——四评2014年中央一号文件
一
本来，政策部门尤其是中央决议中很少关注农村宅基地。最近几年，社会上希望借农村宅基地来做文章的舆论越来越强烈，最高层也异乎寻常地关注起农村宅基地来。十八届三中全会决议关于农村宅基地的规定中，也有很多新的内容，集中在决议的第21条：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。
相对于十八届三中全会决议，2014年中央一号文件在完善农村宅基地管理制度上面有两点差异，一是作了更具体的部署;二是在继续强调慎重稳妥的前提下面，再进一步明确规定“有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线”。而十八届三中全会决议中“探索农民增加财产性收入渠道”一句没有出现。
那么，什么是“农户宅基地用益物权”?如何理解“农户宅基地用益物权”?为什么要慎重稳妥推进“农民住房财产权抵押、担保、转让”?
二
十八届三中全会前后，无论是学界、政策部门还是媒体和商界，都对农村土地制度改革尤其是农村建设用地制度改革高度关注，农民宅基地数量极其庞大，按土地管理分类，农民宅基地属于农村建设用地，在之前全国很多地方的实践中，都有通过宅基地整理将农民宅基地转为农村集体建设用地，并用于建设用途的地方案例。“增减挂钩”更是将农村建设用地的减少与城市建设用地的增加相挂钩，而农村建设用地显然多是农民的宅基地。因此，全社会都对农村宅基地制度改革充满期待。
国家对土地实行用途管制，并保持偏紧的城市建设用地供给，城市建设用地指标因稀缺而具有很高价值。城市建设用地动辄数百万元一亩，沿海发达地区和大中城市郊区农民宅基地也往往价值数十万元一块，这些都使整个社会对十八届三中决议中会如何规定农村宅基地政策充满想象。有一种很主流的声音认为，农民宅基地是农民最大一笔财富。
因此，当十八届三中全会决议中写有“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”一句，中央决议中首次提出农民“财产性收入”的概念，承认农民住房是“财产权”，允许住房财产权“抵押、担保、转让”时，媒体几乎都选择性地忽视了在这句话前面所加两个限定语：“选择若干试点”，“慎重稳妥推进”，一些地方政府甚至抢在中央决议前面出台地方政策推进农民宅基地流转，媒体铺天盖地到处是解放土地、释放土地价值的报道，本来不合法的小产权房转正的消息也到处都是，小产权房房价一路飙升。似乎只要允许农民宅基地和住房可以自由上市交易，农民就可以致富。
针对社会上对农民宅基地和住房财产权的混乱认识，十八届三中全会决议发表不久，中央各部委即在各种场合为农村宅基地热和农民财产权热降温，2014年中央一号文件因此专门加上一句“有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线”这样的严厉警告。
三
按《土地管理法》，中国农村宅基地是免费获得，无偿使用，实行一户一宅制度，宅基地是为了方便农民农业生产和农村生活而安排，农民住房是他们自建自住自有自享，不得用于非农用途，尤其是不得用于经营性用途。这个意义上讲，农民的宅基地不是财产而是福利。
在国家采取严格土地用途管制并保护偏紧城市建设用地供给的制度背景下面，沿海发达地区和大中城市郊区因为处在发达的区域经济辐射范围内，农村宅基地上所建住房就可以出租获得租金，虽然法律并不允许农民自住以外的出租，但实际上普遍存在农民出租住房的情况，而基本上没有部门管理。一些地区的农民还在宅基地上自建小产权房销售，这虽然也不合法，但当前全国小产权房的面积据说占到城市商品房总面积的20%。
无论如何，沿海发达地区和大中城市郊区农村(更不用说城中村了)宅基地和农民住房具有相当价值，虽然不一定合法，但偷偷摸摸的、变相的交易一直在进行。对这一部分农村的农民来讲，只要允许农民住房进入市场交易，农民的宅基地和住房就可以变成巨额财产，农民就可以增加财产性收入。
不过，总体来讲，在城市经济辐射范围之内的农村并不大，如果这部分农村宅基地上所建住房可以“抵押、担保、转让”，甚至上市交易的话，这部分农民从宅基地上所获收益巨大，但人数却不可能多。且他们所获收益来自于对城市正规商品房的冲击，从而从根本上是分享了之前由地方政府所独享的土地财政收益。也就是说，允许宅基地和农民自住的住房入市并没有创造出新的社会财富，而是将之前由地方政府主要用于城市基础设施建设的土地财政收入分出一个相当部分来制造出一个城郊暴富群体，形成一群土地食利者而已。
绝大多数农村农民的宅基地和住房都在发达区域经济辐射范围之外。总体来讲，在城市经济辐射范围之外的农村，农民大量进城务工经商。不过，进城务工经商的农民工一般不会随便放弃自己在农村的宅基地，原因很简单：就是他们不知道自己进城后能否在城市获得体面安居所需就业与收入条件。在当前中国经济发展阶段，城市不可能提供大量稳定的高收入就业岗位，从而使大多数进城农民工不可能在城市体面安居，国家也不可能为大多数进城失败的农民提供可靠保障。农民进城失败，他们就要返回家乡。
如果进城农民将自己的宅基地及其上的住房“抵押、担保和转让”出去了，他们进城失败了，就不可能回来再要宅基地，他们因此就无法返乡了。这个意义上可以说，因为进城农民将自己宅基地“抵押、担保、转让”出去了，他们就失去了返乡的权利。他们“抵押、担保、转让”出去的是他们的基本保障，是他们进城失败的保险。而我们知道，基本保障和社会保险是不能转让也不能交易的，是带有强制性的福利。
四
更糟糕的是，在城市经济辐射范围之外的农村，宅基地及其上的住房不值钱，很廉价，真正有能力进城的农民，他们是不会随便将自己宅基地和其上住房转让出去的，而那些进城困难的农民则可能因为比较缺流动资金、老人生病、孩子上学，而将宅基地和住房廉价转让出去。这些进城困难的人更容易进城失败，一旦失败，他们又失去了返乡的保险，他们的处境就会相当艰难。
愿意到农村买农民宅基地和住房的城里人，他们也可能因为消遣而到农村买宅基地和住房，反正不贵。这样一来，本来是农民基本保险的宅基地和住房就可能变成有钱有闲人的消遣，其结果不是增加了农民的财产性收入，而是让他们处境更为恶化。
这个意义上讲，2014年中央一号文件在十八届三中全会强调“慎重稳妥推进”以外，再加上“各地不得自行其是、抢跑越线”，并且不再提取“探索增加农民财产性收入渠道”，显然是中央已经看到了将宅基地和住房当作所谓财产性收入及宅基地转让所蕴存的巨大风险。
在中国产业升级没有完成，城市不能为大多数进城农民工提供可以体面安居的收入与就业条件时，农村宅基地和“住房财产权抵押、担保、转让”，要慎之又慎。
2014年4月8日
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