形同虚设的美国金融监管机构
来源：法制日报 2010年06月09日
朱伟一
金融危机之后，美国政府对高盛进行了许多真真假假的调查，美国联邦检察官最后出现，对高盛进行了刑事调查。
刑事调查的具体任务交给了纽约南区的联邦检察官。而在美国联邦检察官中，纽约南区的检察官是第一流的剑客。曼哈顿属纽约南区管辖范围，这里是资本市场的大本营：强人出没，盗贼遍地，既有搞庞氏骗局的孤胆英雄伯纳德·麦道夫，又有高盛这样的山头，非等闲之辈可以应对。从人员配置方面说，纽约南区相当于中国北京海淀区的法院和检察院，集中了一批精兵强将。
美国司法部向全美各大区派驻联邦检察官，类似特派员和钦差大臣的角色，不仅不受地方大员的辖制，而且相对独立于总部，司法部长不能随意撤换联邦检察官。联邦检察官之所以敢于对华尔街重拳出手，其相对独立性是一个主要原因。通常是上层官员与华尔街的关系比较深。再有，许多人联邦检察官并不在资本市场求发展。
尽管美国联邦检察官是精兵强将，但出动时已经是马后炮了，并不是资本市场监管的常规力量。美国资本市场的三大监管机构依次为：联邦储备委员会、证券交易委员会和金融行业监管局，简称为“美联储”、“证交会”和“监管局”。美国资本市场的监管体系号称立体防线，理论上是许多机构同时严防死守，不给坏人坏事任何可乘之机。但实践中这套体系破绽百出，形同虚设。
职能混乱的美联储
美联储的三大职能是：货币政策、银行监管以及救助银行。美联储视其不同职能而表现不同，时而静如处子，时而动若脱兔。如果是加息，美联储是百般不情愿的，所谓真正的“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面。”如果是监管，美联储是轻手轻脚，点到为止。但如果华尔街遇到了困难，需要加息为其输血，美联储则闻风而动，行动异常迅速。
美联储主席这把交椅很重要，但目标太大，华尔街并不便直接派上自己的人。那就退而求其次，占据第二个要津。美联储共有12个分支机构，其中纽约的最大。纽约美联储很重要，其领导相当于美联储的前敌总指挥。
美联储及其在金融危机中的表现给我们一个重要启示：组织路线很重要。从人员安排上看，只要有可能，美联储由华尔街自己的人来领导，纽约美联储则形同华尔街银行的分支机构。这条组织路线，在美国资本市场的监管机构中始终贯穿如一。
问题成堆的证交会
证交会，这是一个问题成堆的地方。有“旋转门”的美称，即证交会的最高领导和下面的专业人士经常改换门庭，忽而证交会，忽而私营部门，进进出出，像是在过旋转门。2008年和2009前9个月内，共有66位证交会前雇员向证交会发出信函，表示他们要代理客户与证交会互为对手。
长期以来，证交会一直是虚名在外，好像是一支保护投资的队伍，而且是一支特别能战斗的队伍，还成了一些国家学习的榜样。2000年证交会一年的经费是3亿7千7百万美元，2008年增加到9亿美元。但查处工作一直不力，水平低下得令人难以置信。
即便是向华尔街派出了常驻工作组，证交会还是查不出问题。2008年3月的时候，美联储和证交会各有一彪人马驻扎在雷曼，人数不在12人之下，而且他们可以拿到雷曼的账簿和记录。贝尔斯登险些破产之后，财政部和证交会向高盛、摩根士丹利和美林等华尔街大银行派驻了工作组。可派了工作组居然还是查不出来。所以就有人起了疑心，怀疑证交会是故意庇护雷曼等华尔街银行。
庞大的金融监管局
资本市场的自我监管组织是金融监管局，其前身是全美证券营销商协会简称“纳斯达”(NASD)。监管局是一个庞大的组织，雇员多达三千人，每年经费高达5亿美元，称得上是兵强马壮，但其查处力度逐年下降，2008年仅为四千万美元。花旗集团是次贷的重灾区，金融监管局也装摸作样地对其进行调查过，2008年还对其进行罚款，但罚款金额只有30万美元。罚款原因是花旗集团监督自己股票和股票期权交易不到位。2005年，监管局查处大案35起，到2006年仅为19起。
金融监管局自我标榜，其奋斗宗旨之一是进行教育投资者。金融监管局还装神弄鬼地成立了一个投资教育基金，每年有数千万美元用于投资者教育。投资者可以分为两类：中、小投资者和大型机构投资者。教育中、小投资者也是自相矛盾的事情。既然股市是危险的游戏，为什么不劝阻投资者入市，而是要请君入瓮呢？这就像是在色情场所挂上“少儿不宜”的标识，同时又为少儿入场大开方便之门；也像出售贴有“吸烟有害”标识的卷烟；更像一边喊着减少污染，一边却大力发展汽车制造业。从金融监管局的领导和工作看，这也是一家华尔街自己的组织。
打乱仗的州检察官
美国的公司法是州法，但证券法却是联邦法，由联邦机构来监管。但美国联邦政府却拼命阻挠州政府的介入，理由是资本市场的相关法律是联邦法，而依照美国的宪法原则，联邦法律必须由联邦政府的机构来执行，地方政府不得染指。美国是宪政国家，联邦政府与地方政府之间发生冲突，必须由法院居中评判。2009年6月29日，美国最高法院作出判决，对金融监管的地盘之争给了个说法。科莫诉结算公司协会一案中，美国最高法院的裁定是，各州有权按照其本州的法律对全国性的银行实行监管，即便州政府执法与联邦政府在此领域的执法有重叠之处。所以才给了州政府以可趁之机，美国最高法院的大法官不便喝退州政府。
州检察长出来打乱仗，尤以纽约州检察长为最，该州前检察长艾略特·斯皮策更是冲锋在前，退却在后。斯皮策尔一度呼声很高，甚至有可能成为美国历史上的第一位犹太人总统。
从表面上看，美国联邦监管体系是层层设防，壁垒森严，对资本市场的各种坏人坏事严防死守。但这套看似固若金汤的防线实际上是形同虚设，完全是骗人的假象。就资本市场的监管机构而言，美国是没落的和腐朽的。
如果美国监管体系还有可取之处，那该学一学他们的州监管体系。州检察力量是一支新生力量，纽约州检察长曾经对腐朽的联邦监管体系起到了一个冲击作用。正是因为这一原因，华尔街反对奥巴马设立金融消费者保护机构：他们对未知不踏实。搞垮一个机构，搞定一个团体，也需要做耐心细致的思想工作，甚至需要几代人的时间。初级腐败是一手交钱，一手交货：相逢开口笑，过后无事样。高级腐败是慢工出细活：潜移默化，偷天换日。
朱伟一：代号“回购105”
资本市场云谲波诡。金融危机期间，每到季度末，雷曼都要“出售”其资产——通常是流通性比较强的政府债券，但几天之后，雷曼即将资产重新购回。此类回购协议代号“回购105”（Repo 105）， 听上去像《潜伏》中的密码和代号。与《潜伏》中“峨嵋峰”的代号一样，回购105最终也浮出水面。105指雷曼暂时“出售”资产的价值为其“出售”该资产所得现金的105%。但回购105只是暂时“出售”资产，其实是一种有抵押的资产贷款。华尔街妙用回购协议，减少了账面负债——借贷成了销售盈余。巧夺天工啊！
历史有惊人的相似之处。回购105之类的回购协议，与当初安然的会计造假如出一辙。安然的戏法之一就是“暂时出售”其资产，然后再将其购回，借此将公司的账面好好“美容”了一下。现在回头看，与金融危机中华尔街银行家们的行为相比，安然几位高官的所作所为，简直是小巫见大巫。
安然造假，其首席财务官是关键人物。同样，在雷曼的迷你游戏中，首席财务官扮演了重要角色。2008年3月18日的电话会议上，雷曼首席财务执行官埃琳·卡伦告诉业内，雷曼“要给资产表更多的透明度。” 卡伦女士真是沉着机智有胆量，在危急时刻面不改色心不跳。但就在电话会议前不久，雷曼做了手脚，将2007年第四季度491亿美元、2008年第二季度503.8亿美元的证券挪到账外，以减少账面的杠杆金额。真奇怪，业内分析师居然不知其中奥妙？即便不知道，猜也能猜出几分呀。再说，回购协议中有不少还是三方协议，第三方是结算代理或银行，圈内人相互知道对方底细的应该不少。
对于三方协议，熟悉中国资本市场的朋友或许会有似曾相识的感觉：像不像我们以前这里热闹过一阵的“三方理财协议”？三方理财协议也是有银行夹在中间。不同之处是，三方理财协议的创新，是将由银行提供的贷款变为第三方投资，以规避法律限制；而回购协议妙处则是将贷款转换为资产出售，欠债反倒成了利润。
回购105是比较拙劣的做法，雷曼上下不少人也是心知肚明。2008年5月18日，雷曼内部有人对回购雷曼的记账提出质疑，并向公司高管提出了书面陈述。这种内部举报通常是不会有什么结果的。其实，外部举报也不会有什么结果。比如，早已有人识破了麦道夫骗局，而且反复向美国证交会投诉，但结果如何呢？如果雷曼没有倒闭，此类问题可能永远都不会暴露。
雷曼做手脚还连累了一家会计事务所和一家律师事务所。这又与安然丑闻如出一辙。但在资本市场的生物链上，律师事务所应在会计事务所之上的。在回购105这件事上，帮助雷曼的律师事务所不会有事，会计事务所也不会有事。熟悉美国资本市场的人都知道，雷曼的做法固然可恶，但远不是最可恶的。雷曼搞了阴谋诡计，但至少还没有明火执仗。对于资本市场的违法、违规现象，人们的忍受程度比过去高出了许多。
今年3月9日，美国证交会宣布，正在调查20多家金融机构，要弄清楚这些机构做账时是否有类似回购105的做法。 但此类调查最后大多是不了了之。首先是技术上有困难。雷曼第一把手福尔德和其他高管非常小心，其邮件从不涉及回购105。高盛前第一把手保尔森更加了得，通常联系只用手机，不用电子邮件。确实不好查，真要查，就会查到美国证交会头上来。2008年3月，美联储和证交会各有一班人马驻扎在雷曼，他们可以拿到雷曼的账簿和记录。贝尔斯登险些破产之后，美国财政部和证交会向高盛、摩根士丹利和美林等华尔街大银行派驻了工作组。可派了工作组仍然还是查不出什么来，简直不可思议。所以，就有人便起了疑心，怀疑美国证交会可能是故意在庇护雷曼兄弟等华尔街投资银行。
美国证交会最终也没有发现回购105，直到雷曼破产之后事情才大白于天下。查不出来也没有什么，监管机构听之任之，世人也早习以为常了。不过，雷曼对我们应该有很大启发。比如，把财富与智商作正比是人类常见的一大错误。对于掌控雷曼兄弟公司一类的有钱人，很多人想当然地以为他们是勤劳、勇敢、智慧的，但雷曼背后的故事很有意义，再次验证了一条颠扑不破的真理：马不吃夜草不肥，人不发横财不富。
还有，许多朋友以为境外的股市监管机构在许多方面要强于我们。其实，资本市场的监管机构与政府的其他监管机构一样，首先是为富翁服务的，尤其是为超级富人保驾护航。如果他们不为富人服务，怎么会有那么多的超级富豪？美国证交会是保护大银行的，各国证券机构大致如此。
我们大可不必妄自菲薄。美国资本市场的监管也不过如此。围绕资本市场的，是周而复始的原始本能的游戏，从本质上说，并没有什么初级和高级之分，总是以贪婪和恐惧为原动力。也就是几年之前，我们还天真地以为，资本市场是一个有文化、有道德的地方，至少是有可能成为一个有文化、有道德的地方。现在知道了，资本市场其实是“春来茶馆”：相逢开口笑，过后无事样，人一走，茶就凉，有什么周详不周详。 （系中国社会科学院法学所兼职教授）
【：朱伟一 来源：上海证券报】
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