贺雪峰：城中村和棚户区改造宜缓行

　　关于城中村和棚户区改造

　　贺雪峰

　　一、

　　因为种种原因，在城市发展过程中，形成了城中村和棚户区。城中村和棚户区相对周边有序、高大、现代的建筑，十分不协调。城中村往往有大量违章建筑，楼与楼之间亲密接触，构成了严重的消防隐患。棚户区低矮的自然搭建的住房，建筑质量差，居住不舒服，缺少基本城市基础设施。不仅如此，城中村和棚户区还可能处在城中黄金宝地，如此中心地段，竟然是如此脏乱差的环境和无序建筑，实在是不仅大煞风景，而且是对城市地力的巨大浪费，是对城市宝贵土地资源的浪费。也是因此，新一任政府开始，将改造棚户区和城中村纳入到重要政府日程，下定决心铲除这个城市的毒瘤。

　　不过，如果到其他国家看看，城中村和棚户区也是普遍现象，好象很少有国家一定非得通过政府力量来改造之的情况。就发展中国家来看，几乎所有发展中国家的大中城市都普遍有大规模的贫民窟，而一些发达国家如意大利的罗马，旧城区建筑之混乱无序基础设施之差，也是远甚于中国任何一个大城市的，其他如西班牙的巴塞罗那亦是如此。泰国经济也一度比中国发达，但泰国首都曼谷旧城，想必去过的同志们都会对其拥护不堪印象深刻。在这些发展中国家和发达国家，在城市内有大量无序的建筑，有两个原因，一是历史遗留问题，因为产权安排的关系，难以改造。如我国台湾地区，台北城市改造也是难上加难;二是经济发展阶段，比如发展中国家的城市贫民窟，住在其中的人，关键是收入不足以让他们获得体面的居住条件，政府也无巨大财力来为所有进城人口提供体面的居住条件。

　　与世界其他国家和地区相比，当前中国的情况可谓两个方面都有，一是历史遗留问题，比如城中村，二是经济发展阶段。两个方面结合起来，要在中国通过改造城中村和棚户区，来建设一个没有贫民窟的有序的基础设施良好的城市，实在是不太容易。

　　二、

　　进一步看，中国情况仍然具有相对其他国家的巨大不同之处。首先，城中村和棚户区与贫民窟有很大的不同。城中村往往是在城市快速发展中，农民土地没有征收转变为国有土地，城市即已经包围城中村，从而在国有土地的中间有一块以农民集体土地为基础的居民区，这个城中村的村民利用自己宅基地合法不合法地盖大量房子，以出租住房谋利。因为处在城市中心，城中村住房出租可谓一本万利，几乎所有城中村村民都可以当上不劳而获的租房户。这个意义上讲，城中村的村民是完全不同于贫民窟没有收入来源生活质量很差社会保障很少的居民的。倒是租住在城中村的居民，可能就业一般、收入不稳定、保障不健全，但这些租房户，凡是进城农民工，他们都还有自己的农村家乡，有自己的承包田，他们并不以城中村为家，城中村租住只是为了更方便在附近谋取就业机会。这样的就业机会有，他们因此可以在城中村赚钱而留待年老回农村家乡生活。这个意义上，即使外观上城中村象发展中国家的贫民窟，其实也不是。何况即使外观上，中国城中村的基础设施和建筑也与一般发展中国家的贫民窟有极大差异。

　　棚户区则是在特定条件下形成的尤其是在原国有企业改制前的福利分房中形成，房屋建造质量较差，基础设施不好，规划不合理，建筑高度不够，居民居住空间狭小等等，但即使如此，棚户区的棚户也是有房户，不同于发展中国家无房的真正搭棚临时居住的贫民窟居民。

　　改造城中村和棚户区，首先是要对具有城中村和棚户区房屋产权的居民进行补偿。因为乱搭乱建，城中村也好，棚户区也好，合法不合法的建筑面积都很惊人，尤其是城中村村民以这些合法不合法的建筑租出去得到了大量租金。现在改造，就必须给他们以利益补偿。按什么标准补?往往要按高标准补，且还会出要高价的钉子户，结果，城中村改造和棚户区改造，每一次改造，都需要国家投入巨额资金，而被改造的城中村村民，则是户户千万元，城中村村民因为城中村改造而暴富。这个意义上讲，城中村和棚户区改造，国家出了钱，城市得形象，村民得利益，这个过程中，村民是纯赢，国家出钱得形象，至少没有全输。这里面有一点小小遗憾或不公正之处是，城中村改造中，之前就因为城市发展而获得巨大利益的城中村村民，又因为政府改造城中村，进一步获取了巨额利益。不经过任何努力也不承担任何风险就可以获取每户数以千万计的利益，这是不正义的事情。这些城中村村民凭空获取的利益，一定要有人来出。这个出钱的人归根结底是国家，而国家的钱又是纳税人的钱，也就是说，是纳税人为城中村改造买了单。广州亚运村海星沙，之前即是一个城中村，改造这个城中村，广州市政府花费40多亿，海星沙村也因此人人变成千万富翁。

　　更重要的是，之前租住在城中村的进城农民工，现在再也找不到脏乱差从而租金相对较低的居所，尤其是找不到离城市中心较近因此就业机会和商业机会较多的居所。为解决进城农民工的居住问题，中央政府要求地方政府建廉租房，地方政府在偏远的地带建了廉租房，农民工若去租住，租金可能低了些，就业却大为不便。因此，廉租房无人租住就成为普遍现象。进城农民宁愿住在之前的脏乱差的城中村中。

　　这样一来，城中村和棚户区的改造，虽然让政府得到城市建筑的形象，代价却很大，一是资金付出代价，二是进城农民工较之前更加居无定所。

　　三、

　　相对于城中村的村民，租住在城中村的进城农民（不只是进城农民而且包括大量白领）的数量要多得多，这些进城农民才是城市所要关注的主体。这些进城农民工并不会因为城中村改造甚至不会因为廉租房而可以在城市获得更好就业和更高收入。对于中国这样的发展中国家来说，城市很难为所有进城农民提供在城市体面生存下去的就业和收入条件，国家当然也没有足够财力为全民提供高水平的社会保障。这就是为什么几乎所有发展中国家都有大规模城市贫民窟的原因。中国的特殊之处恰在于，进城农民在进城失败之后，还可以选择返乡。进城获得高收入的稳定的就业，就融入到城市中来，进城失败，要落入到贫民窟生活中时，中国农民至少还可以选择返回自己家乡。正是当前中国城乡二元结构及其塑造出来的对进城失败农民的保护机制，而让中国城市没有一般发展中国家普遍存在的大规模贫民窟。

　　进城农民工进得城来，因此就是赚钱。赚钱比较多，收入比较高，就在城市安家立业，成为城市一员。若赚钱不多，就为将来返乡养老积攒。因此，进城农民工以相对廉价且方便的城中村为自己的租住地，颇感方便从容。进城农民心理上仍然属于过去自己家乡的村庄，租住地的城中村，他们只是过客，是他们进城赚钱的驿站：要么将来自买房，要么将来返乡。

　　现在好了，政府改造城中村，为进城农民提供了廉租房，进城农民工失去了过去可以方便就业赚钱的廉价的城中村的居处，而搬到城市远郊的廉租房居住，他们离城市中心越远，获取收入机会越少，能够留在城市的空间减少。他们若计划以廉租房作为自己全家在城市的永久生活之地，则他们因为无法获得在城市体面生存下去所需要高收入，而真正落入到贫困之中了。他们也就成为了没有贫民窟外观（廉租房区）的贫民窟的成员，他们的生活反而失去希望。

　　也就是说，通过城中村和棚户区改造中消灭城市贫民窟的政策，可能造成更严重的真正的贫民窟出来。表面上脏乱差的城中村和棚户区，因其具有活力，又因为进城农民工存在返乡的机制，而使中国作为一个发展中国家，恰恰不存在几乎所有其他发展中国家普遍存在的问题严重、难以治理的大规模贫民窟。改造城中村，建设廉租房，并因此推动农民的不可逆进城(即不再可以在进城失败后返回农村)，则中国必定重走其他发展中国家大规模贫民窟的老路。到了那时，就可能悔之晚矣。

　　四、

　　仅仅从城市美观来看，如果不需要政府出钱，而通过商业开发来改造城中村和棚户区，从而既有一个规范有序、基础设施良好、外观形象壮美的城市形象，又不用政府出钱，岂不是两全其美?

　　那么，有无这样的可能性呢?

　　那就看怎样算帐了。

　　一般来讲，城中村已被围进城市中心，成为建成区的一部分，这样的建成区内土地市场价值就要远高于城郊土地价值更不用说远高于城市远郊土地的价值。一般来讲，虽然城中村乱搭乱建很严重，楼与楼面对面，手握手，建筑密度很高，但因为城中村的建筑都是农民在自己宅基地上修建的，就一定不可能太高。因此，城中村一方面建筑无序，一方面又存在容积率低，在城市中心的黄金宝地土地资源未得到充分利用的问题。

　　若允许开发商进入城中村改造，由开发商将城中村统一拆迁还建，在城中村已经拆出地面上建商业设施获利，以所获利益来补偿拆迁城中村村民，则因为一方面开发商开发提高了土地容积率，一方面过去城中村脏乱差的建筑格局被高档居住小区或高档商业用地所代替，土地价值得到充分体现，在保证开发商合理利润的前提下，开发商完全可能为城中村村民提供足额的拆迁补偿，甚至让拆迁城中村村民因此户户得利，暴富。

　　这样一来，城中村和棚户区的改造，因为引入市场机制，国家没有出钱，政府得了形象，开发商赢利，拆迁村民暴富。这个多赢格局真是好啊!

　　实际上，现在全国城市都试图通过引进市场机制来改造村中村和棚户区，以获得以上多赢局面。现在地方政府所面临的唯一难题是，城中村和棚户区居民漫天要价到了不可思议程度，钉子户动用一切手段包括自焚来谋取最大利益的决心，超乎地方政府的想象。要是没有钉子户，这该是多么和谐温馨多赢的局面啊。

　　但是，这样的温馨对进城农民工和租住在城中村的白领是不利的。前面已述，不再复述。

　　更大的问题是，这样的多赢是真的吗?没有人付出代价而所有人都得好处?从常识上看就不可能。

　　事实也正是这样的不可能。虽然从局部看，城中村的改造为所有各方提供了多赢的可能，尤其为城中村村民一夜暴富提供了极大的机遇，而从全局来看，则是一个地方经济发展所附着在特定位置土地上的巨大利益，被特定人群所独占，而按现行中国土地制度安排，经济发展带来的农地变建设用地的增值收益本应归国家所有的，所谓“涨价归公”。对于一个特定的城市，经济发展规模，人口增长速度，决定了这个城市特定的合适的建设用地规模。通过对城中村的改造，扩大土地容积率，提高土地建筑的品质，从而产生出巨大的新增商业价值。问题是，对于一个特定城市来讲，城市建设用地上的商住设施的商业价值是相对固定的，城中村改造所实现的新增商业价值，是以其他地块损失商业价值，或是以其他本来可以商业开发地块进行商业开发所实现价值未能实现为代价的。简单地说，城中村改造所增加的商业价值，使得地方政府不得不推迟在城郊进行有商业开发潜力土地的农转非使用。城郊土地农使非使用，政府低价征地高价卖地从而获取的巨大土地出让金，表现出来的就是土地财政收入，正是土地财政收入，为中国城市基础设施建设提供了强大的财政能力保证，从而让中国的城市可以象欧洲。城中村改造所新增的商业价值，恰是地方政府在待开发地区所可以获得的土地财政收入。换句话说，是地方政府以待实现的土地财政收入为城中村改造买了单，城中村村民的暴富不是无缘无故的，而是有来源的。

　　这样说来，城中村改造并非简单的多赢，而是由地方政府花费极大代价来得到了城市建设的形象的(即消除了外观上脏乱差的城中村)。

　　五、

　　现在的问题是，政府花大代价来得这个消除城中村毒瘤的代价，还不只是失去了潜在的土地财政收入，而且往往还要拿出大把真金白银出来，比如前述海星沙村改造，广州市政府除损失潜在土地财政收入以外，还另外花费40亿元资金。

　　而且之前城中村这一进城农民工的方便的满意的廉价租住地没有了，进城农民更加不方便了。进城农民不会因为失去城中村的租住地就会有更高收入，反而可能因为无法在城市中心地带获得廉价住处，而更难有高收入的就业和商业机会，他们因此更可能陷入城市贫困，真正成为城市贫民窟的一员。

　　而且，政府越是要改造城中村，城中村村民就越是会与钉子户要高价，就越是会出现拆迁引起各种事端与不满。包括得了好处还卖乖的人。

　　而且，城中村的建筑即使质量不高，其实也已相当不错，这些建成不久、质量不错、且可以住人的建筑，通过城中村改造，白白拆除，不仅仅是不低碳，而且实在是让人心痛啊。这是纯粹浪费。目前这种不断地通过拆旧来建新，拆旧成本巨大，都是局部看问题所致严重后果，这种后果的最荒谬表现是挖湖填湖都有利益，拆市政府和建市政府都有利益的思维。

　　因此，我以为，目前全国推进的城中村和棚户区改造宜缓行。

　　国家应该将城中村和棚户区改造所需巨额资源，用到更加合理的地方去。中国是一个发展中国家。国家的资源有限，每一分钱都应得到合理有效的利用，而切切不可过多用于改造城中村和棚户区等形象工程中去。

　　六、

　　那么，对城中村和棚户区是否就不需要管理了呢?当然不是。而是应该严格管理。对于违法建筑，要坚决拆除，对于有安全隐患的建筑，要限期整理，对基础的设施，要进行建设，对租金获利，要征高额所得税，对脏乱差、黄赌毒，要整改打击管理限制。总之，要严格依法办事，决不能让违法行为，让不当得利，漫延滋长。

　　2013年8月14日下午

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