外资审批腐败窝案调查

“郭京毅案”仍在扩大化，继邓湛之后，商务部条法司行政法律处处长、工商总局外商投资企业注册局副局长相继被拘，下一个落马的会是谁

●“只要有审批的地方，就有寻租的空间，即便只是个简单的登记注册。”
●2003年之后，外商投资审批的法律意见基本由郭京毅给出或审批，由于郭长期把持这个领域，他的一句话往往能决定项目生死。
●2006年限外令后，外资不能进入中国房地产业。某外资基金找到郭京毅后，郭予以放行，得到回报480万元。
●避免类似腐败案，现行审批制度必须彻底改革

连番落马
因两位主管外商投资审批的司级官员相继落马而风声鹤唳的商务部再起波澜。

南方周末记者获悉，10月23日，商务部条约法律司行政法律处处长杜宝忠被北京市西城区检察院采取强制措施。翌日，杜被正式逮捕。

消息尚未来得及公布，媒体就披露出又一名主管外商投资领域的司局级官员“出事了”，而且是商务部以外的部委。10月27日下午，国家工商总局外商投资企业注册局副局长刘伟被有关部门刑事拘留。

知情人士透露，杜宝忠以贪污罪被逮捕，并涉嫌受贿。刘伟被拘的原因目前则尚不得而知，知情者认为极有可能也是受贿。

不过，圈内人普遍认为，无论刘伟还是杜宝忠，都与两个月前爆发的商务部巡视员“郭京毅案”直接相关。

郭京毅先后分管过条法司9个处室中的3个，包括行政法律处、投资法律处、WTO法律处，是杜宝忠的顶头上司。

而郭京毅与刘伟之间的密切关系，早已是圈内公开的秘密。他们认为郭京毅案发后，刘伟的出事几乎是必然的，“否则就见鬼了！”一位知情人士这样告诉南方周末记者。

8月13日，商务部条法司正司级巡视员郭京毅因涉嫌受贿被“双规”。同时涉案的还有郭的大学同学、北京思峰律师事务所主任张玉栋；郭的前属下、思峰所合伙人刘阳。思峰律师事务所与商务部隔长安街相望，主营外资来华投资咨询业务。（详见本报9月25日《一个商务部官员和律师们的隐秘交易》）

9月26日，郭案为媒体所报道后不久，已经退休一年多的商务部原外资司副司长邓湛（时任商务部下属的中国外商投资企业协会副会长）被直接逮捕。除了负责外资司日常的外商投资审批工作，邓湛在任期间还主导推动了直销行业的立法和直销牌照的颁发。

10月中旬，南方周末得到有关部门的消息，郭案将尽快侦结并转入司法程序，但月末再度落马的两位官员，似乎正将该案从部门腐败升级为跨部门的外资审批窝案。除了相关部门之外，一些涉外律师事务所也被纳入了调查范围。

目前，相关领域的官员和律师们纷纷开始猜测，谁会是下一个人、下一个部门、下一个律师事务所？“触目惊心！”有关领导谈及郭京毅案时用了这样的字眼，并认为这是“一起犯罪持续时间漫长、涉及单位和人员众多，涉案金额巨大、影响特别恶劣的案件”。

有审批就有腐败

一位熟悉刘伟的人士告诉南方周末记者，相比郭京毅在办公室里自行安装液晶电视的高调行为，刘伟为人颇为低调。

两人都是40岁出头，都是各自领域内专业能力较强的干部，都是前程似锦。郭京毅是商务部条法司司长和即将成立的反垄断局局长的有力竞争人选之一；而两三个月前，工商总局刚刚任命了6名正局级干部，刘伟名列其中。

拥有吉林大学法学院法学博士学位的刘伟，擅长国际贸易法，同时还兼任中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员。

尽管圈内人都知道两人关系熟稔，连别墅都“买”在了一起。不过，郭京毅案爆发后，据一位其间接触过刘伟几次的部委人士回忆，刘似乎一点没感觉到自己会出事。

的确，对于不熟悉外商投资审批流程的行业外人士来说，刘伟分管的工作似乎没有太大的寻租空间。刘所在的国家工商总局外商投资企业注册局，主要负责拟订外商投资企业登记注册管理办法；承担外商投资企业的登记注册工作；监督外资企业的经营行为，并进行年度审核。“但是只要有审批的地方，就有寻租的空间，即便只是个简单的登记注册。”一位从事外企投资和并购业务的律师曾深受其苦，“办理登记的时间限制是从企业交齐所有文件开始的，如果今天告诉你缺这个文件，明天说要改那个文件，就能拖上十天半月，最终影响合同约定日期。”每一次文件出问题，计时器就要清零重计。这时你可能就需要做些事情了。

登记注册尚且如此，决定一家外企能否进入中国的关键部门——商务部的外商投资管理司和条法司的权力之大，可想而知。

寻租十余年

根据邓湛和郭京毅的公开简历，最晚从2003年开始，这两位商务部历史上级别最高的落马官员就已分任外资司和条法司的副司长，直到2007年邓湛退休、 2008年郭京毅被双规。事实上，大学毕业之后两人就来到了这两个部门，从干事、处长及至副司长，浸淫二十余年，从未离开过外资审批岗位。

“恰恰是外商投资审批流程中的巨大模糊空间，让这两位有想法的同事找到了合作的空间。”一位熟知内情的人士一针见血地说。

第一个寻租空间见于初始材料的审核环节。当外企把申请材料报呈外资司后，外资司会第一次书面征求条法司的法律意见，然后汇集本司审核意见，要求外企业按中国法律补充材料。
 

“问题在于，补充材料的要求最少五六次，甚至十几次也是常见的，而且有些材料你可能永远也通不过。”一位常与商务部打交道的律师点出了个中玄机。

郭京毅大学毕业后一直在条法司外资法律处工作，后又升任主管该处的副司长，十余年间，条法司此项法律意见基本由郭给出或审批，由于郭在这个领域的“ 绝对权威”，他的一句话往往能决定项目生死；邓湛在任外资司司长期间，分管外资司的一处二处，同样在所辖行业拥有“生杀予夺”的话语权。

在基本通过第一次材料审核后，外资审批就进入到实质性审批阶段。在这一阶段，外资司将起草正式批文，并会签条法司，之后再对外颁发正式的批复文件。因此，要想“会签”流程顺利通过，就必须同时取得条法司和外资司处级、司级领导的签字。

这时，就用上了与刘伟类似的另一个寻租之道——拖延时间。

即便不是郭邓二人直接经手的领域，他们同样可以影响。邓湛1982年从北京科技大学毕业后就进入对外贸易经济合作部（商务部前身）工作，郭京毅4年后从北京大学法律系毕业，也一直在外经贸部法律部门供职。在同一个领域浸淫二十多年，他们深知什么事情通过谁能做到什么程度。

聪明的外企和律师们同样心知肚明，在投资并购界之外名不见经传的思峰所也因此得以为跨国500强企业中的一半提供法律服务，收取每小时600美元的律师费，国外顶级律所合伙人的最高收费不过如此。

显然，郭京毅的触角并不仅仅伸到了外商投资审批。圈内人普遍认为，直接导致杜宝忠被捕的，应该是在2005年贵州饭店诉商务部案中涉嫌受贿。当时杜宝忠跟随郭京毅同往贵阳处理该行政诉讼案，同行的还有张玉栋、刘阳及其它相关部委的官员。

知情人士透露，早在1996年商务部下属的长城律师事务所改制之时，邓湛、郭京毅、张玉栋、刘伟已经熟识，并商议建立一个“公社”。当时的张玉栋尚为长城所律师，刘伟则时任国家工商局局长秘书。自此，“公社”开始慢慢渗透到外商投资审批之中，每一个案子，律师的收费从几万到几十万不等，再通过转让房产汽车等方式分予官员。而与官员关系的深厚，又成了相关律师所获得外企业委托最为重要的原因。

“十几年如一日的审批腐败，既伤害了政府公信力，也搅乱了律师事务所和咨询公司正常的市场秩序！”所有这些，让接受南方周末采访的政商人士感慨不已。

欲壑难填 插手并购

十几年如一日的细水长流，似乎仍不能满足郭京毅们的胃口。2003年升任条法司副司长之后，利用审批体制的巨大模糊空间和对要害岗位的把持，郭京毅们开始插手金额更大的外企并购案。

郭京毅被“双规”后，舆论普遍导向为“立法腐败”，可能涉及的法规指向了2003年《外国投资者并购境内企业暂行规定》和2006年的《关于外国投资者并购境内企业的规定》（又称10号文）。

2003年规定的主要起草人为思峰所的合伙人刘阳，当时他是郭京毅的属下，供职于条法司外资法律处。法规公布之后，刘阳留学国外，回国后加入思峰；而2006年的10号文，据说是在张玉栋的书桌上完成的基本框架。

不过，这种说法没有得到南方周末采访的大部分律师和相关部门官员的认可。在他们看来，10号文由六部委联发，不可能六部委一起买通；况且任何一部法规惠及的都是针对一个群体的管理规则，群体贿赂立法者修改法规几乎完全不具可操作性。

“更准确的说法应该是，通过立法，郭为未来创造了一个可以插手的空间；通过原则性的模糊规定，为未来对条文的解释和执行留下更大的裁量空间，实际上就是利用审批权寻租。”一位律师这样总结道。

这个被创造出的空间，有业内人士认为是把原本灰色的“红筹模式”阳光化，并纳入商务部的审批权限之中。

这是一种境内公司为了实现海外上市或者在境外融资，在境外设立一个代为持股的公司，再返程收购境内公司的模式。

1990年代中期这种模式已经开始出现，但始终缺乏国家监管，直至2003年的商务部暂行规定要求境外公司返程收购时，要向商务部报批。10号文随后又增加了股权收购方式，更加灵活。

一直以来，业界普遍评价暂行规定规范了这一模式，是立法的进步。但当商务部赋予了自己审批该模式的权力后，碰到具体的案例，司法解释的空间就变得无限大。

根据有关法规，外资不能进入中国房地产业。但当外资基金找到郭京毅后，郭予以放行，并解释为该外资并购的是集团公司。该集团公司并非房地产企业，只是旗下拥有房地产公司而已。郭由此得到的回报是480万元。

事实上，知情人士透露，近几年来引发舆论高度关注的数起外资并购案，几乎都是聘请思峰律师事务所作为法律顾问，律师费用均高达几百万元。

有趣的是，两年前的一个引起轩然大波并最终失败的外企并购案，外方的第一次申请就没有通过郭京毅，等到第二次申请时联系了郭，但未及成功郭即被“双规”。

插手并购案后，郭等人的收入剧增，这从思峰所的关联公司思峰投资就能看出。2005年前该公司营业额最高不过11万元，却在2005年翻了20倍，2006年又翻了5倍，达1098万元。

除了收受贿赂，郭京毅还通过在合适时点买卖并购公司的股票获利。2007年郭京毅接手一个并购案后买入股票，由于并购双方事先得到了比较肯定的答复，股票在二级市场暴涨，待到郭签字之前卖出该股，股价已经足足翻了四倍。

审批积弊

尽管未如郭京毅和邓湛般高调、贪婪、腐败花样繁多，但刘伟被拘，却真正揭开了外商投资审批窝案的关键，并且将郭京毅案的腐败实质与积弊多年的外资审批体制紧密联系起来。

当一家外企通过了商务部的严格审批，又顺利地在国家工商总局外商投资注册局登记注册，等待它的仍非坦途。它还要到外汇管理局资本项目管理司备案登记，才能将用于投资的资金汇入国内，开展工作，同时也要在国家税务总局相关司局予以备案。如果恰好投资的产业属于《产业指导目录》里的限制类，金额又超过了5000万元，还要在报呈商务部之前走一下国家发展改革委员会国外资金利用司的程序。

所有这些，都看似琐碎不重要，却不可或缺；如果再凑巧碰到郭京毅、邓湛、刘伟类的官员，你所需要付出的，就不仅仅是时间和精力了。

在目前的审批制度下，涉及到政府部门的任何一个环节，企业都有可能碰到类似的情况。

根据南方周末的多方了解，在外商投资审批领域，业已形成了一个圈子，圈子里人员固定，人员在各部门的岗位也长期固定且缺乏监督。

业内人士介绍，不同部门的官员，甚至往往心有灵犀般今天你唱红脸，明天我唱白脸，形成一个外界不易看破的利益小团体，上下其手，寻租设租，中饱私囊。

一些律师，则在官员和企业之间搭建了一座桥，让腐败行为更加隐蔽，而且同样形成了一个圈子。核心层的律师事务所，比如思峰，表面上是外企的法律事务代理，实际的主要工作是勾兑与各审批部门官员的关系，然后以律师费形式收受企业贿赂，再与审批官员利益均沾。外围一些的律所，往往继续扮演中介的身份，通过认识核心层的律所获得客户信赖。更外围一些的，则想办法避免各式各样埋藏地雷的审批环节，或者作技术性变通。

这个现状，让一些处于中间层的律师也非常无奈。一位从事涉外投资并购业务的律师这样说道：“我现在最大困扰是，如果不参与到官员们的寻租圈子中去，我的律所还能不能发展下去？！未来的核心竞争力在哪里？”

显然，如果要杜绝类似的腐败案，现行审批制度的改革势在必行。业内人士向南方周末表示，改革审批制度不能简单理解为取消审批权，在中国目前的市场环境下，考虑到环保、健康、反垄断、产业安全等因素，部分审批环节仍然必不可少，但审批体制必须从结构、流程、在岗人员监督等方面进行彻底改革。