| 国际反腐败经验揭密 发展趋势如何 |
| 最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员 谢鹏程 |
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| 2006年09月02日09:39 | ||
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新加坡、韩国、津巴布韦、香港等国家和地区，在比较短的时间里取得了反腐败的显著成效，成为发展中国家控制腐败的典范；英国、美国、日本等西方发达国家则通过法治和对各项基本制度（民主和法治）的完善，也有效地遏制住了腐败现象的蔓延，成为发达国家反腐败的典型。 纵观当代世界各国反腐败斗争的历史发展与现状，我们发现，反腐败斗争，特别是发展中国家的反腐败斗争，能否取得显著的成效，关键在于采取有力的措施与完善相关的法律法规。 高层领导强态反腐得信任 发展中国家反腐败斗争的一条最重要的成功经验是：高层领导积极倡导反腐败斗争，对人民作出明确承诺；采取切实行动，常抓不懈；从高层抓起，造成强大的反腐败声势。 在新加坡，腐败曾经是人们习以为常的一种生活方式，但自人民行动党执政以后，前总理李光耀等高层领导对清除腐败表现出了非凡的勇气和决心，向人民保证建设一个廉洁的政府。对于查办腐败案件，李光耀态度十分坚决，始终如一地给予支持和帮助，从而排除了反腐败的种种阻力，形成了一股势不可挡的反腐败潮流。 在津巴布韦，身为总统的穆加贝亲自领导反腐败斗争，对牵涉高层领导人的腐败案，追查到底，严肃处理，决不手软。1985年，曾经显赫一时的警察总监因强奸和贪污犯罪而被判刑；1989年，在倒卖汽车案的调查过程中，由于牵涉到十几位部长和高级官员，总统穆加贝表示：即使搞垮整个内阁，也要把案情查清。穆加贝以此案的审理为契机，在全国发动了一场新的反腐败运动，惩处了一批贪官污吏，使腐败之风大大收敛，从而增强了人民反腐败的信心，赢得了人民对政府的信任。 破解“官官相护” 专门机关显神奇 在任何国家，专门机关都是反腐败斗争的主力军。一套高效、独立而权威的反腐败机构，一支精干而廉洁的反腐败队伍，都是有力地打击和预防腐败的必要条件。在这方面，国外和境外的做法主要有如下几点。 从两方面加强反腐败专门机关的独立性和权威性。 一是直属最高层领导。“官官相护”是反腐败斗争中的最大障碍之一。只有从体制上使反腐败机构得以摆脱其他机关的牵制和干扰，才能落实惩治腐败的法律措施，有效地打击腐败行为。1970年代以来，世界许多国家和地区加强了反腐败的机构建设，其基本趋势之一就是专门机关的独立性越来越强。 新加坡的反贪污调查局曾经先后隶属于四个不同的部，但效果都不理想。1970年后，反贪污调查局直属总理领导，得到总理的支持，独立于其他部之外，保证了它顺利地开展反腐败工作。 香港的经验和教训更为明显，从上世纪50年代到70年代，先后四次调整和加强反腐败机构的力量，其地位也一次次提高，但反腐败的形势仍然不断恶化，直至设立直属总督的廉政公署，才发生了转机。 在西方发达国家，反腐败专门机构大多直属议会。例如，英国领导反腐败机关的总检察长直接对议会负责。在美国，总检察署虽设于司法部，由司法部长兼任总检察长，但独立检察官有权直接向议会汇报案情和提供弹劾案情。 不论是在东方国家，还是在西方国家，在反腐败斗争中取得成功的机构都有一个共同特点：国家权力核心在哪里，反腐败机构就直接从属哪里。 二是自成体系，不受地方势力干扰。当代许多国家包括联邦制国家，倾向于采用中央主导型的反腐败模式，建立一个全国性的、独立于地方政府之外的反腐败侦查系统。 美国在中央设立联邦调查局，对一切滥用职权的官员的行为均有调查权，建立了遍布全国的侦查网络，同时也重视同地方部门的合作，注意中央与地方在资金和技术上的相互补充。 澳大利亚的新南威尔士州设立的廉政公署，独立于现政府，自成体系，只对活动审查委员会和议会联合委员会负责。 韩国大检察厅及地方各级检察厅内设置不正当腐败事犯特别搜查部（班），成为集情报、侦查、起诉和审判于一身的、具有高度权威性的机构。这种模式也能发挥很好的作用。 从三方面保障反腐败专门机关顺利开展工作。 赋予其特别侦查权。反腐败机关要有效地开展工作，不仅要拥有普通侦查机关的侦查权，而且要拥有一些特别的调查权或侦查权。 香港的廉政公署不仅享有警察通常所享有的侦查权，而且享有某些非常的执法权，如无需拘捕令即可执行拘捕，无需搜查令即可执行搜查。再如，以色列的国家审计长办公室对政府机关包括军事机关等涉及公共利益的一切领域，拥有广泛的调查权（如秘密监视）和查处贪污行为的手段。 保证专门机关的活动经费。在一些西方国家，反腐败专门机关的经费预算由议会单列，保证活动经费充足，而且能够直接申请议会拨款，数额不受限制。例如，美国的独立检察官在预算拨款和使用政府资源方面享有极大的特权，可以要求无限度的预算拨款和任何必要的政府资源。 建设素质高、待遇优厚的反腐败专业队伍。专业队伍的素质是提高反腐败工作效率的基础。没有高素质的专业队伍，反腐败斗争就不可能取得显著的成效。所谓素质高，主要是政治觉悟高、专业水平高和工作能力强。一般来说，要建设高素质的专业队伍需要两个条件：一是有优厚的待遇吸引人，二是有良好的机制选拔人。 发挥新闻媒介“警犬”、“鼓手”作用 在西方国家，新闻媒介被称为国家立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”，是社会系统的信息通道。新闻媒介在反腐败的斗争中发挥着两大职能：警犬职能和鼓手职能。 新闻媒介被称为反腐败的“警犬”是因为：它们出于本能的需要，从不同的角度监视着政府高级官员的活动，在反腐败斗争中经常报警。近几年来，国外的一些重大腐败案件大多是被新闻媒介披露出来的，如美国的“伊朗门”丑闻、日本的利库路特案等。不管这些新闻单位的主观愿望如何，客观上做了这样一件事情：揭露腐败行为，提供侦查线索。 新闻媒介是反腐败的“鼓手”。在西方国家，腐败分子不仅害怕新闻媒介警犬般的嗅觉，而且害怕新闻媒介的宣传会引起广大民众的关注和愤怒，并督促国家专门机关有效地开展侦查、控诉和审判活动。 近几十年来，某些在任的总统、总理等高层领导人被赶下台，前任的总统、总理被判刑，绝大多数是通过新闻媒介的宣传鼓动，形成了强大的舆论压力以后，才得以实现的。 完善法制，从制度上防止腐败的滋生 无论是法治国家，还是非法治国家，法律制度都是遏制腐败的基础设施。 完善公务员制度，保证公务员队伍的素质。西方国家大多采用了公务员制度，并把廉政的原则贯彻其中，从而保证了公务员队伍具有较高的整体素质。新加坡比较早地采用了现代公务员制度，通过公开考试，择优录用，科学考核，量绩晋升，这样就有效地堵塞了任人唯亲等腐败现象盛行的人事管理制度上的漏洞。 以法律形式确立财产申报制度和金融实名制度。财产申报制度，即有关财产申报、登记和公布的制度，被称为“阳光法”。 美国于1965年颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定，1978年美国国会又颁布《道德法案》，对此问题进一步作了全面而系统的规定，堪称财产申报立法的典范。 韩国1993年公布了《公务员道德法》，法国制定有《政治生活财务透明度法》，泰国制定有《关于申报资产和负债的王室法令》，澳大利亚制定有《公职人员财产申报条例》，印度制定有《防止腐败法》等。 在这些有财产申报制度的国家里，哪个国家的法律规定得细致、执行得严格，哪个国家的腐败现象就比较轻微。 1993年，韩国实行了金融实名制，即任何人都必须以真实姓名设立银行账户，否则予以没收，并对金融机构的职员处以刑罚。金融实名制的实施，被称为一场“经济革命”。 实践经验证明，孤立的财产申报制度还有一些不足之处，只有把财产申报制度同金融实名制度结合起来，才能有效地发挥其预期作用。 加强审计机关的独立性。自19世纪以来，审计已经成为各国清除管理阶层滥用权力现象的一种重要武器。一个国家的腐败程度往往能够说明其审计水平。从审计的角度来看，下列部门特别容易发生腐败：税务部门、福利部门、公共拨款部门、特许证和许可证牌照发放部门等。许多国家通过法律规定了审计人员的特权和责任，包括向委托机关和主管机关报告，向法庭举证等。 制定专门法规，鼓励和保护公民参与反腐败斗争。从理论上说，公民有表达政治观点的权利，同时也有打击违法犯罪的义务，但是在实际生活中，大多数举报人会遭到打击报复（对美国233位举报人调查的结果显示，90％的人因此受害）。所以，近年来许多国家通过立法或其他手段保护举报人。 美国在1989年颁布的《举报人保护法》已经成为其他国家仿效的对象。墨西哥采取了如下措施：允许和鼓励公民来人、来函、使用公开的免费电话线路，表达他们的控告和建议；设置专门机关对说明真实身份和联系地址的人，必须给予适当的答复。 现代法治对腐败实行“轻刑必罚” 中国古代法治实行的是“重刑必罚”策略，而西方现代法治实行的则是“轻刑必罚”策略。 首先，大量的犯罪学调查显示，贪污贿赂犯罪人对判刑的可能性的关注远胜于对判刑轻重的关注。这说明“重刑”（惩罚的严重性）不如“必罚”（惩罚的必然性）能有效地遏制犯罪。其次，重刑的消极作用颇多：伤害社会的文明和秩序，危害人权，削弱刑罚的预防效果，这说明“重刑”也不如“轻刑”。 近代以来，“必罚”已经成为法治国家遏制腐败工作的重点。对于腐败分子来说，要害不在于判多少年的刑罚或是否判处死刑，而在于送上法庭的可能性有多大；对于国家防治腐败的成效来说，关键指标不在于每年对多少腐败分子判处了死刑或其他刑罚，而在于有多少隐案或犯罪黑数。 让阳光照亮体制 腐败就难以滋生 西方国家所谓“让阳光照亮体制”的机制主要有两个方面：一是通过立法贯彻政治公开化原则；二是通过权利救济、新闻自由、党派竞争等制度打破掌权者设置的禁区。 政治公开化原则内容广泛，但主要是指议会活动的公开和政府文件的公开。例如，美国国会先后通过了《联邦行政程序法》、《情报自由法》、《阳光下的政府法》、《议会公开化法》、《私人秘密法》等，从而有效地提高了政府的透明度。 公民和法人的权利救济机制，是对政府行为的最经常、最普遍的监督。只要这种机制能够有效运转，广大公民和法人就会积极地、自觉或不自觉地发挥其监督政府的作用。 二战以后，许多西方国家取消了对新闻出版的事前监督和检查，取消了“警治”制度，改用“事后审查”和“追惩”制度，最终实现了依法管理新闻媒介。 如果说权利救济制度和新闻自由制度都是从外部对政府进行监督，那么政党竞争制度则是一种从内部对政府实行的监督。在野党与执政党之间的权力竞争，促使它们彼此虎视眈眈，极力搜寻对方的材料，迫使对方约束本党成员的行为，清除有贪污贿赂劣迹的成员，以维护本党的形象。 党派之间的竞争往往与新闻媒介里应外合，彼此呼应，成为反腐败的有生力量。日本的里库路特股票案的侦查和处理之所以能够向纵深发展，在很大程度上是因为社会党、公明党、民社党、社民联四大在野党的团结和同新闻媒介的配合。 | |
| 来源：人民网－《人民论坛》 |
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