官员财产公示制度应尽早实行

官员财产公示制度应尽早实行　　

周玉平

2009-4-16

2009年全国两会最大的热点是什么？很多人可能认为是全球金融危机的影响与对策，可实际最热的却是反腐败。会前各大权威网站的网络调查结果，反腐败在网民最关注的议题中均名列第一。人民日报国内部和人民网联合网上调查十大热点议题，共55766人投票，在30个选择议题（可多选）中，“反腐倡廉”以30863票、55.34％名列第一；得票超过50％的选项依次为物价上涨、就业问题、司法公正、医改方案、收入分配。新华网、中国政府网联合网络调查，在26个选项中（单选）选择最感兴趣和最关心的话题，“进一步加大反腐倡廉力度”以17953票、6.33％名列第一位，第二位为医药卫生体制改革5.89％，第三位为让老百姓有渠道反映问题5.3％。中国社会科学院社会学所和光明日报、新浪网联合在新浪网、光明网进行的网上调查，在15个社会问题的关注度中，“反腐倡廉”以66.8％名列第一。其他关注超过50％的热点依次为社会保障58.1％、收入分配57.7％、医疗改革56.9％。　　

而反腐败的焦点，又集中在官员财产公示或申报方面。两会之前的1－2月，新疆阿勒泰地区近千名副处级以上官员部分财产完成了网上公示；浙江慈溪市慈溪700名副局(科)级以上的市管干部完成廉政情况本单位公示，公示内容涉及，官员的房产、汽车等财产，官员廉洁自律和廉洁从政情况，配偶和子女工作(求学)、名下房产等情况共24项。其中又以阿勒泰地区的财产网上公示和部分财产秘密申报，得到传统媒体和网络的关注报道最多。2月28日，国务院总理温家宝在新华网、中国政府网与网民就两会相关问题在线交流时表示：中国正在积极准备建立官员财产申报制度，这将是反腐败工作的一项重大举措。这被认为是官方对前期财产公示热点的最高层回应，让公众看到了全国性的官员财产公示法规出台的希望。两会期间，全国人大代表韩德云提出《关于建立公务员财产申报法的议案》，这是韩德云代表第四次提出官员财产申报议案，被《时代周报》从已经公开的众多议案提案中评为十大最切中民心的议案提案；据媒体报道，还有不少人大代表、政协委员的议案、提案和讨论发言与此相关。两会期间的3月7日，中纪委副书记何勇（全国人大代表）接受记者采访关于官员财产公示问题时说：“现在我们正在研究和论证这件事情，正在想办法制定这个。阿勒泰也在积极地试点和探索，有积极的作用，我们正在考虑它的方案。不过它只是一个地区，如果要在全国推进这件事情，肯定还有很多需要再完善的地方。”新闻发布后，引起了网络舆论的强烈反弹，认为“官员财产公示早已不差论证只缺行动”。而一位省级政协主席级别的全国政协委员对记者提问的反问 “如果要公布，为什么不公布老百姓财产？那些企业老板的利润为什么不向工人公布？”，更是遭到了网络的一致痛骂和围剿。两会上关于官员财产公示的讨论与争议，还引起了新加坡《联合早报》等海外媒体的广泛关注。两会结束后，相关议题在传统媒体和网络上热度不减。国内权威报纸《法制日报》还专文介绍了韩国、日本、俄罗斯、乌克兰四国财产公示制度。而俄罗斯总统4月6日率先在政府网站上公布家庭财产与收入情况、总理普京及政府高官和议员的财产将在4月下旬陆续公布，以及不按该国2008年12月25日签署的《反腐败法》申报收入情况的公务员将被开除的消息，无疑又对我国的官员财产公示讨论形成了强烈刺激。　　

对于是否应该实行官员财产公示，各界并没有多大的分歧，都认为应该实行这种世界各国行之有效的反腐败“阳光方案”。媒体、网络反映，各界的分歧主要在于是应该马上实行（可称为行动派）、还是等相关配套条件成熟后再实行（可称为条件派或暂缓派），以及是申报还是公示、公示的财产范围、官员的隐私与人身安全等细节上。　　

笔者本身就在从事反腐败工作，对相关讨论十分关注，也进行了一些思考。　　

一、我国现行领导干部收入申报制度的效果并不理想　　

实际上，我国从1995年起就开始了官员收入申报。1995年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。各地执行时又逐步扩大到科级领导干部。2001年6月，中纪委和中组部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。　　

但这个制度实际执行的效果并不理想。一是申报本身基本上是走过场，只申报单位内部众所周知的工资，或者再加上奖金。至于其他收入、家庭成员的财产，都不在申报之列。二是缺乏内部核实机制，制度上就没有规定纪委监察部门的主动核查权，申报之后就归档再无下文。三是只申报不公开，缺少群众和社会的监督，就算申报与实际不相符，也难以被大部分发现。从历年报道的被查处贪污贿赂案件看，腐败分子数百万乃至数千万元的贪污贿赂所得和来源不明的巨额财产，还没有几个是在干部收入申报中被发现出来的；都是案发后纪委或司法机关全面调查才得出的结果。所以公众对限于“申报”方面制度设计已丧失信心、不再感兴趣。　　

社会公众对公布官员财产收入的呼声逐年加强，形成了强大的民意潮流，并逐步在两会、领导人讲话等正式的政治场合得到回应。暴露的腐败案件涉案干部级别越来越高、涉案金额越来越大、又在案发之前从未在公众面前曝光。公众对腐败的破坏经济生活正常规则秩序、非法聚敛财富、产生严重的社会不公的深恶痛绝，主流媒体宣传越来越强调腐败的危害而不再持“腐败是发展的润滑剂”的观点，加上反商业贿赂行动后对国外反腐败的法律、措施、案例的报道增多有了借鉴。　　

二、暂缓实行官员财产公示制度的理由与评析　　

1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌明确建议在相关法律中解决建立国家工作人员申报财产制度问题。1994年，官员财产收入申报法正式列入全国人大立法规划项目，以后长达15年没有实质性进展。虽然今年两会对财产公示的讨论很热烈，但国家反腐败方面的正式文件、会议，包括最新发布的人权行动规划仍然对此只字未提。　　

认为官员财产公示制度的实施条件还不具备的一派，其主要理由有：公布也主要依据个人申报，难保真实性；金融实名制还没有完全落实，现金交易比重大，难以核实申报的真实性；官员及家庭的收入、财产情况，涉及个人隐私，应受法律保护不能公布；公布领导及家庭财产的具体情况后，会影响他们的人身安全；涉及官员数量太大，既难以全面核实，又有很大阻力。　　

实际上，条件派的理由都是站不住脚的。试分析如下：　　

1、财产公示制度并不依赖于申报真实性，也没有寄希望于官员全部如实申报。事实上有非法收入来源的官员，在受到调查追究前也不会主动如实申报。　　

2、由于现金交易、金融和财产实名制没有完全到位的原因，核查官员财产与核实个人所得税一样确实存在一些困难，但并不影响官员财产公示制度的实行。在我国，以存款实名制为核心的金融实名制已经基本到位，银行已经与公安部公民身份证系统联网核实存款开户人、大额存取人的身份真伪。在实名制上存在的问题主要是使用亲朋好友的实名证件存款或登记财产、投资的问题，而这些问题就算金融实名制等配套措施全部到位也无法解决，还得依靠有权机关的调查才能核实。至于现金交易比重大的问题，只能通过制度完善逐步加大现金交易的成本和不便利性而逐步减少，现金交易永远都不可能消失，特别是违法活动更会尽可能规避银行结算。　　

3，官员财产公示制度的核心，在于公示和公示之后的社会监督。通过社会公众和媒体无所不在的监督，来发现官员财产申报的遗漏和疑点，然后由专门监督机关去调查核实，和后继的相应处置——对仅仅申报不实的处分（包括开除）、对非法收入的刑事追究。而不是申报之后，马上由监督机关去全面核实　　

4、公示官员及家庭财产，并不侵犯其隐私。领导干部是因为其手中握有公权力的身份，决定了他们的家庭财产等信息可能牵涉到公共利益。因此，在维护公共利益不受侵犯和保护干部隐私权之间必须作出取舍。各国法律都是在本着“两害相权取其轻”的原则，对公职人员隐私权作出某些限制。这些限制，主要在与其公权力行使的相关行为、过程与结果的公开与监督上，并不限于财产收入的公示，但也绝没有公布公职人员及其家庭全部个人生活的意思。　　

5、公布官员及其家庭的财产，并不危及其人身安全。如果公布官员的家属姓名职业、财产数额，就危及其人身安全，那只能说明该地区社会治安混乱，人民的生命财产安全没有基本保障，应该加大打击犯罪力度、加强平安建设入手而不是对官员家庭信息保密。就算不公布官员家庭成员及其财产信息，这些信息在一定范围和程度上仍然是公开的，不可能保密，对准官员目标的犯罪分子仍然能够通过各种方式得到。而且遵纪守法的官员及其家庭，其财产应该与当地其他公务人员处于同一数量级、不会超过当地的多数企业家和私营业主，又会有多大的巨额财产怕犯罪分子打主意？现实中发生的案件，倒是有不少贪官是被小偷盗窃后才被社会发现的。　　

6、全国公务员数量虽大，公示财产后需要核查的却不会太多，不存在专门机关力量不足的困难。上文已经论及，财产公示后并不需要专门机关全面核实，而是针对社会公众提出质疑的部分去核实，工作量自然比全面核实小得多。官员腐败的大小是与官员的决策权力大小呈正比的，所以需要公布财产的将是县处级以上领导干部、少部分掌握实权的科级要害敏感部门负责人、国有企事业单位负责人，其数量比公务员数量小得多。公众首先关注、质疑其申报真实性的，必然是哪些手握重权又没有受到多少约束的官员；公众监督的范围和深入程度，将是一个递进的过程；与此相应的专门机关调查核实，也是一个逐步递进的过程，工作量的困难是可以通过制度实施初期临时集中力量、正常推进后逐步充实力量来解决的。国外普遍也只要求政府高官、议员等申报并公布收入财产。韩国的做法更进一步，也只是要求自总统以下34000多人必须申报财产，1670名高官必须向社会公布财产。俄罗斯等少数国家，则要求所有公务员必须申报收入财产，但公布也只限于少数高级官员和议员。　　

7、目前官员财产公示制度中最大的障碍在于部分公务员存在抵触情绪，但这决不能成为暂缓实行的理由。实行官员财产公示制度，是保证人民当家作主、保证公共权力廉洁行使、保障公共利益不受侵害的需要，不能应监督对象的反对而搁置；就像不能因为犯罪嫌疑人不同意，就不对其侦查审判一样。公职人员的权力来自人民的授予，人民予以监督是理所当然的；只要接受了授权就必须接受监督，要不然你就放弃受权。中国共产党的宗旨，就是全心全意为人民服务，没有自身的特殊利益；不愿接受人民群众在家庭财产方面监督的党员领导干部，更应当重新学习党章、牢固树立执政为民的思想，不然就不配当一名党员领导干部。　　

三、官员财产公示制度应尽早推行　　

笔者认为应尽早推行的理由是：　　

1、官员财产公示制度与任何一项制度一样，都不可能等待设计得十全十美、外部条件完全具备之后才实行。因为制度是规范现实行为的，社会现实的复杂性、动态变化性、人类认识能力的有限性，决定了不可能存在完全适应现实的十全十美、没有缺陷的制度。外部条件也是不断发展变化的，得到具备了现在认为需要等待的条件时，新的条件要求又必然会出现。下决心推行制度，才会去积极创造制度需要的条件。制度只有在实际运行中，才可能发现问题与缺陷，并不断修正完善。　　

2、官员财产公示制度，对预防对腐败和辅助惩治腐败有很大作用，已被很多国家和地区的实践经验所证明，我国应该吸收这个人类文明成果。在国外，官员财产申报制度被称为“阳光法案”或“终端反腐”，全世界已有近100个国家和地区对“官员财产申报制”立法。官员定期公示财产在公众面前接受监督质疑，包括上任时、卸任时公布财产的对比，对官员行为有很强的约束作用。韩国在1981年全斗焕执政时通过了包含公职人员财产登记政策的《公职人员伦理法》，并在以后几任总统任期中不断完善，结果讽刺性地使全斗焕、卢泰愚栽在这部法律的规定上。1993年金泳三任总统后修订该法、强力推进公职人员财产公示制和金融实名制，惩治了大大小小五千多名贪赃枉法的政府官员，其中包括国会议员、法院院长、多个部门的长官、市长、空军总长和海军总长等一大批达官显要。发达资本主义国家推行财产申报公示制度的时间更早、更完善，对官员的约束作用和发现腐败迹象的作用也更显著。我们可以借鉴国外成熟的做法，为深入推进反腐败斗争服务。　　

3、我国反腐败斗争的长期性、艰巨性、复杂性，迫切需要官员财产公示这个有力武器。我国面临的反腐败形势日趋严重。2003年1月至2006年8月，全国检察机关共查处贪污贿赂犯罪67505人，平均每月有近1600名官员因腐败走进监狱，说每天有近53名贪官落马。2008年我国共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件33546件41179人，其中查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2687人，其中厅局级181人、省部级4人。查处的腐败案件表明，腐败的主要对象就是财物，最后必然体现为官员及其家庭的各种形式的财产，而且是难以说明合法来源的财产。被查处的大贪官往往在查实的贪污、受贿金额外，还有巨额的来源不明财产，就是明证。一旦官员财产公示制度实行，必然会出现大量被公众质疑的官员、通过核查将会发现大量的案件线索。可以预期查办腐败案件将出现一次高潮。　　

4、公示官员财产并没有想象中难度那么大。从阿勒泰地区和慈溪市推行官员财产公示的情况看，制度执行的难度并没有开始想象的那么大。绝大部分党员领导还是积极执行的，逾期不申报的极少。而且社会公众和普通公务员对此反响热烈、积极评价，从民意、舆论上形成了向前推进的氛围。　　

四、对实行官员财产公示制度的几条具体建议　　

官员财产公示制度，是一个系统的制度，应尽快由中纪委牵头组织相关部门调研、吸收已有立法建议和国外经验形成草案，然后公布草案广泛征求全国人民意见，先以党规和行政规章的形式实施，在一两年时间内总结经验教训、加以修订完善上升为人大常委会通过的法律。笔者只针对几个具体问题提出建议：　　

1、应该公示官员收入财产而不只是申报，更不是秘密申报。如前所述，该制度有效的核心，在于公示后的公众监督、部门核查与处理。只有申报没有公示，完全失去了制度发挥作用的基础，必然成为摆设，不会对反腐败起到什么作用。秘密申报更不会发挥作用。　　

2、公示方式应选择大众媒体特别是网络。不能像慈溪市那样，仅在领导干部所在单位内部公示几天。单位的下属，受领导的全力管辖，限于各方面的顾虑难以真正开展有效的监督。主要的监督者，是社会公众，其中包括领导的服务对象、生活中接触的人、邻居等。他们开展监督的前提，是必须知晓官员所公布的家庭收入和财产，然后才能与他们观察了解到的收支财产情况对比作出判断。而要让公众真正知晓，则必须选择公众能够接触到的载体，包括电视、报纸、党政网、互联网。最佳选择是在党政网、互联网全面公示，在电视、报纸等时间、版面有限的媒体公示主要领导情况。为了便于公众监督，可同时干部官员的职权范围。　　

3、应当申报并公示所有类别的收入、财产并说明合理来源。由公众来判断这些收入、财产的来源是否合法、取得方式和价格是否合理、是否与其职权有关；而不是让官员自行判断是否与职权相关后决定是否申报。阿勒泰地区只公布收入和与履行职务有关的收礼，而对动产、不动产、理财产品、继承赠财产、债权债务以及个人银行存款等七项内容，列为秘密申报范畴不予公开。这种做法，难免公示流于形式，公众无法监督其财产；实际上阿勒泰地区大部分官员只申报了单位的工资、奖金，没有人申报与履行职务有关的收礼。收礼是否与履行职务有关，难道由官员自己说了算？把所收的礼金及其送礼人全部公布出来，公众自然有判断。　　

4、公示家庭财产范围应包括与官员共同生活的家庭成员以及独立生活的子女。也就是最有可能利用官员权力及其影响谋取利益的人，不能仅仅限于共同生活的家庭成员。现实中官员的兄弟姐妹、姻亲、已独立的子女，与官员共同贪污受贿、或利用官员权力影响腐败，是太平常不过的现象。但法律不能对官员的近亲属设定公布财产的义务，只能通过金融实名制、公众监督和发现疑点后的调查等办法解决。各国通行的做法，也只公布到配偶、子女。例如韩国国会1993年5月通过了《公职人员财产登记制度》，规定担任公职者必须在一定时期内向有关部门报告自己及配偶、子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，并要做出“令人满意”、“合理”的解释和“证明”。2009年提出相关议案的全国人大代表韩德云提出，要把官员、官员的子女以及近亲属乃至与官员发生财产和人身关系的当事人都纳入到财产申报的范围，目的虽好但不太可行。　　

5、必须尽快推行全面实名制和限制现金交易。在存款、其他金融业务、不动产、动产以及通讯工具、网络交易等领域，全面实行实名制，将为反腐败、税收、个人信用、商业安全等提供可核查的信息，有效解决大部分欺骗问题。如果国家有关监管部门逐步建立全国性的数据库并在行业间联网互通，就将极大地提高收入、财产等核查的效率。推广非现金结算、限制大额现金交易，可以在方便公众、提高交易结算效率的同时提高对资金流动监督和收入核查的准确程度，国家相关部门应加速依法推进。在实行实名制的同时，必须要求官员及家属申报登记在他人（单位）名下而由自己使用或实际占有的财产，交给公众监督，以解决普遍存在的官员以亲朋好友或其他人名义登记财产的问题。还可以借助开征财产税后的纳税申报，逐步核查登记与使用相分离的现象。　　

6、财产公示，可以从国家最高领导层开始带头推进。这是彰显中央反腐败决心、减少制度实行阻力的最有效手段，也可能是政治上最有利的选择。国外的财产申报公示，也都首先公布或在首批公布中必然包括国会、政府高官。俄罗斯总统在其国内率先公布家庭收入财产，就是最鲜活的实例。公众最关心的财产公示，除了国家最高领导层外，恐怕就是身边的领导了。我国反腐败实践和韩国经验也表明，中下级官员的腐败更为普遍、对社会的直接影响更大。所以从中央到基层科级领导同步实行财产公示，可能是更好的步骤选择。　　

7、提高《刑法》中巨额财产来源不明罪的处罚力度，同时对拒不申报或不如实申报者予以行政处分。虽然2009年2月28日通过的《刑法修正案（七）》，已将巨额财产来源不明罪的最高刑罚从原来的五年有期徒刑提高到十年有期徒刑，但其处罚力度与承认贪污、受贿比较，仍然太小。而且拒不说明财产来源的，其认罪悔罪态度更差、与国家法律对抗的犯罪主观恶性更大，按理应该受到更严厉的处罚。建议将该罪的处罚提高到与受贿犯罪一样；而且应该规定凡是有巨额财产拒不说明来源的，不能对其贪污、受贿犯罪在法律上认定自首等法定减轻从轻量刑情节和坦白、认罪悔罪等酌定从轻量刑情节。对拒不申报或不如实申报家庭收入财产者，虽不一定需要刑法追究的，但应给予严厉处分。特别是对拒不申报的，应当给予开除处分。《公务员法》已将公务员范围从行政机关扩大到党的机关、人大、政协、法院、检察院以及参照公务员管理的单位，可以适用《公务员处分条例》。国有事业单位人员、国有企业领导，应按反腐败规划尽快制定适用的处分规定，以便对违纪的党员干部处罚时有法可依。　　

注：本文主要思想，形成于2009年3月13日；以后搜集相关资料完善成文，尚待精炼删减篇幅。　　

参考文献：　　

1、新疆阿勒泰千名官员财产公示，新浪网， 2009年02月25日00:23，转《新闻晨报》。　　

2、浙江慈溪公示700名干部具体财产，新浪网，2009年02月23日02:27，转《新京报》。

3、中纪委副书记何勇称正论证官员财产公示，新浪网，2009年03月08日02:02，转《京华时报》。　　

4、官员财产公示能否成为反腐利剑，人民网转《半月谈》，2009年04月02日09:13。

5、人民日报国内部和人民网联合网上调查“网友最关注的十大热点问题”，人民网。

6、新华网、中国政府网联合网络调查“两会最感兴趣和最关心的话题”，新华网。

7、社科院光明日报联合新浪网两会热点调查报告，2009-03-04 17:13，新浪网转《 　 document.write(author); 　 光明日报》。 　　

8、刘义昆，官员财产公示不差论证只缺行动，新浪网转《燕赵都市报》，2009年03月09日07:35。　　

9、蓦然回首（网名），官员财产公示还等什么，人民网转东方网，2009年03月10日10:02。

10、国外官员财产公示制度调查，人民网转《法制日报》，2009年03月27日11:24。

11、社会紧盯官员财产申报制度，《联合早报》，2009年3月21日。

12、梅德韦杰夫公布个人和家庭财产状况，新华网，2009年4月08日 07:06:12。

13、李成瑞，官员财产申报已提22年，新浪网转华商网，2009年3月13日 05：46。

13、武长海，翘首期盼财产申报法律出台，新华网，2009年03月13日 00:00:52。

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