农业部要求保证土地流转规范有序进行

防范土地“非粮化”“非农化”

不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥

　　附文参考：贺雪峰：农业承包经营权市场化或造成不利局面

　　本报北京2月21日电　(记者冯华)记者从农业部获悉：当前农村土地承包经营权流转呈加快之势，农业部21日发出通知，要求各地切实做好农村土地承包经营权流转工作，保证土地流转规范有序进行。

　　通知指出，当前农村土地承包经营权流转总体是平稳健康的，但是也存在一些值得注意的问题，有的地方片面追求流转规模和流转比例，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，违背农民意愿，损害了农民利益;有的地方盲目引进工商资本长时间、大面积租赁和经营农户承包地，加剧了土地“非粮化”、“非农化”，对此必须高度重视。

　　农业部通知要求，要全面准确把握中央精神，使土地流转规范有序进行、平稳健康发展。土地流转中，要始终坚持依法自愿有偿原则，不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力;要因地制宜，循序渐进，尊重农民意愿，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。

　　通知要求严格规范土地流转行为。土地流转的主体是农户，任何组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。要鼓励承包经营权在公开市场上流转，鼓励土地在农户间流转，向种田能手流转。严禁以下指标、定任务、赶速度等方式行政推动土地流转。流转的土地要用于农业特别是粮食规模化生产，严禁借土地流转之名搞非农建设，严禁破坏、污染、圈占闲置、撂荒耕地。

　　此外要合理把握土地流转规模。土地经营规模要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，并充分考虑地区差异，自然经济条件、生产费用成本、农业机械化水平等因素，不是流转规模越大越好。要防止脱离当地实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向，严禁人为归大堆、垒大户，搞政绩工程。

　　通知还提出，防范工商企业租赁土地风险。一方面要鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，重点从事农产品加工流通业和农业社会化服务。另一方面要加强工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，坚决制止“非农化”，切实保护农民利益，对违法违规行为要及时查处纠正。

　　农业部有关负责人表示，土地流转涉及亿万农民切身利益，各级农业部门要牢固树立政策观念，守住底线，认真履行职责，严格依法办事。要抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快健全土地经营权流转市场，强化土地流转合同管理，健全承包纠纷调处机制。要加强调查研究和检查监督，有问题及时向党委政府报告，对违法违纪行为会同有关部门严肃查处，对基层和农民群众创造的好经验、好做法及时总结推广。

　　附文：贺雪峰：农业承包经营权市场化或造成不利局面

　　当下中国大力鼓励承包经营权在公开市场上向规模经营流转的政策或许会造成不利局面。不排除出现政府出了钱，规模经营亏了本，农民不满意，粮食又减产的可能后果。

　　——访华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰

　　十八届三中全会后， 鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，作为发展农业多种形式规模经营的重要途径，引起了涉农经济领域专家学者的持 续关注。专门从事“三农”问题研究的华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰，围绕农业承包经营权面向市场的问题接受了中国经济时报记者采访，指出在利用市场资源的同时，切莫忽视其经营及流转中产生的风险，要防范因经营成本高、风险大、农民失地无助等引发的结构性失衡所产生的连锁反应。

　　中国经济时报：国家已表明鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转的态度，未来会有哪些支持，什么样的流转更能获得支持?

　　贺雪峰：国家要给予土地流转以政策和资金支持，从“在公开市场上”的表述来看，农民自发进行的土地流转不在鼓励之列，只有公开的、规范的、签订正式土地 流转合同的、有固定土地流转年限的承包经营权流转才被鼓励，才能得到政策和资金支持。只有形成规模经营，有了规模经营才有可能发展现代农业，实现农业现代化。

　　中国经济时报：承包经营权市场化的条件是否成熟，有没有一定风险?

　　贺雪峰：当前农村已经出现比较严重的人地分离，即很多承包土地的农户进城务工经商，已经不再耕种土地，土地被流转出来。不过，农民承包地流转往往是非正规的，既无固定流转年限，又无正式流转合同，往往是口头协议。流转对象大多数也是在村庄范围内发生的，是亲朋好友、兄弟姐妹之间的土地流转。有无租金不重要，一旦自己进城失败，返回农村可随时要回承 包地耕种。因此，进城农民宁愿低租金将土地非正规地流转给邻里亲朋，也不愿高租金正规地流转给外来大户。流入土地的农户，只支付较低租金，又有适度规模经营，可能每年有3万—5万元农业收入，进而成为农村的“中坚农民”。“中坚农民+留守老人”就形成了当前农村稳定的社会经济结构。

　　外来大户通过公开市场正规地流入土地进行规模经营，这种规模经营必须连片，连片经营的耕地中一定会有仍然不愿或不能进城而需要留村务农的农户，他们与进城农户不一样，对土地经营收入很看重，若要流入他们的土地，土地租金必须很高，甚至要高到不低于自己务农的土地纯收入，部分农户索要高租金，必定带动其他土地高租金，结果导致规模经营者从事农业经营的风险较高。

　　中国经济时报：这种潜在的风险对农业的稳固和国家的负担方面会有不利影响么?

　　贺雪峰：高租金流入土地从而经营风险较大的规模经营者，必然要求国家更多更高的政策和资金支持，国家因此增添了财政负担。规模经营又使之前农民自发土地流转消失，从而消灭了“中坚农民”，又使之前以中老年农民为主的老人农业消失，在城市并无任何就业优势的中老年农民失去土地，会无事可干。

　　以高租金流入土地的规模经营者经营风险较大，一旦失败，他们不再有能力按年度支付农民土地租金，随之破产，于是签订的固定期正规合同就变成了政府负担。

　　中国经济时报：是不是多年来在联产承包基础上自发产生的农民流转土地经营方式有其存在的合理性?

　　贺雪峰：以农民自发流转土地所形成的农业经营格局，不说完美无缺，却大体是不错的，不仅保持了农民家庭的收入，给了农村中老年人就业机会，让不能离开村 庄的中青年人有农业适度规模经营的机会，让进城失败的农民可以顺利返乡，不但提供了全国粮食“十连增”，而且真正让农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水 池。

　　中国经济时报：如果以后出现规模经营大范围经营困难会产生怎样的影响?

　　贺雪峰：在农村中可能会出现以下格局：

　　在城市无就业优势的中老年农民将不再有农业就业机会。一旦离开农业，部分中老年农民就成为吃进城务工经商子女白食的消费者。不再有通过自己劳动来获得尊严的机会。

　　留守农民将因为土地高租金而无法以低价租入土地，因此无法再在农村待下去，而被迫到城市谋生。进城失败农民将不再可以随时返回家乡种田，出现经济金融危机时，农村的蓄水池作用也无法发挥。

　　以高租金租入土地进行农业规模经营的经营者，因为租金高、规模大，导致利润薄、风险高，政府为了让其不破产，就不得不为之提供政策和资金支持，要为规模经营提供政策性保险，农业财政支出上将增添沉重负担。

　　中国经济时报：一旦规模经营出现大范围经营不善，最终将形成一些不好“消化”的结构性问题吗?

　　贺雪峰：因为农村人口不可能都转入城市，留守在村、无事可做的农村老弱病残仍然居住在村庄，他们的土地却在政府支持下流转给规模经营者，这样农村就形成 了庞大的“老弱病残+经营大户”的结构，这是脱节且对立的结构，经营大户赚了钱，农民眼红不满，经营大户是希望只要农民的地而不要农民的人。这样一种冲突的结构将带来巨大治理成本。

　　更大的问题是，规模经营者很可能亏本，甚至破产。一旦破产，经营大户一走了之，之前按年支付的土地租金无人再付，农民就会群体性去找支持大户下乡的政府。地方政府之前为了便利大户经营而安排农民进城进镇，使农民不再能回到过去“老人农业+中坚农民”的结构中去，政府就将面对棘手的结构性难题。

　　在当前，中国还有大量农民仍然没有转移进城，进城务工经商的大部分农民也并未能在城市安居，大力鼓励承包经营权在公开市场上向规模经营流转的政策或许会造成不利局面。不排除出现政府出了钱，规模经营亏了本，农民不满意，粮食又减产的可能后果。

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