基层政府权力过大？

　　应该限制基层政府权力，似乎已成广泛的共识性认知，学界开出的对策是将更多地职能部门从政府中分离出来，以达致权力的分立和制衡。然而，笔者和华中同仁调查所得的经验，却并非如此。下面主要以广西M镇为例来分析基层政府的组织形态和权力生态：

　　一、财权与财政政策

　　M镇是广西一个传统的农业乡镇，镇内除了几家加工企业外，再无更多的工商收入，更无土地财政收入。作为西部欠发达地区，县乡财政都较困难，特别是在2006年机构改革以后，乡镇的财政权逐渐上收，现在镇里全部依赖县财政拨款。M镇一年有3000万的财政收入，在全县各镇中名列前茅，县财政统一下拨各镇每年的运转经费1.8万元，镇政府用“哭爹喊娘”来形容自己的财政状态，财权支配的缺失导致了政制的式微，甚至有时连必要的工作也难以展开。为了改变财经困局，镇政府偶尔“另想办法”，如通过出卖废旧的乡镇企业用地、房屋出租等方式补充资金。一起“哭爹喊娘”的还有各村组织，2013年始，各村开始三资清理，将所有的村级资产统筹管理。广西地区传统生育文化、村庄内聚性都很强，为了不得罪本村村民，村干部大多自掏腰包代村民垫付计划生育抚养费，平均到每个村干部头上，约三四千元，正好是一年的工资，村干部只能以“白干一年”的说法聊以自慰，三资清理意味着本已局促的村级组织再无自由支配财产的空间。

　　除了财权过小之外，财政政策的不合理成为困扰基层政府的问题。相比于M镇，作为城郊镇的湖南N镇则富裕很多，令N镇政府烦恼的是农业保险资金的分配问题。农业保险是国家对粮农的优惠政策，由保险公司承保，对受灾的粮农进行补贴，然而乡镇政府却始终没有办法把钱分给农户，因为每一笔资金进村，特别是要等差地对接到农户时，总会引起村庄的轩然风波，同样的庄稼地，谁的稻损是七成，谁的稻损是四成;谁的损失是未打农药、自己种植的损失，谁的稻损是自然力所致，无论怎样判断，都无法让村民认为公平，既然村民认为有失公平，接下来就难保上访、诉讼等行为接踵而来，因此，镇村都不敢把农业保险分到农户。不仅如此，农户是不会交保金的，保金一直由乡镇政府垫付或者乡镇和村级共同垫付，到了乡镇的农业保险补贴资金就成了令乡政府头疼的事，分下去就会打破村庄宁静，甚至带来治理问题和负担，不分下去镇村自己开支就有违规定，只能变通为修路、修水利等资金。N镇政府困惑不已，撒胡椒面式的惠农政策效果甚微，每户几十几百块钱，农户打一次牌就用尽了，而集中到乡镇政府那里就是几百万，就可以修几条路和几个村的水利，几年下来，村庄的道路和水利建设就会大大改善，这么简单的道理，为何上面就想不到呢?

　　二、人事权与责任

　　继续回到M镇。这几年来，M镇的站所大多垂直管理，独立出镇政府，如国土、住建、财政所、工商、派出所——他们的人事权都由县级单位管理;而那些“无事无权”的部门，如计生、文化广播、林业、水利、司法等则仍归镇政府。

　　站所分离出来之后，镇政府的统筹工作就难以展开，镇里每周一的例会或者中心工作会议，许多部门就常不来开会，对那些不来开会的单位，镇政府的制约办法就是在公布栏上“点名”，虽然基本没有效果。我们在时，正值“清洁乡村.美丽广西”活动如火如荼开展，镇政府想办法克服资金和人力的短缺，如找企业捐款等，而许多站所依然无动于衷。除了治安维稳的综合治理可以统筹各部门的调解纠纷等工作外，国土等职能部门基本各自为政，一位镇政府工作人员半开玩笑式地说，镇里需要站所配合的工作，站所消极拖拉，若是有村民违建要罚款时，他们比谁到的都快。

　　人事权的式微，还导致了镇政府内部的“人浮于事”。一般认为，政府权力过大，人员臃肿才会人浮于事，而M镇却出现与之相反的现象。镇政府现有工作人员十几人，而出勤、做事的只有一半，镇领导和办公室工作人员必须上班，普通干部则难以管理和制约。以前，工作人员的工作由镇政府发放，通过奖金、罚扣等掌握了绩效和考勤的主动权，而2007年阳光工资以后，所有工资一律打到工资卡上，镇政府一无奖惩的权力，二无奖惩的财力，所谓的绩效考核，对象也只是单位，难以落实到个人，镇政府对工作人员失去了制约，那些年纪大、无升迁希望的人没有工作的积极性，现在，近半数的工作人员长期不来上班。M镇的人浮于事，并非无事可做、政府臃肿、闲杂人等太多，而是政府的组织权力过于弱化的结果。

　　行政法的“权责明确”原则主要是指政府应当为其行使权力的行为承担相应的责任。在M镇也多次听闻权责应当明确的表达，作为一个法科学生，虽然知道他们所表达的已经脱离了法学术语本意，却也很好地表达了当地的权力和责任配置失衡的政治生态。镇领导和各单位负责人要签署的责任状很多：税收任务责任状、计划生育责任状、招商引资责任状、耕地保护责任状等等。只要是乡镇地域内的事务，镇政府都要负全责，包括要承担那些分离出去的职能部门的安全、治安等工作，尽管乡镇政府并没有管理和支配他们的权力。近几年，M镇教师上访的较多，镇政府对学校无任何管理权限，但是要对学校内负全责。

　　三、需要什么样的基层政府?

　　西方法学理论将政府形塑为“必要的恶”，为了防止利维坦式的怪物侵犯个体的权利，也为了防止“绝对的权力导致绝对的腐败”，而要多方限制权力，建设一个有限政府，但是，有限政府不等于不作为政府。税改以来，对于基层政府的数次改革，都旨在打造一个“不做坏事”的政府，限制政府做坏事的能力，与此同时，也塑造了众多无能力“做好事”、甚至无法做事的政府。财政资源、人事组织资源是政府机器运转的能源，由于财政资金的匮乏，M镇政府连慰问困难群众都难以落实，清洁乡村的活动也只能依赖于企业的赞助和社会性捐款，由于人事组织权的萎缩，甚至连统筹工作的能力也式微。

　　税改以后，我国政府开始了从对乡村的汲取向服务的转型，如果说汲取阶段更需要限制政府权力的话，服务时期则应重点提高政府提供公共品、搞好乡村建设的能力。“服务百姓”并不是一个抽象主观、无法量化的概念，因为，村民对公共品的需求是具体而明确的，如农业保险，就脱离了群众的需求。本文的写作，不是为了鼓吹或打造一个全能型的政府，而是主张，应该给基层政府基本的回应和提供乡村公共品能力、有统筹治理能力、有维控能力。当下，不断有声音呼吁诸多部门从政府中独立出来，以分离和虚化政府权力，试问，如此实践，受益者真是广大农民吗?

×  WYZXWK.COM

您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！

欢迎扫描下方二维码，订阅网刊微信公众号