社会保障税：制度折腾主义

2010年4月7日，财政部的有关官员向媒体透露，财政部已经在着手研究社会保障税的开征，并有望在一些地方进行试点。

其实，对于社保是否由“费”改“税”，无论在学术界还是在官方都是一个争议很久的话题，在闻税则喜的传统下，这种思路得到了学界的热捧，笔者曾经通过学术期刊网查询相关的学术文献，竟然有80％以上的文章都支持“费”改“税”，而至于支持“费”改“税”的理由，综合起来，不外乎如下几点：其一，与国际接轨，认为国际上绝大多数国家都实行社会保障税；其二，认为费改税可以避免缴费中的跑冒滴漏；其三，费改税以后因为由税务机关征收，可以避免在目前体制下由社保部门一家说的算的弊端，增加监管，防止大案要案的发生。

暂且不论以上几点费改税的理由是否站得住脚，单就我国社保制度的基本基因来看，简单地“费”改“税”的思维根本无法和现有的制度体系对接。从目前我国社会保障缴费的基本制度要素看，包括养老、医疗、失业、生育、工伤等在内的社会保障制度实行社会统筹和个人账户相结合的混合模式。社会统筹部分实行现收现付，个人账户部分实行完全基金积累。社会统筹体现的是政府的救济性质，而个人账户则完全根据个人的情况缴纳。大体上，目前的基本设计是：各类企业都按职工工资总额的20%左右缴费，个人缴纳本人工资的8%；个人全部缴费和企业缴费的3%计入职工个人账户；职工到达法定退休年龄，按当地职工平均工资的20%从统筹基金中领取基础养老金，并按个人账户全部储存额的1/120领取个人账户养老金。也就是说，社会保障这个“缴费”本质是一种救济与储蓄相结合的保险制度，而核心账户是个人，既不是典型意义上的收费，更不是典型意义上的税收制度，个人未来得到的养老金等的标准，既有社会保障的成分，更有个性化的因素。

既然如此，社会保障缴费的目的是为了充实个人帐户，在这种情况下，通过所谓的费改税，最起码有两个弊端：其一，把本来属于个人的积累完全变成了公共积累，以前缴纳的人的利益无法得到保障，从缴费的比例看，有的地区个人支出部分超过了个人收入的60%，单位缴纳的部分也不少，这些资金如果全部进入统筹帐户，请问还有谁愿意进入社保体系；其二，实行以社会统筹和个人账户相结合的部分积累制的社会保障制度，是划分政府、企业和个人三方社保责任、减缓政府财政负担的较为可行的一种选择。而开征社会保障税则意味着未来社会保障的资金则意味着全部由政府提供，政府通过税收的手段征收以后，再通过再分配的方式，来为居民的养老等提供保障，而事实上，在我们国家，政府目前承担的社会保障费用不到财政收入的10％，远远低于欧美等发达国家，和北欧福利国家更是相去甚远，费改税以后，社会保障的缺口将会更大。在这种缺口下，如果贸然推行所谓的费改税，将本来属于个人和单位的积累“公共化”，不仅单位没有积极性，个人也将会千方百计减少缴费的数额，好不容易培养起来的通过社会保险养老的意识将荡然无存；其三，费改税在目前来讲，毫无操作性，正如前述，目前通帐结合的账户即使要改成社保税，那也只能对社会统筹的部分改，对于个人的账户，产权属于个人，不可能将其平均化；其四，征税的依据一般是薪酬收入，但广大的农民并没有薪酬待遇，这意味着，将本来刚开始享受新型农村养老保险的最广大的农民又排除在社会保障之外。

再回到支持“费改税”的理由，毫不客气的说，没有任何一条可以站得住脚：

第一，所谓和国际接轨，国际上凡是实行社会保障的国家，缴费和收税是两种并存的制度，有些国家实行缴费，有些国家实行收税，而且，有些国家从费改到税，有些则从税又改到费，不一而足，是费也好，还是税也好，完全取决于本国的情况，动辄言国际潮流者其实根本不懂国际潮流究竟是什么；第二，说费改税以后，可以加强管理，避免不缴或者少缴的行为。很显然，缴纳是否具有强制性，并不在于缴费还是缴税，而在于有没有一个好的管理制度，现实中偷逃税的情况难道还少吗？法国等欧洲大多数国家实行社保缴费制度，但鲜有少缴的情况发生；第三，费改税以后可以确保资金的安全，这更是一种“税收安全臆想症”。笔者承认，我国目前的社保资金的管理存在很大的问题和漏洞，但这个问题的根子在于缺乏严格的管理体制和法律制度，迄今都没有一部《社会保障法》，不安全正常，安全才不正常。而且，从各国的实践看，是社保缴费，还是社保税，和资金安全没有任何联系，美国实行税，德国实行费，在安全性上都没有任何问题。

既然以上理由都站不住脚，而这种“费改税”的工程又意味着是对现有社会保障制度的颠覆性的变动，而且，从技术上根本无法解决和现有制度的接轨问题，为什么要热衷于吃力不讨好的折腾呢。对于这种折腾，笔者认为可以从两个角度去分析：一是国人喜欢折腾的传统，从中国制度变迁的实践看，在制度建设上，国人喜欢搞所谓的创新，喜新厌旧，一个制度还没有搞好，又热衷于搞别的新花样，今天学日本，明天学老美，后天又觉得欧盟不错，这是一种制度建设上的急躁症；其二，费改税，与其说是一种制度变革，毋宁说是部门利益的博弈，财政和税务部门的人坚决支持费改税，而社保部门的人则更愿意维持原状，决定取舍不在于社会保障本身是否合理，而完全考量部门自身的利益得失，这是一种制度建设上的极端自私主义。

笔者认为，当下我国社会保障制度急需解决的问题绝不在于什么费改税这些毫无意义的折腾，而是如何解决巨大的资金缺口，如何尽快推动《社会保障法》的出台，为社保的安全构筑制度的篱笆，而不是部委之间没出息的争权夺利。财政部门收税以后，暂且不能是否安全，单就以“社会保障税”的名义拿走的钱，有多少最终用在社保身上，就需要打一个大大的问好。笔者特别提醒大家的是燃油税的案例，费改税的初衷是将收上来的税用之于公路建设，而事实上，2009年，燃油税实施的第一年，燃油税收入高达3000多亿，而回馈到地方上用于公路建设的，竟然不足可怜的300亿，殷鉴不远，应慎思。