浅析新农村建设中的教育公平现状及对策

浅析新农村建设中的教育公平现状及对策

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（黄冈师范学院政法学院     湖北·黄冈    438000）　　

摘  要：建设社会主义新农村是当前重要的发展战略，实现教育公平是教育协调发展和全面建设小康社会的手段，也是建设社会主义新农村的重要措施。而今教育公平问题正凸显为制约新农村建设的瓶颈，影响着和谐农村的建设。因此，必须分析其原因并在科学发展观的指导下采取各种有效措施，逐步实现农村教育公平。　　

关键词：新农村建设     教育公平      财政政策　　

新农村建设是当前我国社会主义现代化建设的一项重要任务，其目标是实现农村“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的全面发展，其核心任务是农村人口素质的全面提高和科学技术的普及。而要想提高农民的整体素质就要靠教育。然而就当前社会教育状况来看，农村教育明显处在不利地位，准确来说是不公平和弱势地位。虽然教育公平是相对的，但也不至于如此不公平。这一状况在很大程度上影响了农民素质的提高。“农村地区的教育，关系到农民的世代利益，关系到中国农业现代化的前景问题，关系到中国工业化进程的问题。”【1】所以，关注并实现农村教育公平，重视农村教育工作，既有利于维护农民的世代利益，也有利于推进社会主义新农村建设，更对全面建设小康社会以及构建和谐社会具有重大而长远的意义。　　

一、   农村教育现状令人堪忧　　

改革开放以来，我国教育事业取得了重大发展，但是在教育资源相对有限的情况下，由于历史和现实的原因，还没有将平等的受教育权完全真正落到实处。地区之间、城乡之间、学校之间、学生之间，无论是在教育权利还是在教育机会上，不公平现象随处可见。　　

教育不公平主要表现在城乡以及农村中贫富、男女之间的不公平，包括当今升温的农民工子女教育问题。尽管2007年中国农村已经实行免费义务教育制度，但是城乡教育之间的差距并没有因此而缩小。首先要承认的是高中教育和高等教育在农村有时简直是可望而不可及的，高昂的费用让许多寒门学子望而却步，农村子女基本上无法共享相应的受教育权利；其次，在教育资源投入分配上，以城市教育模式为导向，而倡导机会均等其实并不均等，城乡二元结构异常突出。据有关资料显示，2002年在教育投资的5800多亿元中占全国总人口近60%的农村只获得其中的25%，2004年在教育经费支出中，占全国小学生总数75%的农村得到的小学经费不到一半（48%），而初中农村教育经费仅占29%，这种状况严重损害了教育公平。　　

另外，农村女性受教育程度整体偏低，与男性差别较大。根据2000年全国妇联和国家统计局实施的中国妇女社会地位抽样调查资料显示，农村女性受教育水平主要集中在初中和小学，文化程度为初中以上者占42.3%，比男性低20.8个百分点;58.8%女性只有小学以下的文化程度，比男性高21.9个百分点；女性文盲率为13.6%，比男性高9.6个百分点。【2】在成年女性教育程度上，这一点主要表现在职业技术、农村生产技术的培训上，女性是很少享受到这种教育机会的。　　

城乡教育，首先要说基础教育差距的存在和持续拉大，是当前教育发展所面临的严峻现实。由于教育是经济和社会发展的基础，教育不公平的进一步扩大将会严重影响到新农村建设的成果，乃至和谐社会的构建。因此，我们必须思索造成这种不公平状况的原因所在，进而针对现实采取有效措施，逐步缩小城乡基础教育的差距，确保所有适龄青少年都能够平等地享受公共教育资源。造成目前农村教育不公平问题的原因是多种多样、复杂的，主要原因大致可以归纳为以下几个方面：　　

1.         城乡教育投入悬殊，农村教育经费投入严重不足。在城乡经济发展水平存在巨大差异的情况下，义务教育经费投入也存在巨大差距，这是农村义务教育不能大发展的症结所在。一些义务教育搞得好的国家，义务教育经费大多数是由中央政府负担，有稳定的投入。日本税收收入由中央政府和地方政府均分，但义务教育经费全由中央政府负担；韩国则是中央政府负责教育经费的70%，地方30%。而在我国中央政府占税收收入的大部分，义务教育经费却全由地方政府承担。经济发达地区还可以承担，而广大的中西部农村乡镇恐怕就很难承担了，因此城乡教育投资不自觉地从一开始就存在差距。据有关资料2001年，生均教育经费的城乡差异表现为：城镇小学生均教育经费为1484元，农村为798元，城镇是农村的1.86倍；初中生均教育经费城镇为1955元，农村为1014元，城镇是农村的1.93倍。【3】城乡教育投入的差距直接导致教育资源的分配不公平，必然带来城乡教育机会和教育质量的不均衡。　　

当然，农村教育经费投入不足应该有更深层次的原因，那就是受到财政体制政策改革和税费改革的影响。一方面，国家财政改革增加了地方政府教育投资的困难，县乡政府难以承担起所分配的财政责任。“2001年5月国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求农村义务教育实行‘在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的管理体制’”。【4】另一方面，农村税费改革取消了各种收费，对于减轻农民负担、发展农村经济和保证农村的社会稳定，将产生积极的作用，推动着新农村建设。但取消农村教育附加费和大部分教育集资，地方财政不能完全弥补因取消以上收费所带来的缺口。“乡镇却度日如年，巨大的债务是其根本原因。2003年农村教育债务锁定时…普九教育债务为117.03万元…”，“我们邻近的较大乡镇…普九教育债务达两千多万元…”，【5】这也是部分学校“乱收费”的客观原因之一。因此，农村教育的办学条件、校舍建设经费和教师工资经费是得不到很好支助的。农村教师工资本来较低，又因投入不足而拖欠工资，教育公平问题就显得复杂而又突出。　　

2.     教育制度的缺失，长期的“以城市为中心”的教育政策模式以及自身管理不力造成教育不公平。近几年来，党和政府逐步认识到农村教育问题，也相继出台了许多政策和决议，如《国务院关于进一步加强农村教育工作的决议》等，但是由于义务教育投入法的缺失，部分基层干部的不尽责，以及民办教育实施细则的不完备，造成教育财政资金转移不能落实和农村义务教育阶段教育投资严重匮乏。农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活补助也没有形成良好的有效体制。重点学校制度进一步加剧了教育不公平的程度，高昂的择校费使许多家庭尤其是农村家庭子女被排除在优质教育资源之外。在广大农村尤其是中西部农村，中等职业教育、高等教育是极端落后的。　　

教育政策的制定者一般身处城市，很难对农村教育问题进行深入细致地调查，所制定的政策难以符合农村教育的实际，实施起来也有困难，甚至可能导致浪费社会教育资源。国家现行统一的中小学教材课程编制和内容选择在很大程度上是城市本位的，几乎不考虑农村生活背景，而不向学生传授能在农村环境中有效发挥作用所需的知识、技术和思想。在农村中，农业生产技术的指导培训虽在有些地方出现，但那也只是极少数的。西南民族大学经济管理学院　陈达云　先生曾有过这样的精辟论断：“长期的城乡二元社会格局和饱受诟病的户籍制度以及劳动就业制度，在城乡之间构筑起一道偏袒城市居民的森严壁垒。这道壁垒在中国特定的制度安排下具有单渗透性：农村的各种优质资源源源不断地渗透到城市，而城市内的社会资源则被严格的圈护着，久而久之，城市圈积了绝大部分的优质社会要素资源，致使城乡从物质基础到精神文化环境方面形成巨大反差。”【6】这种“单渗透性”必然导致农村各方面资源的流失，农村教育权利、教育机会和教育质量的缺失在所难免，再加上统筹力度又不够，城乡教育不公平加剧。　　

另一方面，农村教育不公平也来自农村教育本身问题，主要是自身管理问题。本来农村教育资源已经流失太多，仅有剩下资源又因受到农村学校管理水平与能力等影响而得不到高效利用。这也是阻碍学校发展的重要因素。相当部分学校的校长和教导主任就如何进行教学管理心中无底，也无章可循。有些学校沿袭旧的制度，学校教学工作缺乏激励机制，目标管理不明确，对现代教育管理理念很不适应，所以农村教育的改革很难进行到底。制度的不配套，教育方法落后，学校管理滞后，农村教育内部问题也为不公平的滋生提供了温床。　　

3.     农民文化素质低下，教育公平意识淡薄。对于教育，农民父母考虑较多的是孩子读书是否划算问题，学习突出且估计能考上好大学的就让孩子读书，在这种思想意识熏陶下，大多农村子弟也并不像城市家庭子弟那样重视学习，间接放弃了受教育的权利与机会，选择外出打工。而在农村中 “男尊女卑”、“女子无才便是德”等传统性别文化思想还存在，导致女性自我接受教育意识差。这种性别文化思想直接或间接影响着教育资源的分配，农村女性获得教育的机会和权利均受到限制。从农村整体来看，由于对教育本质和功能的认识的局限性，没有看到长远利益，既没看到教育对个人的影响，更没有看到农村子弟接受优质教育对国家和民族的深远意义。长期没有重视义务教育发展使城乡二元结构始终不得改变，农村中小学教育始终处在社会政治经济和城市教育两者边缘地带，受冷落并受其害。义务教育作为一种公共产品，每个人是有权利享用的。而农村家长和子女这种意识并不明显，更不用说教育公不公平了。　　

二、实现农村教育公平的对策　　

  当前新农村建设是农村教育发展的一个重要契机，并且近年来党中央和国务院也急切地关注农村教育问题，进行相应探索实践过程，出台了一些文件决议。人是教育的起点，也是教育的终点。科学发展观坚持以人为本，实现人的全面发展对教育提出了更高的要求，也在理论和实践上给教育工作提供了指导。而在2009年3月份的“两会”政府工作报告上更是提出促进教育公平、优化教育结构、加强教师队伍建设、全面推进素质教育、实施中小学校舍安全工程等具体措施。这些对农村教育来说不失为一大幸事。至此有学者指出：“国家和全社会关注和支持农村教育的氛围已经形成。”因此，在这种有利的条件下，我们就要有计划地、有针对性地制定和落实实现教育公平的对策，主要应该从以下几个方面着手：　　

第一、要加大对农村教育的投入。农村教育落后不公平主要是其投资不足造成的（虽然它不是唯一的）。农村教育本来是先天不足，投资不够，欠账太多，后天发展畸形，必须下大力气投资。投资来源应该有两个，政府和社会，当然前者是最稳定的、主要的。政府投资在财政体制改革中感到很吃力，实行中央与地方共同负担，这是将来教育发展趋势。那么对于政府就是要强化政府责任，加强政府间财政转移支付、对口支援力度，逐渐解决农村“普九”债务问题，平衡城乡教育资源，同时调控完善教育政策，国家政府政策的倾斜也是一种社会资源分配投资方式，扩大教育供给，促进教育公平。　　

然而光靠政府投资是远远不够的，还要引入市场机制实现社会投资的多元化。社会体制的方式内容是多样的，例如通过利用母校的感召力，吸引校友投资；社会慈善机构对贫困生的赞助；以及学习借鉴在大学里出现过的集资方式，找企业赞助设立基金会机构方式，鼓励社会投资。国家也可以建立教育政策性银行，通过贷款、投资、担保补贴等资金运作方式来保证教育金融业务的开展，增强义务教育的集资能力；国家也可以像支持体育事业而发行的体育彩票那样发行教育彩票，广泛吸纳社会资金，并将所筹的资金切块定向用于农村教育。在投资资金利用上，也要让教育建设性经费和工资经费两者处在合理关系的状态中，让有限的资金达到最大效果，促进农村教育的可持续发展。　　

第二、      统筹城乡教育资源，提高农村学校师资力量，提高农村教育水平。统筹城乡教育就是实现城乡教育一体化的进程。城乡教育的整合发展就要使城乡两者教育之间有同等的办学条件和思想文化素质，至少是能够相互认同的。面对当前城乡教育情况，就要积极制定城乡教育一体化的基本办学标准，改变农村教育被城市教育边缘化的厄运！要增强区域内城乡教育资源的共享，首先，城乡中小学教育教材、课程的编制和选择标准要统一合理。“教育部要管教材，不能设想我国家没有统一的中学教材。中学教材可以组织各地区去编，不一定要教育部自己关起门来搞。”【7】然而中学教材到各地去编并非易事。“2004年秋季，在对实验区工作进行全面评估和广泛交流的基础上，课程改革进入全面推广阶段。到2005年，中小学阶段各起始年级原则上都进行了新课程。但是这次改在农村实行的效果并不理想，而且也使得城乡教育差距越拉越大教育不公平更突出。”【8】要说明的是，这里城乡教育一体化的统一不应该是完全相同的、整齐划一的，而是具有相对差距的统筹协调，但是在城乡思想文化意识上就要求统一，达到文化情感上的同化。其次，在公共教育资源上要统一协调分配，增强城乡教育者之间的流动性，促进区域教育资源的共享。促进教育资源的共享，在硬件上要实现图书资源、教学设备等的协调分配；在软件上就要求师资上的流动，让城市教师有义务在农村教学，或者说把是否在农村有义务教学经历作为高级教师资格证评选的一项标准；甚至也可以借鉴日韩的教师定期流动制（韩国教育政策规定：每个教师每四年必须流动一次），能够保证各校之间师资和教育水平的相对均衡。　　

科学发展观坚持以人为本，在学校就是以学生为本，以教师为本。从当前农村教育实际情况来看，教育者的地位略显重要，因为只有把教师工作搞好才能真正做到以学生为本。当前广大农村学校教师质量差且数量不足，严重影响了农村教育与发展进程。再加上拖欠农村教师工资，教师的工作积极性更不高。加强农村教师队伍建设能为实现城乡教育公平提供强大的智力支持。教师队伍建设，一要保证质量，二要稳定数量。“为了大力办好农村教育事业，实现农村教育有的大发展、大提高，要全面加强教师特别是农村教师培训，鼓励大学生师范生到基层、农村任教。”【9】国家政府工作报告尚且如此，那么高等学校在人才培养上，应大力提倡鼓励学生在校期间尤其毕业后积极投身社会主义新农村建设的伟大实践，在农村基层就业创业大显身手，为新农村建设做出积极贡献。这样就能促进高等教育通向农村，不断给农村教师队伍输入新鲜血液。一是保证农村教育师资力量的质量与数量，可以缓解当前一方面正规师范类院校的高素质的毕业生分不出去而另一方面农村中大量充斥着低素质的代课老师的尴尬局面；二是高素质师资队伍，能够确保较高的教学质量，使城乡孩子们在人生征程的开始就站在同一起跑线上，促进区域教育资源的共享，实现城乡教育公平，夯实农村教育基础，提高农村教育水平，促进新农村建设。　　

第三、加强农村教育管理体制改革与监督力度。教育要发展就要求内部管理先发展，才能让改革落到实处。学校教育管理体制改革先要从教学管理改革开始，要积极按照国家教育法的有关规定来改革，要纳入现代管理理念，用科学发展观的发展理念指导实践工作，这一点对于学校校长等领导来说是很重要的。我国当前农村中小学教育实行“县乡两级管理，以县为主的体制”。具体来说是县教育局主管，乡政府帮助管。学校是个特殊的社会组织，有自己的发展规律，行政手段不能干涉太多。对于义务教育，两部门要统一协调，不应出现政出多门而让学校无所适从的情况。学校应该严格实行校长负责制，相对扩大校长相应权力，师资上实行国家管理、学校利用模式。相关部门要加大对学校教育的监督力度，关注学校教学质量，督促学校落实有关规定，杜绝“乱收费”等教育腐败问题。监督力度要抓，但也不能忽视激励机制对提高教学质量的作用，建立合理的考核制度，奖惩分明。　　

第四、      积极开展农村成年人教育，以农业科技教育为主。我国有一半人口在农村，教育问题也很严重，农村成人教育的发展是实现人的全面发展的必要条件，也是建设终身学习型社会的客观要求。“同时还应该为成人提供农业科技教育，一方面，为农业自身发展改善环境，另一方面，为农村剩余劳动力的转移提供必要的知识储备。农民的素质提高不仅对农村发展有意义对于整个社会的发展都是一个十分重要的问题。”【10】这段话中谈到了农业科技教育的两个重要性:一是促进农业自身发展，具体来说是提高农民学习科技、运用科技的能力水平，便于农业科学知识实用技术推广和应用，提高劳动生产率，巩固农业根基，，这也是新农村建设的应有之义。事实上，这一点在农村女性教育公平的空间是非常大的。在今年的政府工作报告中，我们可以看到党和政府对农业科技的研究发展以及作为农业生产主体的农民对农技的了解掌握程度的高度关注。二是成人教育对农村剩余劳动力转移的推动作用，这也是针对进城从事二三产业的农民来看的，通过成人教育，提高其思想文化水平、科技水平，在就业市场上，与他人享有平等的竞争机会。增强科技能力，就意味着获取社会资源的能力的增强，财富的增加可进一步缩小城乡差距。成人教育的方式应该是多样的，比较平常的是农科技人员定期下乡指导，应该鼓励涉农专业大学生下乡实践锻炼，又可以送农业技术下乡，这需要高等院校和政府的配合。此外，通过信息网络或图书间接指导，这就要求农民懂文化、重知识、学技术。还有就是靠农村中等职业教育的壮大，因为义务教育、职业教育、成人教育三者在农村应是统筹发展的，相互促进的。 　　

同时，需要注意的是农村成人教育也不能忽视农民文化素质的教育。成人思想文化水平的高低，会多多少少影响到儿女受教育程度，尤其是对男女性别教育差别的影响。我们或许已感觉到了这种现象或关系：农民素质与农村教育水平是相辅相成的，两者关系协调好了，就会走向良性循环，反之就越来越糟。对于农民自己来说，没有文化，思想水平、科技水平的提高就是一句空话，增收致富也是缺乏条件的。所以，要发展农村教育就要把好农民文化素质这道关，走向良性循环。　　

第五、建立农村教育保障体系机制，包括教育经费保障机制，教师工资经费机制和教育福利保障机制，对困难生活者补助、资助的保障制度，以及农村教育法制保障。这些除了法制保障外都应该放在政府投入中去解释的，但笔者认为很重要就单独列出来。教育经费保障机制严格来说包括农村中小学公共保障水平的提高和校舍的维修改造。针对汶川地震中出现的校舍安全问题，温总理在政府工作报告中指出“2009年要把校舍安全工程作为重要任务摆在重要工作日程。”农村教育要发展，就要处理好农村教育系统内各个保障体系之间的关系，保证它们之间的协调性、可持续性。通过公共财政的保障，解决教师工资经费拖欠问题，同时实现教师不仅能拿到基本工资，还应有适当的福利保障，能留住高素质队伍，并提高其工作积极性，切实做到农村教育“保工资、保安全、保运行”的“三保”工作，具体落实国家实行的义务教育阶段教师绩效工资制度，并将投入120亿元提高中小学教师待遇，要增加农村义务教育阶段家庭困难寄宿生的生活补助，也要进一步完善国家助学制度。同时要让助学制度达到科学合理客观，应该给学生有“雪中送炭”的作用，而不能是“锦上添花”的那种。将农村教育经费特别是义务教育经费纳入国家财政保障范围，这样由中央和地方分担任务，必然将是农村教育发展的又一高潮。另外，我国现阶段针对农村教育的法律法规缺失，现有的就是《教育法》和《义务教育法》，为了农村教育的进一步发展就应该有针对性地制定《农村教育法》，让农村教育做到有法可依，责任明确。　　

当然要实现农村教育公平的对策也不仅仅是以上几项，但是不管对策如何的好，政策落到实处是关键的。教育改革发展在农村意味着一场革命，会有挫折困难，但前途是光明的，必须要循序渐进。在国家和全社会关注和支持农村教育的氛围已形成的情况下，农村教育公平问题可望在我国社会经济社会发展、新农村建设进程中逐步得到解决。