(一)
最近17位专家上书中央建言“土改”。据说全文有1.3万字，我没有找到建议书的全文，只能从媒体的报道中窥一斑;其核心要点大概是“要彻底改革规划和土地用途管制制度，启动集体土地入市、征地制度改革、城乡统一的建设用地市场建设等改革。”因为只有农地是集体所有的，所以建议书说白了就是(1)希望弱化规划权，让位市场选择;(2)希望放松对农地的管制，让资本进入农地市场。然后实行土地自由流转，兼并和转换用途。
让农地使用权放开流动，让资本进入农业，这样的声音一致存在。随着经济增速的下滑，资本市场的不景气，这样的声音越来越强。这些人提出的理由主要有：(1)防止抛荒，提高生产率，(2)减少征地阻力，(3)提高征地价格，减少房地产开发的冲动(4)让农民的使用权变现等。资本进入农地，世界各国的经验表明，其最终目的都是期待农地转非农用地的溢价。
其实，资本市场已经开始布局，很多大的资本公司已经开始投资农业，比如恒大开始涉足畜牧业。我不喜欢阴谋论，但其背后有没有对可能的土地制度改革预期，土地用途转换的超额利润的觊觎。
世界所有的发达国家(包括，国,日本和德国等)都有非常严格的土地用途规划制度;严格限制土地用途的转用。即所谓的“规划权”高于“所有权”的说法。严格的土地的规划制度，也是保障土地所有权的一个重要手段。想象一下，如果没有严格的土地规划制度，在居民区里面建一个化工厂，其后果会对所有的土地所有者的权益造成重大损失。
本来农地和非农地就不是一个市场，这基本在所有国家都成立。我就不明白怎样才能按17位专家所言，建立一个城乡统一的土地市场? 如果农地可以很容易转变为非农用途，除了对中国粮食安全造成重大影响外，对非农和农业用地市场的冲击都是巨大的。
(二)
中国的农地问题数千年历史以来一直是社会经济的焦点。土地制度不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题，和政权的基础紧密联系在一起。
在中国共产党18届三中全会之后，中央对农地制度提出的改革方向明确为“鼓励集体土地所有权、承包权和经营权分离，稳定承包权、搞活经营权。规范土地承包经营权流转。”我觉得这样的制度设计是适合中国农地制度的最优设计。
很多人不能理解，为什么中国要把一个土地的制度设计的这么复杂?从所有权要衍生出承包权和经营权。我认为这是有中国的现实所决定，是一个历史的必然选择。
这样的土地制度，除了保证农业生产，确保中国的粮食安全之外，更重要的是保障了整个社会的政治稳定。
中国是一个人多地少的国家，这是决定中国现有农地制度的根本原因。据最新统计，耕地总面积为20.03亿亩，中国总人口为13.7亿，农村户籍人口约为8亿。农村人均耕地仅为2.5亩。在东部沿海地区，农村人均耕地不足1亩。这么小的人均耕地，从经济学的角度来说，仅能糊口，根本不足致富;所以，土地不可能成为农民的致富手段。
从商业的角度来说，把土地“种上”房子，其收益肯定会大于种庄稼。这也是上面的那些论点的背景经济驱动因素。
但是，中国农村居民还没有建立良好的社会保障和养老保险制度。在中国农村地区实施平均分配土地，起到了农村居民的社会保障和养老保险的作用。在城市经济不景气，大量农民工失业时，可以起到一个社会缓冲作用。这才是问题的关键。如果动了土地制度，让农民彻底失去土地，这个经济缓冲力量没有了，在城市发生经济危机，数亿的没有土地，又没有社会保障的农民工，会首当其冲失去工作，他们能干什么?学习1949年前的历史，就知道了答案。
2013年中国的城市化率已经达到了53.7%;也就是53.7%的人口居住在城镇。但是拥有城镇户口的人不足35%.。大概有20%的城市人口是没有城镇户口的农民工，总数约2.7亿。这么大的人群发生危机，没有土地，没有工作，又没有社会保障，后果就实社会动乱。如果他们有一块土地在手，至少不会因为饥饿导致社会动乱。
所以，现有的土地制度里面强调了“稳定承包权”;其目的就是让农民强制拥有承包权，而不与土地隔离。在发生经济危机时，这些农民还能拿回土地，维护社会的稳定。
的确，中国改革开放35年，没有发生大的经济危机;但是市场经济必然会产生经济危机。居安思危对一个国家的长期稳定发展是必要的。
(三)
从历史的角度来分析，现在的共产党政权就是依靠土地革命和土地改革，吸引了大量农民的支持而成功获取的。从1927年到1937年的土地革命，共产党在根据地打土豪分田地，满足了农民的土地需求，城市资产阶级为代表的蒋介石数百万的军队也不能消灭共产党的军队。
在1949年新中国成立后，共产党把没收到的地主的土地分配给无地少地的农民，为共产党稳固政权，以及后来的工业化打下了坚实的基础。
1978年，改革开放也是从农村土地改革，实行分田到户，家庭联产承包责任制开始的。
即使35年过去了，时空变幻，土地仍然和政权的基础紧密联系在一起。
现有的土地制度是一个历史的选择。虽然在经济上可能不是最优的一个设计，但这是为了保障粮食安全和维护社会稳定衍生出来最适合中国的制度。
(四)
要实施农地的资本化或者农地自由流动，不是不可以;但必须要为农民建立和城市居民一样的社会保障体系。按照现在地方政府财政实力下降，欠有大量债务，和各地养老保险的紧张状况来看，短时间还很难实现!如果没有为农民建立良好的社会保障体系，农地资本化就应该免谈.
同时，必须指出的是，按照最新的一些研究，农村居民的非农业收入占总收入的比重已经超过60%，确实农业收入已经不占农民收入的主要地位。维持现有的土地制度，也不是为了把农民禁锢在土地上，而是土地给农民一个保险。在没有社会保障的背景下，在宏观经济不景气的时候，农民有一个最低的生活保障。这才不会导致社会大乱。如果没有给农民良好的社会保障体系，就贸然实行农地资本化，就等于给现有政权稳定埋下一颗不定时炸弹!
附文;十七专家上书中央建言土改 呼吁市场化
十八届三中全会《决定》出台后，土地改革领域仍争议不休。目前，中央及有关部门正在制订土改方案，但各界对《决定》有不同解读。部分专家向中央政策研究室寄出一份土地改革建言书，建议切实推进土地资源配置市场化改革。
这份建言书即名为《关于全面落实中共十八届三中全会精神 切实推进土地资源配置市场化改革的建议》，由上海( 农用地、 商住地、 工业地)财经大学高等研究院特聘教授、原国家土地管理局规划司副司长郑振源、经济学家茅于轼、张曙光、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任文贯中等十七名专家学者联名发出。
负责起草建言书的郑振源等人期望，中央全面深化改革领导小组能组织和引导政府相关部门与专家学者及社会各界人士进行全面深入的研讨，以避免走入误区，及时修订《土地管理法》和其他法律法规和政策，加快推进土地制度改革。
建议改革土地用途管制制度
在“市场是否在土地资源配置领域起决定性作用”“用途管制的地位”“土地开发权归属”“经营性建设用地的界定”等方面，对土改的理解尚有不少分歧。
国土部在《决定》公布之后出版的《新型城镇化之土地制度改革路径》一书中提出，要“强化规划、计划的管控作用”，但没有谈规划和用途管制制度的改革。
有观点认为，就土地资源的配置，用途管制规划起决定性作用，大于市场的作用，且土地开发权不属于所有者。
对此，建言书认为，这与全会 “总纲”精神不符。建立开放竞争、统一有序的土地市场，发挥市场配置资源的决定性作用，不是不要用途管制，而是要划清政府与市场的界线，把土地用途管制限定在纠正市场缺陷，以弥补市场失灵的范围内，而不是像现在这样以用途管制取代市场配置，管制到市场机制不能发挥作用的地步。
他们认为，中国目前这套土地利用规划和用途管制制度实为计划配置——每块土地的用途都由规划确定，一切用途转用都要经过行政审批，集体土地要有指标、经过审批，征为国有后才能入市。
西方市场经济国家虽然也普遍实行用途管制，但是上述专家学者认为这其实不同于中国，属于与市场经济相洽的用途管制。这些国家都有土地利用规划，但没有一份土地利用规划中有配置土地的指令性计划指标;这些国家都实行分区管制制度，对各个分区都规定有一套土地用途、地块大小、建筑密度、建筑形式的管制规则，但这些管制规则只是一张土地用途和利用方式的负面清单，并不规定每块土地的具体用途。在这张负面清单下，土地所有者还是有相当大的建筑自由。并且，作为对以前过于机械的土地分区和建筑使用限制的匡正，新的管制对土地的混用和建筑的混用越来越宽容。
建言书认为，应该转变政府职能：政府不能再继续垄断土地供应，不能再继续用指令性计划指标来配置土地、决定土地用途，经营性建设用地的总量和构成应根据工业化和城市化进程由市场做动态调整。政府也不要直接经营土地，要取消政府的圈地权、土地定价权，土地价格由市场来决定。以此建立开放竞争、统一有序的土地市场。
在规划制订上，建言书建议要参考西方模式，改指标控制式规划为公众参与式规划。规划与计划不再是土地资源的基本配置者，而是土地市场配置的指导者、调节者。分区管制上，也要改用市场经济国家通行的分区制，主要针对负外部性，提高总体的土地利用经济、社会、生态效益。而且分区和分区的管制规则要根据市场需求经过一定程序适时调整。
建议扩大可入市集体经营性建设用地范畴
《决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”有观点认为，只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地。
建言书指出，所谓过去的乡镇企业用地只占16.5万平方公里的农村集体建设用地的10%。随着工业化、城市化以及新农村建设(包括乡村合并与旧村改造)的加速推进，农村集体建设用地的构成已经发生很大变化，必须根据新型城镇化和征地制度改革的需要对所谓经营性建设用地做动态调整。建言书提问，如果把入市的农地仅限于原有的乡镇和村办企业用地，如何能够建立起“统一开放、竞争有序”的城乡建设用地市场?
《决定》还指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”有意见认为，农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。故农民住房的宅基地不能作为财产权抵押、担保、转让。
建言书则提出，中国农村的宅基地占整个集体建设用地的70%，是农民财产的主要形式，如果集体土地没有与国有土地平等的法定的建设用地使用权，宅基地使用权不能处分(出租、出让、抵押)，建成城乡统一、平等竞争的建设用地市场也无从谈起。
建议立法先行
建言书认为，应选准土地制度改革的突破口和各项改革的次序，排出一张路线图和时间表。
在当今经济增速下行、房地产泡沫、工业产能过剩、地方债风险的背景下，应以旨在土地财政转型的财税制度改革为突破口，保证地方政府有一稳定合理的财政收入流量，摆脱对土地出让金的依赖。如果集体土地所有人、集体建设用地使用权人和宅基地使用权人获得的土地增值收益过多，引起社会不公，可以在二次分配中通过征收与国有土地同等的税收加以调节。
其次，要彻底改革规划和土地用途管制制度，启动集体土地入市、征地制度改革、城乡统一的建设用地市场建设等改革。与此同时，要做好集体土地产权的确权、登记，农村集体经济组织整顿，明确集体土地入市的市场主体。村支书、村主任没有出租、出让土地的决策权。
建言书认为，习近平总书记指出：凡属重大改革都要于法可依，要确保在法治轨道上推进改革。所以，当务之急是要抓紧《土地管理法》等涉地法律的修法、立法工作，把各项改革措施法律化。
郑振源等人表示，如集体土地入市这项改革，农村集体建设用地(包括宅基地)隐形市场已存在30年;政府主办的集体建设用地入市流转试点遍及22个省区，已有近20年实践经验;广东( 农用地、 商住地、 工业地)等五六个省市、20多个市县已有集体建设用地流转的地方性法规出台，各地做法不一，利弊尽显。只要深入实际，用社会主义市场经济的理论加以梳理总结，就可以成功地总结出一套集体土地入市的法律体系。
因而，问题不在于要不要试点，而是要解放思想，抛弃计划经济的思维定式，用市场经济的观点、按《决定》改革总纲的要求来分析研究问题，就可以很快得到一套符合《决定》改革目标的、可行的土地制度改革方案。“否则，再做100个试点也没有用。”
建议人签名(按姓氏拼音顺序排列)：
蔡继明(清华大学政治经济学研究中心主任)
陈 钊(复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任)
傅蔚冈(上海金融与法律研究院执行院长)
李韦森(复旦大学经济学教授)
刘 愿(华南师范大学经济与管理学院副教授)
陆 铭(上海交通大学特聘教授、复旦大学教授)
茅于轼(原天则经济研究所所长)
乔依德(上海发展研究基金会秘书长、上海发展研究所所长)
盛 洪(天则经济研究所所长，山东( 农用地、 商住地、 工业地)大学经济研究院教授)
史清华(上海交通大学教授)
石憶邵(同济大学土木工程学院教授)
陶 然(中国人民大学教授)
田国强(上海财经大学经济学院、高等研究院院长)
文贯中(上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任)
杨俊峰(北京( 农用地、 商住地、 工业地)天则经济研究所研究员)
张曙光(北京天则经济研究所学术委员会主席)
郑振源(中国老科协国土资源部分会土地与环境专业委员会主任)
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