西方军事同盟对外干预的新趋势

    

    [提要]本文以北约对利比亚军事行动为切入口，通过考察后冷战时期北约内部有关北约存废的争论，分析北约战略转型的过程，指出北约对利比亚军事行动显示其依然是跨大西洋联盟的主要协调机制，北约战略转型基本完成和定型。目前北约已经成为以共同价值为导向，具有明显进攻性的政治一军事同盟组织，其活动范围超越了自身边界。作为西方军事同盟，北约的对外干预将更为主动和具有意识形态色彩，其目标则为扩大西方在全球事务中的影响力和主导性，在非传统安全领域保护西方联盟利益，其行动将更注重在形式上尊重联合国，努力与欧盟和俄罗斯协调从而加强合法性。为了有效地实施对外干预，西方军事同盟将运用“巧防务”继续保持军事领先地位。
    
    2011年10月23日，利比亚“全国过渡委员会”在班加西正式宣布利比亚全国解放。此前，9月16日，第66届联合国大会第二次全体会议以114票赞成、17票反对、15票弃权的结果，同意利比亚“全国过渡委员会”为利比亚在联合国的合法代表。利比亚战争的结局与北大西洋公约组织（以下简称北约）军事力量的介入紧密相关，正如利比亚“全国过渡委员会”主席贾利勒在庆祝胜利大会上所指出的：北约以高效和专业的方式完成了任务。北约对利比亚的军事行动除了帮助利比亚反对派取得军事胜利之外，在很大的程度上也反映出美欧跨大西洋联盟关系进入一个新的阶段，西方军事同盟的对外干预由此而展现出新的趋势，对当代国际体系的转型具有深刻的影响。
    
    一、北约依然是跨大西洋联盟的主要协调机制
    
    2011年3月，在联合国安理会通过1973号决议，授权国际社会采取行动在利比亚设立禁飞区之后不久，法国和英国于3月19日率先发动对利比亚的空袭，几乎是同时，美国海军部署在地中海的多艘军舰，向的黎波里和米苏拉塔的利比亚空防系统发射巡航导弹，西方盟国由此加入利比亚战争。由于美国海空力量具有明显的优势，初始阶段的多国军事行动实际上由美国指挥。然而，3月20日，美国国防部长盖茨表示，美国不会在干预利比亚的军事行动中扮演“领导角色”，未来几天将把在利比亚领空实施禁飞区的主要责任交出，由法国、英国或北约担任指挥。3月24日晚，北约28个成员国大使在布鲁塞尔举行会议商讨对策，会后北约秘书长拉斯穆森宣布，北约将在数天内从美国手中接管对利比亚军事行动的指挥权。27日，成员国大使再度举行会议，决定由北约全面接管联合国安理会决议授权的所有针对利比亚的军事行动，并将该军事行动定名为“联合保护者行动”。3月31日，北约全面接管针对利比亚军事行动的指挥权，并在之后的近九个月时间中扮演着近乎决定性的军事行动角色，对整个战争进程产生直接影响，直至最终协助利比亚反对派取得完全胜利。     北约在利比亚的军事行动表明，在目前新的历史条件下，北约依然是美欧跨大西洋联盟有效的协调机制。冷战结束后，美欧内部对于北约的存废一度争论不休，其是否还能继续作为协调跨大西洋联盟的有效机制成为争论的焦点，这场争论并没有因为北约的东扩以及北约在后冷战时期的一系列战略转型而终结。然而，北约参与利比亚战争则在很大程度上回答了这一争论——北约不仅将继续存在，还将在跨大西洋联盟乃至国际事务中扮演更为积极的角色。
    在冷战终结前后，相当部分美国国际政治学者认为，随着苏联威胁的消散，跨大西洋联盟的凝聚力会由于敌手的缺失而骤然下降，北约作为军事同盟机制的前景十分黯淡。从冷战的历史背景看，北约的建立及其发展“更依赖于外部环境，而不是联盟的内部特征”，一旦跨大西洋两岸感受不到明晰和现实的威胁，那么无论是欧洲的政治家还是美国的纳税人都不可能支持美国在欧洲大规模的军事存在。美国著名的进攻性现实主义理论家约翰•米尔斯海默在冷战结束之际预测，“没有苏联的威胁，北约将中止作为一个有效的同盟出现。正是苏联的威胁把北约各成员国绑在一起，一旦这一进攻性威胁消失后，美国就有可能放弃欧洲大陆，北约这一防御性同盟也将解体。”
    然而，跨大西洋两岸的北约捍卫者则坚持认为，在后冷战时期，大西洋联盟甚至比在冷战时期更为重要。“北约在防止导致欧洲形成两次世界大战的国家间对立和不稳定方面依然是必不可少的，以美国军队在欧洲的部署为象征，华盛顿可以通过北约保持在同盟中的领导地位，这也是必要的。”相当部分的美国学者和外交决策者还认为，“北约是美国影响欧洲事务的唯一机制性载体，冷战结束后，美国在安全问题上的任何削减，尤其是减少乃至放弃对北约的支持，都会损害美国重要的政治和经济利益。”更重要的是，坚持北约的存在具有重要意义的西方知识和政治精英认为：跨大西洋联盟既是连接大西洋两岸的美欧防务同盟，又是一个“价值共同体”，或者说是一种“大西洋政治秩序”，而北约恰恰就是协调这种秩序的最佳机制。也就是说，美欧跨大西洋联盟的建立、维持和发展不仅依赖于外部环境，更重要的是在于该联盟的内部特征——成员国决心捍卫自由，以及建立在民主、自由和法治原则基础上的共同遗产和文明。应当承认，后冷战时期美欧跨大西洋联盟的发展基本遵循着北约捍卫者的思路，其中十分重要的原因在于北约“代表了基于共同价值观及对自由民主的集体认同之上的跨大西洋的安全共同体。”在这一带有明显西方色彩的“共同价值”作用下，美欧双方通过推进北约的东扩和战略转型，不仅继续维持北约在新的历史条件下的存在，而且不断促使北约对内巩固跨大西洋同盟的基础，对外联合一致扩展全球影响，营造符合跨大西洋联盟根本利益的国际环境。也正因如此，尽管在美欧跨大西洋联盟内部依然存在着质疑北约的声音，但不论在北约及其成员国的主观意愿上，还是在后冷战时期跨大西洋联盟的客观发展上，北约始终扮演着美欧跨大西洋联盟决定性的协调机制角色。北约积极参与利比亚战争，成功地实施对利比亚的军事行动就是最好的证明，如果北约未及时接过对利比亚军事行动的指挥权，美欧在此次行动中的合作成效可能受到极大的影响。由此可见，北约对利比亚军事行动不仅显示出其依然是跨大西洋联盟的主要协调机制，也在很大的程度上终结了关于北约存废的争论。
    
    二、冷战终结后北约战略转型的基本完成
    
    北约对利比亚的军事行动不仅显示出北约依然是跨大西洋联盟的主要协调机制，也显示后冷战时期北约战略转型的基本完成。冷战结束后，伴随着对于北约存废的争论，更有效地应对地区和全球化深入发展带来的深刻变化，北约及时地实施战略转型，对自身重新进行调整和定位，积极地寻找新的立足点。
    1991年，北约罗马首脑会议所通过的《联盟新战略概念》是其实施后冷战时期战略转型的第一份重要文件。该文件确定了北约在冷战结束初期新的战略目标，即保持传统的集体防御，执行联合国赋予的维持和平任务，与前华约国家建立伙伴关系，最终实现东扩。文件同时强调该时期北约的“四个任务”：为欧洲稳定安全的环境提供必要的基础；为成员国关心的国家根本利益问题提供协商的机会；威慑及阻止对成员国的侵略威胁；维持欧洲力量的战略平衡。北约从此开始决心改变其冷战时期强调针对苏联扩张的地区性和以防御为主的军事同盟性质，向扩展自身职能和任务，扩大成员国范围，增强政治色彩，超越地区限制的政治和军事同盟方向发展。然而，这仅仅是北约战略转型的开始。
    1992年，北约组建快速反应部队，决定将根据联合国安理会授权在防区之外采取行动。1995年，北约空袭波黑塞族，迫使南联盟和波黑塞族签署了代顿和平协议。1999年，北约未经联合国授权，打着“制止人道主义危机”的旗号对南联盟进行大规模轰炸。1999年4月，北约在成立50周年之际推出了冷战结束后的第二份战略转型文件——《北大西洋战略概念》。该文件提出了一系列新的战略思想和战略目标，指出欧洲一大西洋地区面临的威胁主要来自两个方面：一是武装进攻、武器技术扩散及核扩散；二是范围广泛的、来自多方面的、难以预测的军事和非军事威胁，其中包括地区不稳定，严重的经济、社会和政治困难，种族、宗教冲突，领土纠纷，人道主义灾难，恐怖主义活动，有组织犯罪，失控的人口流动等。因此，北约的宗旨不仅要确保其成员国免遭侵略，还要保障成员国不受危机和地区冲突所带来的威胁。为实现这一目标，北约应该在民主、人权、法制等共同价值观基础上，继续在政治、经济、社会和环境领域动用广泛的手段，保障欧洲公正持久的和平秩序，同时要保持足够的军事能力，以便在尽可能短的预警时间内做出军事反应。另一方面，该战略文件还删除了1991年战略文件中“维持欧洲战略力量平衡”的内容，增加了“促进与其他国家建立广泛的伙伴关系”，以及“在与那些渴望加入的国家扩大关系的情况下，帮助它们做好未来可能加入北约的准备工作”等内容。
    很显然，1999年《北大西洋战略概念》进一步体现出北约更为深入的战略转型，其表现如下：一、突破了长期以来其一直坚持的“集体防御”原则，转而强调在面临诸如所谓的人道主义危机、地区冲突等威胁时应采取主动的干预措施；二、突破了地域限制，明确地将其行动扩展到原先的防区之外，任何涉及到北约成员国利益的区域都被列入了北约的活动范围；三、在继续东扩的同时，通过与俄罗斯建立伙伴关系而逐渐降低维持欧洲战略力量平衡的重要性，乃至最终不再将俄罗斯视为主要的潜在敌手。总之，在进入新千年之际，北约进一步从冷战时期的区域性军事防务同盟转变为后冷战时期的全球性政治军事组织，其总体战略原则也从“集体防御”转变为具有明显的进攻性的“积极干预”，其活动范围也逐步从西欧地区转向全球范围。
    然而，由于《北大西洋战略概念》出台时，正值北约未经联合国授权悍然对南联盟进行大规模轰炸，因此这份文件在论述北约的新战略目标时删除了“依据联合国宪章的基本原则”的提法，对北约战略转型的合法性有极大的负面影响。2001年“9•11”恐怖袭击之后，北约将打击恐怖主义作为战略重点，积极参与阿富汗战争，但在2003年美国发动伊拉克战争问题上，以德国和法国为首的相当部分北约成员国公开坚决反对美国的行动，引发北约内部罕见的大分裂，因此北约并未因1999年出台的《北大西洋战略概念》而实现战略转型。北约战略转型的基本定型是在北约基本完成了东扩并且因2008年俄格战争而放缓东扩之后。2009年4月，北约成员国首脑在德国凯尔和法国斯特拉斯堡举行北约成立60周年纪念峰会，28国领导人发表了《联盟安全宣言》，并决定启动制定北约新战略概念程序。2009年8月，北约新任秘书长拉斯穆森任命一个由12人组成的专家小组，负责制定北约战略新概念。专家小组经过多次有关北约战略构想的论坛讨论，最终在2010年5月提交了有关报告。同年11月北约在里斯本召开首脑峰会，正式批准名为《积极参与，现代防御》的北约战略转型新报告，提出一系列北约战略新概念。这是冷战终结后北约的第三份战略转型文件，在很大程度上也是北约战略转型的基本定型本，而北约对利比亚的军事行动则是对这一系列战略新概念的具体实践，十分明显地体现了北约战略转型的新特点以及北约战略转型的基本完成。
    首先，战略新文件明确指出“我们坚定地致力于继续成为世界上最成功的政治一军事联盟。我们的联盟蓬勃发展，是希望之源，因为它建立在共同的价值基础之上，那就是自由、民主、人权和法治；我们根本的、长期的共同目标是维护其成员的自由与安全。”毫无疑问，北约对利比亚的军事行动完全体现了北约作为价值共同体的政治和军事联盟性质，其参与利比亚战争的目的之一就是为了推进跨大西洋联盟的共同价值，具有明显的政治性，这就清楚地表现出后冷战时期北约从军事同盟转向政治和军事同盟的战略转型特征。
    第二，战略新文件对安全环境的看法是，“欧洲一大西洋地区是和平的，对北约领土进行传统形式攻击的可能性很小。”但是，美欧跨大西洋联盟的安全环境却越来越超越北约的边界，在传统安全领域，如世界各地的国家与地区正在获得实质性的现代军事能力，核武器和其他大规模杀伤性武器扩撒问题已经成为全球性的威胁；在非传统安全领域，恐怖主义、网络攻击、国际贸易与能源的运输安全、环境和资源的保护等也都从全球层面对跨大西洋联盟的安全构成威胁。更有甚者，北约边界以外的不稳定与冲突直接威胁联盟的安全，包括极端主义、恐怖主义和跨国非法活动。因此，“北约必须具备应对所有这些威胁的能力，处理各种危机，与其他国际组织和国家一起协调促进国际稳定。”这一切恰恰需要北约扩大其活动的范围，乃至促使北约从区域性的同盟组织向全球性的同盟组织转化。北约积极参与利比亚战争的行动证明了其扩大自身行动范围的战略转型，虽然其在阿富汗的行动早已超出了成员国的领土范围，但与在利比亚军事行动相比，前者相对较为被动而后者则更为主动，更能体现北约战略转型的完成。
    第三、从强调“集体防御”向“集体防御”、“危机管理”、“合作安全”三者相互结合的战略转型。北约在《积极参与，现代防御》战略新概念中提出：“现代的安全环境包含了一系列广泛且不断变化的对北约领土与人口安全的挑战。”为了保障自身的安全，跨大西洋联盟必须有效地承担三个核心任务：“集体防御”、“危机管理”和“合作安全”，而其中的第二项和第三项任务具有明显的主动出击的特点，比如强调“北约应具有独特而强大的军事和政治能力来应对各种危机——不论是冲突前、冲突期间还是冲突之后”。并且由于“联盟既受到边界之外政治与安全形势的影响，也能够影响这些形势的发展”，“联盟将积极参与加强国际安全的活动”。不仅如此，北约还要“进一步发展远程行动的理论与军事能力，包括剿匪、稳定和重建行动”。毋庸置疑，所有的这一切都反映出北约的战略更具有进攻性，而且在于推广西方的普世价值和营建更有利于西方的国际乃至全球的安全环境，而这恰恰就是北约实施对利比亚军事行动的主要目的之一。
    第四、重新强调北约战略转型的合法性，其最为重要的表现就在于对待联合国的态度。战略新文件指出：跨大西洋联盟“坚定地致力于维护联合国宪章的宗旨和原则，维护《华盛顿条约》，《华盛顿条约》强调安理会为维护国际和平与安全的首要责任。”同时强调：“北约与联合国的合作始终对世界安全起着重要作用”，并且在全球范围内的危机预防、冲突管理以及稳定危机后局势方面北约需要与联合国进行密切的合作。由于联合国是当前世界最具代表性的全球性国际组织，保障国际安全与维护世界和平是联合国的首要任务，文件再度强调维护联合国的宗旨和原则，以及重视与联合国的合作，其目的就是强化其战略转型的合法性。从整个利比亚战争的过程看，北约虽然在战争中有明显滥用联合国安理会授权的表现，但始终宣示其行动具有联合国授权的合法性。
    最后，《积极参与，现代防御》明确地提出：“北约与俄罗斯的合作具有重要战略意义，因为它有助于创造一个和平、稳定与安全的共同空间。北约对俄罗斯不构成威胁。与此相反：我们希望看到一个真实的北约和俄罗斯之间的互惠战略伙伴关系，我们也将采取相应的行动。”尽管北约承认在具体问题上与俄罗斯存在分歧，但是“仍然深信北约和俄罗斯的安全是相互交织的，一个建立在互信、透明与可预测性基础上的强大和建设性的合作伙伴关系能够最好地满足我们的安全需求。”由此可见，北约战略新概念基本确立了视俄罗斯为战略伙伴而非战略敌手的战略思想，并且决心与俄罗斯加强在传统与非传统安全领域合作以促进国际安全，“利用俄罗斯一北约理事会的全部潜力与俄罗斯进行对话和联合行动。”在对利比亚的军事行动过程中‘北约始终通过俄罗斯一北约理事会的协调机制以及八国峰会机制与俄罗斯保持沟通和协调，使俄罗斯在短暂批评北约的行动之后比较迅速地调整政策，与北约在利比亚问题上进行协调。由此可见，利比亚战争的过程也在相当程度上反映出北约与俄罗斯战略伙伴关系的基本定型。
    从上述对北约战略转型轨迹的分析可见，利比亚战争在很大程度上反映出北约战略转型已经基本完成和定型。今天的北约已经成为以共同价值为导向，具有明显进攻性的政治一军事同盟组织，其活动的范围超越了自身的边界，从而形成了所谓的“全球性北约”。与此同时，为增强自身行动的合法性，北约努力显示对联合国的尊重和致力于维护联合国宪章的宗旨和原则，但却时刻准备滥用联合国的授权。最后，北约基本确立了与俄罗斯拥有协调机制的战略伙伴关系。
    
    三、西方军事同盟对外干预的新趋势
    
    尽管北约战略转型基本完成，但其作为西方军事同盟的特征依然十分明显，使用武力也依然是其参与和处理国际事务的重要选项。积极实施对利比亚的军事行动就是这方面的一个明显范例。结合北约参与利比亚战争和北约战略转型的实际，可以观察到当前西方军事同盟对外干预的新趋势。首先，西方军事同盟的对外干预更富于进攻性和超出同盟的防御范围。北约最新的战略概念明确强调：北约边界内的欧洲一大西洋地区是和平的，对北约领土进行传统形式攻击的可能性很小，但是边界之外的危机与冲突可能会对联盟的国土与人民的安全构成直接的威胁。北约必须在保持集体防御的同时，加强运用军事和政治力量应对冲突前、冲突期间和冲突之后的各种危机。这就意味着，作为军事同盟的北约在必要的时候需要主动出击，在边界之外实施进攻性的军事干涉行动，在全球范围内打击极端主义、恐怖主义和跨国非法活动；保护国际贸易的运输和过境路线，加强能源、通讯、粮食安全；防止核武器和其他大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散等，确保北约的领土与人口的安全。
    其次，西方军事同盟的对外干预将具有更为明显的意识形态色彩，即打着推广民主、自由、人权的旗号进行对外干预，所谓的人道主义干预将成为对外武力干预的主流。北约战略新概念认为，“世界虽然正在发生变化，但北约的基本使命保持不变，依然是确保联盟作为自由、和平、安全与享有共同价值观的共同体。”联盟边界外发生人道主义灾难，或是独裁政权对要求民主的反对派进行镇压，都会对联盟本身的安全和稳定构成威胁。帮助他国内部主张西方民主制的反对派夺权，在被干预国确立持有西方价值观的政府，能够更为广泛地传播西方的价值观，扩大西方在全球事务中的影响力，最终维护西方的传统利益。北约对利比亚的军事行动就是这方面的典型表现。
    第三，西方军事同盟注意其对外武力干涉的合法性。《联合国宪章》第七章第三十九条、第四十一条和第四十二条的规定，只有联合国安全理事会有权认定国际社会是否需要“采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全。此项行动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事举动。”正因如此，近年来西方军事同盟“致力于深化与联合国的政治对话与务实合作”，并且在2008年签署了“联合国一北约宣言”，提出“加强两个总部之间的联系，保持经常的政治磋商，在两大组织所参加的危机管理中加强务实合作”。另一方面，为了加强对外军事干涉的合法性，北约十分注意与战略伙伴进行机制性协调，其中以与欧盟及俄罗斯的协调为重点。北约对利比亚的军事行动，在形式上得到联合国安理会授权，并且得到了欧盟以及北约的其他战略伙伴的支持。更值得注意的是，北约通过现存的协调机制与俄罗斯协调，从而获得更大程度的合法性。上述新特点非常值得注意。
    第四，为了有效地实施对外干预，北约将继续努力维持其军事力量的领先地位。根据北约秘书长拉斯穆森的说法，利比亚战争显示出北约盟国并不缺乏军事能力，不足之处主要在于政治的限制，利比亚战争提醒北约时刻准备行动、有能力行动和愿意行动是何等的重要。然而，要做到这些则必须保持西方军事同盟的军事力量，这对当前深陷经济困难的西方颇具挑战性。因此，西方军事同盟将运用拉斯穆森所提出的“巧防务”保持军事领先地位，即各国通过加强合作与协调行动，以较小的代价和更为灵活的方式构建军事领先的安全体系。这就意味着西方军事同盟的成员国将更为紧密地合作和更为有序地分工，以最低的代价、最有效的方式和最小的风险来确定和推进联合的行动，以维护联盟军事力量的优势。
    总之，北约在利比亚军事行动的最终成功说明，在当代国际体系转型过程中，跨大西洋联盟依然在军事乃至政治上具有明显优势，西方军事同盟对外干预尤其是对外武力干涉也更易于成功且具有合法性，其对国际安全所带来的挑战值得关注。