南美掀起“二次”国有化浪潮
牛海彬
引言
5月1日，玻利维亚总统莫拉莱斯突然宣布对西班牙电网集团所属的玻利维亚国家电网公司实行国有化政策。5月4日，阿根廷总统克里斯蒂娜签署法令，宣布对西班牙雷普索尔公司控股的阿根廷石油企业YPF公司实施国有化。这两起南美国家的外资控股能源企业遭遇强行国有化的事件引起国际舆论极大关注，把它们看作南美国家国有化的一个新高潮。
能源企业管理权不能归私企
阿根廷政府和玻利维亚政府对外资企业的指责都涉及产能过低以及利润的流向问题。阿根廷是个能源资源丰富的国家，但由于近些年油气开发及生产出现严重问题，自2010年开始由能源净出口国变为净进口国，今年的能源进口开支预计将达140亿美元，高额的能源进口支出直接导致其整体贸易从顺差变为逆差。这也是克里斯蒂娜总统《阿根廷石油主权》法案顺利获得议会通过的重要原因。
阿根廷在上世纪80年代经历严重的债务危机，1989年梅内姆总统执政后，实施了以国有企业私有化和经济市场化、自由化为主要内容的大规模经济改革。克里斯蒂娜总统的国有化政策是对私有化战略的反击。她指出能源对世界上任何国家而言都极为重要，因此不能将能源企业的管理权置于私企手中。她主张企业盈利必须与国民经济增长和可持续发展联系起来，呼吁在阿外国企业将利润用于在阿根廷的再投资，而不是将利润汇往国外。
西班牙雷普索尔公司持有阿根廷YPF公司57.43%的股权，在1999年购买协议中，阿根廷政府仅持有YPF0.12%的股份，但在董事会中拥有否决权和席位，YPF有17.09%的股份在纽约和布宜诺斯艾利斯的交易所流通。根据克里斯蒂娜提交的法案，阿根廷政府将强行收购YPF公司第一大股东持有的公司51%股份，实现对这家石油公司控股。被收购的51%股份将在阿根廷联邦政府和由阿根廷各石油生产省组成的“联邦石油生产省组织”之间按照51%和49%的比例分配。
阿根廷总统克里斯蒂娜指责雷普索尔公司将YPF的大部分盈利都转回西班牙，而在阿根廷本土的投资严重不足，造成阿根廷油气产量明显下降。雷普索尔总裁布鲁弗反驳了克里斯蒂娜关于雷普索尔削减投资的说法，称雷普索尔过去5年已在阿根廷投入110亿美元，批评阿根廷政府为保证国内油气供给而限制石油出口价格的举措部分地导致国外石油公司利润下降，进而降低了外资的投资热情。
强行国有化挫伤外国投资者
阿根廷收购YPF之后，在能源领域提升产量和增加投资的困难并不会马上得到克服。阿根廷政府目前深陷财政赤字困局，虽然自2003年以来，阿根廷经济除2009年外连续多年实现7%至8%左右的高速增长，但是至今没有解决金融危机爆发后的债务问题，阿根廷债务规模占国内生产总值的比例仍然高达32.2%。自2001年宣布外债违约以来，阿根廷至今无法重返国际市场融资，只能从个别国家获得高利率贷款。阿根廷政府仍然需要吸引外资来解决投资问题，但强制国有化的收购行为增加了吸引外国投资的难度。
阿政府不同意雷普索尔关于按照去年YPF股市平均价收购的建议，指责雷普索尔公司在阿根廷的经营活动对该国环境造成严重破坏，必须赔偿由此造成的损失，收购过程引发的外交摩擦大幅波及YPF股价，进一步压低收购YPF公司股份的价码。阿政府已经接管了YPF，但是赔偿金的数额仍然悬而未决。西班牙、欧盟和美国对阿根廷政府这种强制国有化政策提出了批评，普遍认为此举对投资者发出了负面信号，损害了阿根廷的商业环境。据彭博社报道，自阿根廷政府欲强行国有化YPF的消息传出以来，已有8家原计划投资Vaca Muerta油田的外国公司退出谈判。
也有不搞国有化的南美国家
值得注意的是，国有化浪潮并没有波及整个南美地区。比如智利、巴西等国家就采取了具有不同特点的能源发展战略，并在一定程度上与委内瑞拉等国的发展模式形成竞争关系。
巴西自上世纪90年代以来一直致力于推动私有化进程。巴西国有企业私有化的领域从原来的小型国有企业扩展至矿业、基础设施和金融等战略性部门的国有企业。在卡多佐政府执政期间，巴西淡水河谷公司实现了私有化。国有企业的私有战略是为了应对制约巴西能源业发展的因素，其中较为突出的是资金匮乏、基础设施落后、深加工不足、生态环境破坏严重、政府监管不力和企业自主技术创新不足。当然，巴西政府不是简单地推动私有化，而是通过提升政府监督和管理水平，改革税法与税率，加大环保部门的执法力度等来间接地引导和规范关键领域企业的发展战略。1999年修宪后外资企业在巴西获得国民待遇，限制外资进入的领域大大缩小，对矿业部门外资企业的股权比率限制也被取消。
智利上世纪70年代进行了以自由主义理论为指导的经济改革。大量亏损的国有企业被出售给国内外私人投资者。通过修订外资法，更多的战略部门也被允许向外资开放，并把经济增长与社会发展有机结合起来，加大了在教育、医疗、住房、公共工程和扶贫等社会福利方面的投入，最终形成了具有影响力的智利模式。在中左翼“民主联盟”政府连续执政20年后，中右翼的“争取变革联盟”候选人皮涅拉获胜，但他并未改变前政府长期奉行的主要经济政策。智利经济得益于对外部门的活力，较高的投资率、大量外资的流入以及经济的高度开放。
在市场与国家干预之间摆动
拉美国家在历史上多次发生国有化运动。墨西哥的国家资本主义经济建立于20世纪30年代，当时民族主义色彩浓烈的卡德纳斯政府在1938年通过实施国有化，有力地壮大了国有经济。委内瑞拉的石油长期受外资控制，1976年委内瑞拉政府对石油工业实施国有化，建立了委内瑞拉国家石油公司。智利的阿连德政府也曾大力推动国有化运动。
实施国有化经济政策目的在于维护民族经济权益，然而强调经济民族主义也在一定程度上遏制了市场机制的发育成长，拉美国家的经济在上世纪80年代普遍经历了“失去的十年”。政府身兼管理者和生产者的双重角色，企业运转效率较低而且官员腐败现象严重，国有化后的企业管理和技术水平难以达到市场的要求，国有企业亏损严重。拉美经济陷入债务危机困扰之中。在这种背景下，拉美国家纷纷进行了私有化和自由化的经济改革。
1993年，委内瑞拉政府欢迎外国投资者进行石油工业领域的勘探和冶炼，对本国石油工业的上游实施开放政策，与外国公司签署服务协定，委内瑞拉国家石油公司购买外国公司开采的石油。巴西90年代以来也进行了大规模的私有化经济改革。阿根廷在1989年梅内姆总统执政后，实施了类似的经济改革，1993年YPF公司私有化就是这一阶段经济改革的成果。
进入新世纪后，国际能源价格的高企重新点燃了把能源收归国有的政治意愿。委内瑞拉、玻利维亚和厄瓜多尔等左翼领导人掌权的南美国家，开始在石油等战略领域强行推行国有化政策。莫拉莱斯2006年就任玻利维亚总统后，相继在能源、电信和电力系统实施国有化政策。
拉美国家的经济决策呈现出钟摆状态，在市场与国家干预之间摆动。由此可以看到，拉美本次国有化浪潮既是全球化进程中经济实力相对弱小的国家扶植民族工业的战略举措，也是对经济发展如何惠及民生的政策尝试。南美出现了以委内瑞拉、阿根廷为代表和以智利、巴西为代表的具有很大差异的发展模式，反映了国家在世界经济日趋一体化和相互依赖背景下的政策选择。
(《环球视野globalview.cn》第465期，摘自2012年5月16日《文汇报》)
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