没有程序法约束的行政首长负责制是腐败的根源
一、 我国行政首长负责制的概念与作用
我国的行政首长负责制，是1982年五届人大五次会议
通过宪法时确立的，随后又制定通过了新的国务院组织法
，修正通过了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府
组织法，逐步建立了政府行政的基本模式。因为没有法律
法规具体、明确的规定，行政首长负责制的大体意思是指
由各级政府及其所属部门的行政首长对本级政府或本部门
工作负全面责任的制度。如1982年宪法第86条规定：“国
务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负
责制”。 第105 条规定“地方各级人民政府实行省长、
市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
实行行政首长负责制，有一定的积极作用。一是表面
责任明确。改革开放初期，在党政不分、以党代政问题严
重的情况下，实行行政首长负责制使现实层面上责任更加
清楚，行政首长负责取代了过去的党政不分的书记负责和
以党代政的现象。二是决策时间加快。因为是行政首长个
人拍板，所以，不管效果如何，从时间上看，决策也是最
快的。三是强化了行政首长个人责任，提高了行政机关主
要负责人的积极性。但总体上来看，特别是经过30年的
发展，行政首长负责制面临的矛盾越来越突出，特别是我
国一直还没有行政程序法，这使行政首长负责制在法律规
定和现实当中都面临许多亟待解决的问题。
二、我国行政首长负责制面临诸多法律矛盾与现实
弊端
1、行政首长负责制概念不清、职能模糊，权限模糊。
2、行政首长负责制与党的领导核心作用有模糊冲突
的矛盾之处。
3、行政首长负责制与党的民主集中制原则的关系规
定不明确。
4、行政首长负责制与党组的领导核心作用的关系不
明确。
5、行政首长个人不能决定地方政府的重要与重大
问题，法律没有把也不应当把地方政府职权赋予行政首长
个人。
6、法律对省及较大的市政府的立法权等作了明确的
程序规定。
7、人们的通俗理解扩张了行政首长负责制的内涵与
外延。
8、政府工作中的重大问题法律明确规定要经集体
讨论，而不是行政首长最后决定。
9、没有严格监督的行政首长负责制正是当前腐败案
多发的根源。
10、决策权简单集中于行政首长与民主决策、科学决
策原则相矛盾。
11、行政首长负责制助长领导班子其他成员产生被动
情绪。
12、现实当中行政首长其实也没有真正负责。
三、用“集体负责制”代替行政首长负责制
目前，由于行政首长负责制没有具体规范，在法律上
没有更具体的规定，其内涵与外延被人们习惯性与随意性
地扩大，在实践中由于行政首长个人权力过大成为产生腐
败的直接的、主要的原因。行政首长负责制有无序、片
面、自我膨胀的趋势；有失去约束走向绝对化的趋势；有
夸大个人作用并否定民主集中制原则的趋势；因此必须认
真研究，及时解决这一事关政治、经济、党建多方面的重
要问题。
1、用“集体负责制”取代“行政首长负责制”。集
体负责制就是各级政府及其部门行政领导班子集体对党委
和人大负责，领导成员共同负有领导责任，主要领导成员
负有主要责任。集体负责制不是行政首长负责制，更不可
以是“行政首长决定制”，也不可以是“行政首长一
言制”，只能是党委领导下的、人大监督下的民主集中制
基础之上的“集体领导、集体决策”。时至今日，行政机
关或行政部门的重大问题，必须要由法定行政会议来决
定，那种行政首长一个人决定拍板的方式已经跟不上建设
法治政府和依法行政的形势了。例如，根据《中华人民共
和国国务院组织法》的规定，国务院工作中的重大问题，
需由国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。显然
，这里的行政首长负责也是一种不现实的、自相矛盾的制
度设计。
2、重大问题要坚持党的领导。路线问题、干部问题
、重要政策、重要决定都要服从党委的领导。目前，由于
行政首长负责制自身的矛盾，使得行政首长并不能名符
其实地负起责任，有的或者是不想负责任，导致上级的
政令不通，从而导致更明显的行政效率不高等现象。例
如安全事故频发，腐败案频发，都是因为行政首长个
人作用有限不能负责，或者个人有私心不想负责，或
者即使负责也无济于事，从而导致行政能力与行政质量
，行政效率与行政水平下降，给党和人民的事业带来巨
大损失。实际上，甚至连查处政府行政机关干部违纪问
题都不能决定，更不能独立处理，因此，行政首长负责
制必然流于形式，这也是目前腐败案件屡打不止的根源
之一。
3、以行政程序法为纲领补充完善政府行政机关领导
机制。有行政就必须有行政程序，有行政程序就必须有行
政程序法则——没有行政程序法则的行政是不规范的行政
。行政程序法也是一个政府实行人治还是法治的基本标志
。而目前我们的政府工作开放性差，法律人才极少，政府
本身缺乏提升法治规范能力。因此，中国应当立即出台行
政程序法。应当以加强政府法制建设为目标，结合党务
公开、政务公开，深入研究和探索，全面建立和完善各级
政府的组织制度，工作制度，特别是建立健全行政程序法
，实现政府在管理人事、财政财务、物资调配、规划建设
、行政接待、行政许可、公共服务等各项政府事务中，有
健全完备的机制与制度，有明细规范的程序，有具体清晰
的规范。用有制度的管理结束以领导干部个人口头意见、
批示等代替政府管理制度的制度粗放时代或无制度时代。
4、行政首长三不直接分管制度。令人高兴的是，有
的地方吸取教训，正在大胆探索规范行政程序，规范领
导干部行政行为的制度。如， 2010年12月27日 ，在
广东省的全省监督工作现场经验交流会上，省委副书记
、省纪委书记朱明国强调，反腐倡廉要坚持以领导干部
特别是“一把手”为重点，增强监督的针对性。广东省
还实施了专门针对“一把手”的巡视制度，由省委派出
专门巡视组到地方发现问题、提出整改意见、督促落实
；同时在全省推行“三不直接分管”制度，即“一把手
”不直接分管人、财、物等重要部门。这应当是规范行
政权力，端正行政职能，加强行政权力监督，避免行政
腐败的方向正确的、可操作的、入手准确的探索，我们
期待对这一问题的关注和深入探索，期待早日走上法治
的轨道。
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