案仍然容许存在这些大杀伤力衍生武器,有人预测信贷违约掉期会再度肆虐金融市场,造成极大的系统破坏。第四是没有认真改革「大到不能倒闭」的问题,房利美、房贷美、花旗集团、美国国际集团已经花了纳税人万亿美元,但它们仍然存在,继续烧纳税人的金钱,看来有需要将这种巨无霸拆细。
人类的贪婪往往会将理智埋没,只要这次金融海啸过去,市场很快就忘记金融海啸的教训,10年之后全球金融市场又或面临世纪金融危机。
附文：
奥巴马政府的金融监管改革方案（译）
奥巴马政府在2009年6月17日抛出了金融改革方案（以美国财政部的名义发布），原文共计89页，详细叙述了奥巴马政府对于金融监管体系的改革方案，包括相关理由。我选译了该报告的引言(introduction)部分，即前10页，可以对计划有概貌的了解。如需要进一步了解，请阅读原文。就美国方面的反应而言，赞成与批评并行（说得有点废话，美国从来没有一致通过什么的，除了911之类），有不少人认为改革力度不够。从安然事件之后会计准则体系的调整来看，美国作为金融核心国家，其监管政策的最终改革方案将被各国所仿效。目前的方案还没有最后通过，仍有变数，不过大的方面应该就是这些了。
以下内容由慕峰选译自
Financial Regulatory Reform
A New Foundation: Rebuilding Financial Supervision and Regulation
By Department of the Treasury
转载请包括本文全部内容，包括链接，严禁用于盈利性目的或私利。
金融监管改革
新基础：重建金融监管
美国财政部
引言
在过去两年里我们经历了自大萧条以来最为严重的金融危机。美国人民正在与失业、破产、房价下滑及储蓄损失做着艰难的斗争。这些挑战迫使政府采取非常规的措施去拯救我们的金融体系以使人民能够获得贷款购买汽车或房产，为孩子支付学费或为商业活动提供融资。
这一危机可以溯源到数十年前。长年没有严重的经济衰退使得中介和投资者之间孕育出了自满的气氛。而诸如长期资本管理公司临近破产和亚洲金融危机这样近期的金融事件对美国经济发展影响很小，这又加剧了我们的市场和企业对金融市场反弹的期待。资产价格尤其是房地产价格的上升，隐蔽了脆弱的信用贷款标准（credit underwriting standards），也掩盖了整个金融体系内杠杆增加的情况。
对我们大多数经验丰富的金融企业而言，其风险管理体系没有跟上新金融产品的复杂程度。由于市场缺乏证券化贷款的透明度和标准，这又加剧了贷款标准的削弱。由于投资者过分依赖信用评级机构，市场规律一度失灵。而整个金融服务行业的薪酬安排都是以长期价值的损失为代价来换取短期的利润。
普通家庭眼见有不断增加的机会去获得贷款信用，但他们的所得却处于消费者保护失利的阴影之下，这使得美国人背负着他们并不明白也无法承受的债务。
尽管这一危机有多种原因，目前很明确的是，政府理应为避免这些源自失控并且对我们的金融体系的稳定造成损害的诸多问题做得更多。对金融企业监管的缺失和不利对我们政府的能力提出了挑战，即如何去监督、防范或解决这些企业所造成的危机。没有监管部门将保护经济和金融体系的工作视为一个整体。现有的对银行控股公司(bank holding company)的监管集中于保护子银行(subsidiary bank)，但没有一个针对整个银企(the whole firm)的完整规定。投资银行被允许由其选择不同的形式以处于不同的监管之下，这导致它们规避了对杠杆的足够限制。其他企业，诸如AIG，拥有保险存托(insured depositories)，但却规避了对严格的控股公司监管的非难，因为它们拥有的这些存托在技术上来说并非相关法律所规定的“银行”。
我们现在必须恢复对我们的金融体系是一个整体的信心。对普通家庭和企业长久的经济伤害将时刻提醒我们改革我们的金融监管体系及使我们的经济恢复正轨是多么的必要和迫切。我们必须为金融监管建立一个简便且能有效执行的新基础，以对消费者和投资者进行保护，这一基础应具有创新性并且能够适应金融市场的变化。
在下述部分，我们建议进行改革以满足5个核心目标：
（1）促进对金融企业的有力监管（supervision and regulation）。对于市场功能有关键影响的金融机构(finacial institutions)应当受限于强力的监督(oversight)之下。不应出现对金融体系造成重大风险的金融企业处于监管之外或监管不利的情况。在金融监督（oversight and supervision）方面，我们需要清晰的课责(accountability)。我们建议：
设立一个新的金融监管部门的金融服务监督委员会（Financial Services Oversight Council of financial regulators），由其识别新出现的系统风险并促进一体化合作。
给予联邦储备委员会（译注：以下简称“联储”）新的授权，使其能够监督所有可能对金融稳定构成危胁的企业，即便它们不拥有银行。
要求所有金融企业符合更坚实的资本要求（stronger capital）和其他的审慎标准，对于大型的相互关联(interconnected)企业而言甚至有更高的标准。
设立一个新的国家银行总监（National Bank Supervisor），由其监督所有的联邦特许银行。
废除联邦储蓄章程（federal thrift charter）和其他允许存款机构(depository institutions)规避联储关于银行控股公司规定的漏洞。[1]
l 对冲基金和其他私募期货基金(private pools of capital)的顾问需要在美国证监会(SEC)注册。
（2）建立对金融市场的全面监管。我们的主要金融市场必须足够强健，以经得起系统范围的压力和一个或多个大型机构的失利（failure）。我们建议：
强化证券市场的规制，包括对市场透明度提出新的要求，对信用评级机构进行更强规制，以及要求发行人和原始权益人（originators）在证券化债务中保留金融权益。
对所有的OTC衍生产品进行全面监管。
对联储进行了新的授权，使其能够监督支付，清算，和结算。
（3）保护消费者和投资者免受金融滥用的损害。为了重建我们市场中的信用(trust)，我们需要对消费者金融服务和投资银行进行有力和持续的监管。我们不应将这一监管建筑在推测或抽象模型的基础上，而应当建筑在人们是如何进行金融决策的真实数据基础上。我们必须推进透明、简便、公平、课责和便利（access）。我们建议：
设立一个新的消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Agency），令其保护消费者在金融业免受不公平、欺诈和违规操作(abusive practices)的损害。
制定更有力的规定，以促进透明、公平，并使消费者和投资者获得合理的产品和服务。
为消费者金融产品和服务的提供者建立一个公平竞争的平台并对其设定更高的标准，无论其是否属于银行的一部分。
（4）向政府提供其所需的金融危机管理工具。我们需要明确，政府需要管理危机的工具，以便一旦危机发生，我们不会在紧急救援（bailout）和金融崩溃之间作出被动选择。我们建议：
建立一个新的体制以解决非银行金融机构的破产可能会造成的严重系统性影响。
修改对联储的紧急贷款授权以促进课责。
（5）提高国际监管标准并促进国际合作。我们所面临的挑战并非只是美国的挑战，而是全球的挑战。因此，如同我们要在美国建立一个高监管标准，我们必须要求世界同样如此。我们建议：
要求进行国际改革以支持我们在国内的努力，包括增强资本架构（capital framework）；促进对全球金融市场的监管；对活跃的跨国企业进行合作监管；强化危机管理工具。
除了对监管的授权和实践的实质性改革之外，本报告还包括对于我们监管体系的重大重构的建议。我们建议设立金融服务监督委员会，由财政部官员任主席，联邦主要的金融监管部门的首脑作为其成员。我们也建议设立两个新的机构。我们建议设立消费者金融保护局，其作为一个独立的实体，在信用、储蓄及支付市场对消费者予以保护。我们也建议设立国家银行总监，其以独立的身份隶属于财政部并作为单一的机构负责对联邦特许存款机构（federally chartered depository institutions）的监管。为了推进在保险领域的国际合作，我们建议在财政部下设国际保险办公室（Office of National Insurance）。
在我们的建议下，联储和联邦储蓄保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）将保持其对州许银行（state-chartered banks）的监管角色，而国家信用社管理局（National Credit Union Administration, NCUA）将保持其对信用单位的权力。证监会和商品期货交易委员会（CFTC）将保持其现有的作为市场监管者的责任和权力，尽管我们建议协调期货和证券的监管框架。
本报告所包括的建议并不代表一套完整的金融监管领域所需要的改革方案。今后应当有更多所为。我们专注于本质的方面：解决目前危机的原因，建立一个对消费者公平且更稳定的金融体系，帮助防范未来的危机。
上述建议是经广泛商讨后的产物，参与者来自：总统工作委员会金融市场部门（President’s Working Group on Financial Markets）的成员，国会议员，学者，消费者和投资者的拥护者，社区组织，商业界，工业和市场参与者。
1. 促进对金融企业的有力监管
在导致目前金融危机的这些年份里，风险在我们的金融体系内加剧产生。资产价格尤其是房产价格的升高，隐蔽了贷款标准的严重恶化。国家最大的金融企业已经高度杠杆化，它们开始变得依赖于不稳定的短期融资。在很多事例中，企业风险管理体系的脆弱使得它们不明白（unaware of）资产负债表内及表外的风险敞口增加。信用爆炸紧随着房产泡沫。由于能随意获得短期贷款信用，企业在危机中并没有为它们所需的流动性进行任何计划。当资产价格开始下降并且市场流动性冻结时，企业被迫返还贷款，并被限制其家庭和商业的信用。
我们的监管框架无法应对这样大范围的危机。诚然，我国大多数最大的、相互关联程度最高的及杠杆化程度最高的金融企业确实处于联邦政府部门的监管之下。但这些形式的监管并不足够也并不一致。
首先，资本要求和流动性要求过低。监管部门并未要求企业持有足以覆盖（cover）交易性资产（trading assets）、高风险贷款（high-risk loans）及表外债务（off-balance sheet commitments）的足够资本，也未要求企业在经济情况良好时增资以为在经济情况不好时作准备。监管者也未要求企业作出计划来应对流动性的严重削减。
其次，在系统的基础上，监管部门并未考虑大型的、相互关联的及高杠杆化机构的失利将加害于金融体系和经济。
再次，联邦多个部门对于大型金融企业合并运营（consolidated operations）的监管责任被割裂了。监管责任的条块划分和关于“银行”法律定义的漏洞使得银行的拥有者和其他保险存托机构可以选择其监管者。
最后，投资银行的运营缺乏政府足够的监督。货币市场共同基金易受到伤害。对冲基金和其他私募期货基金完全处于监管框架之外。
为了创立一个金融监管的新基础，我们将促进建立对所有金融机构更有力和更一致的监管标准。相似的金融机构应当适用相同的监管标准，并且不应有所差别、漏洞或有机会简易适用。
我们建议设立由财政部官员任主席的金融服务监督委员会，由其填补监管漏洞，促进政策和纠纷解决的合作，识别企业和市场行为中新出现的风险。该委员会将包括联邦主要监管部门的首脑并由财政部永久配备工作人员。
我们建议改进联储目前对于银行控股公司的监管权力，以建立对拥有银行的公司的全面监管的课责制度。具体而言，那些因其失利(failure)而将导致体系稳定的相互关联的企业，应当处于联储的全面监管之下，无论它们是否拥有保险存托机构。这些企业不应能够通过改变它们的法律结构而规避对它们风险活动的监督。
在我们的建议中，最大的，最具有相互关联性的，以及杠杆化程度最高的机构将面临比其他企业更严格的审慎监管，包括更高的资本要求和更有力的合并监管（consolidated supervision）。实际上，我们的建议将迫使这些企业将那些它们在失利时会转由社会承担的花费内化为其自身的成本。
2. 建立对资本市场的全面监管
目前的金融危机是在我们的金融市场经历了一个长期且显著的发展和创新之后而发生的。新的金融工具允许信用风险广泛扩张，使得投资者能够以新的方式多样化其投资组合，并使银行能够将它们原本反应在资产负债表中的风险予以掩盖。通过证券化，按揭和其他贷款能与相似的贷款聚合，并按份出售给大量及分散的具有不同风险偏好的投资者。通过信用衍生产品，银行能将它们的大量信用风险转嫁给第三方而不用出售相关贷款(underlying loans)。这样的风险分担被认为能够广泛地减少系统性风险，提高效率，并有助于更好地分配资源。
然而，上述程序非但没有合理地分配风险，反而经常将风险以不透明和复杂的形式予以集中。就由支付、清算和结算构成的市场基础而言，以及就全国金融监管而言，创新对于大多金融机构的风险管理体系来说发展得过快，
证券化，通过切割借方与贷方的传统关系，产生了市场规律无法矫正的利益冲突。贷款原始权益人未能要求足够的证明收入和支付能力的文件。证券化机构未能为它们打算购买的贷款设定足够高的标准，这促使贷款标准下降。投资者完全依赖于信用评级。信用评级经常未能准确地描述被评级产品的风险。在所有情况下，缺乏透明导致市场参与者不能理解他们所从事行为的全部风险性质。
OTC衍生产品市场风险的增加，被认为将风险扩散到其能承受的极致，并成为本次危机中通过金融部门蔓延的主要原因。
我们建议将全部OTC衍生产品和ABS市场纳入一个协调并相互合作的监管框架中，以要求其透明并加强市场纪律。我们的建议是将底稿建档(record keeping)和报告的要求施加于所有OTC衍生产品。我们也建议增强对OTC衍生产品市场交易商的审慎监管，即通过要求全部的标准化OTC衍生产品交易在规定的和透明的地点交易，并且通过规定的中央交易对手进行清算。
我们建议加强联储在市场基础方面的权力，以减少（危机）在金融企业与市场之间蔓延的潜在可能。
最后，我们建议调和对期货和证券的法定监管(statutory)和规则监管(regulatory)管辖范围。尽管证券市场和期货市场存在不同，但这两个市场的规则的不一致可能不再合适。尤其是，衍生产品市场的发展和新的衍生工具的引入使得解决CFTC（译注：美国商品与期货交易委员会）和SEC各自监管产品所适用规则有漏洞及不一致的问题变得更为迫切。
3. 保护消费者和投资者免受金融滥用的损害
在本次金融危机之前，联邦和州政府已经制定了不少规定以保护投资者免受欺诈并促进其理解诸如信用卡和按揭这样的金融产品。但由于滥用行为的蔓延，尤其是在次级和非传统的按揭市场的蔓延，我们的监管框架被在证明在重要的方面有着缺失。多个部门在金融产品方面有职责保护投资者，但由于历史原因，执行这些规定的监管框架有严重的漏洞和缺陷。州和联邦一级的银行监管部门在保障银行安全和促进银行良好运作这两个职责方面具有潜在冲突，而其它部门虽有清晰的职责，但其管理工具和管辖范围又受到限制。在本次金融危机集聚的过程中最为关键的是，游离于银行监管规则之外的按揭公司和其他企业利用课责缺失的情况，将极其复杂的和不合适的按揭产品和其它与投资者金融状况不相适应的产品出售给借方。银行与互助储蓄机构（thrifts）也依样照做，将灾难性的后果带给了消费者和金融体系。
今年，国会、奥巴马政府和金融监管部门采取了重要措施以解决我们消费者保护框架中最为明显的不足问题。尽管这些措施非常重要，但它们仅集中于两方面，即产品市场——信用卡和按揭。我们需要更为全面的改革。
就上述原因，我们建议设立一个独立的监管机构，即消费者金融保护局，并赋予其确保制定公平且能有效执行的消费者保护规定的职权和职责。消费者金融保护局应当减少联邦在监管和执行方面的漏洞，推动与各州的合作，对金融中介制定更高的监管标准，促进相似产品监管规则的一致性。
消费者保护是我们金融体系的关键基础。它给予公众信心，即使公众相信金融市场是公平的，并且能使政策制定者和监管者在监管规定方面保持稳定。稳定的规则，反过来又会长期促进了发展、效率和创新。我们建议立法的、管理的(regulatory)和政府的(administrative)进行改革以在消费者金融产品和服务市场促进透明、简化、公平、课责和便利。
我们也建议为联邦交易委员会(Federal Trade Commission)给予新的授权和资源以在更广的范围内对投资者进行保护。
最后，我们建议为SEC提供新的授权以保护投资者，促进信息披露，提高标准，增强执行力。
4. 向政府提供其所需的金融管理工具
在过去的两年里，金融体系已经因最大的和最具有相互关联关系的企业的失利而受到了损害。我们目前的体系对于处理银行失利已经拥有了完备的程序和技术，但当一个银行控股公司或其他非银行金融企业面临严峻压力时，目前仅有两个选择：获得外部融资或提起破产。在大多数经济气候下，上述选择都是适当的，并且不会严重影响金融稳定。
然而，在经济重压之下，这些受压的金融机构可能很难募得足够的私人资本。因此，如果一个大型的、相互关联的银行控股公司或其他非银行金融企业在金融危机中接近破产（failure）时，便只有两个不稳定的选择：像AIG那样从联邦政府取得紧急援助资金，或像雷曼兄弟那样提起破产。但这两种方案对于企业做出方案，以纳税人尽可能少的成本去高效地限制系统性危机来说，都是不适用的。
我们建议仿效联邦储蓄保险公司，设立一个机构，允许政府在金融体系的稳定性有风险时处理银行控股公司或其他非银行金融企业潜在的失利情况。
为了促进对使用其他危机工具的课责，我们也建议联邦联储委员会在根据其“非常及紧急情况”授权进行紧急援助应以收到财政部的书面同意为前提。
5. 提高国际监管标准并促进国际合作
如同此次危机所见，金融压力能够轻易并且迅速地扩散到整个国家。尽管规定大都是以全国为背景设定的。由于缺乏一致的监管，金融机构倾向于将它们的活动放到较低监管标准的管辖范围去进行，这样便产生了向下竞争（race to the bottom）并加剧了全球金融体系的系统性风险。
美国在通过G20、金融稳定委员会（Financial Stability Board）和巴塞尔银行监督委员会（Basel Committee on Banking Supervision）进行国际金融政策合作的进程中扮演着重要的领导角色。我们将利用我们在国际社会中的领导地位推进与本报告所述国内监管改革的兼容。
我们将集中在四个核心问题上达成国际共识：资本监管标准（regulatory capital standards），对国际金融市场的监督，对活跃的国际金融企业的监督，以及危机的防范和管理。
在2009年4月的伦敦会议（London Summit）上，G20的领导人签署了一份正式（eight-part）的宣言，描绘了金融监管改革的全面计划。
本报告所述的国内的监管改革初步行动与美国同其他G20成员所达成的国际共识相一致，并且我们建议在某些方面有更强的监管。
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