转型期中国社会公平问题研究
主 题：转型期中国社会公平问题探讨
主讲人：卢周来（当代中国发展战略与政策研究所副所长,国家发改委委员会国际合作中心特约研究员,中国国防经济研究中心理事）
时 间：11月5日（周日）下午2：30
地 点：北京大学资源宾馆三层1308室 书社
下面是卢老师演讲提纲的整理稿：
一、基本概念及研究起点
刚刚出发版的《世界银行2006年年度报告/发展与公平》把社会公平定义为两项原则：“公平”的定义是两项基本原则。第一项是“机会公平”，即：一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力，而且这种才能与努力是可控的，而不是被种族、性别、社会及家庭背景、或出生国等他不可控的因素所限制。第二项原则是“避免剥夺享受成果的权利”，尤其是享受健康、教育、消费水平的权利。
真正的机会公平应该是充分考虑到先天条件的不平等，然后在比赛规则中体现对弱小者的照顾。也正因此，在美国流行的“复活节找彩蛋”游戏中，主办者总是“将那些年纪较大、体格较强的孩子有意识在距离或时间上要比年纪较小、体格较弱的孩子安排得靠后一些”（引自布坎南语）。这才是真正的“机会公平”。也就是说，“机会公平”并不是简单地“让大家在同一个起跑线”上。相反，要实现真正的“机会公平”，政府的公共政策就应该主要照顾社会中的弱者，而那些本来就掌握了大量资源的人群应该有所收敛，只有这样才能真正让每个人都有机会，否则，“起点公平”的最后还是让“赢者通吃”。
有人说自由主义经济学讲效率，是一种误导。著名自由主义经济学芝加哥学派的“领头雁”——弗兰克•奈特。他曾是包括弗里德曼、布坎南等人的老师。他认为，一个人是穷人还是富人，主要决定于“出身、运气和努力”，而且他着重指出，“这些因素中最不重要的因素就是努力”。他的学生布坎南后来对奈特的论述又做了扩展。他认为，一个人是穷人还是富人除了取决于奈特所讲的三点之外，加上一个“选择”，即个人对包括职业在内的生活道路的选择。布坎南也认为，尽管“努力”而来的权利是最符合“公正”的价值，但在四种因素中也仅占最微不足道的份额。也就是说，如果一个人出身于一个穷苦的家族，即使他再努力，百分之八十的可能性他仍然会穷。而无论奈特还是布坎南，应该说都是“新自由主义”经济学家。他们都由此怀疑自由竞争市场制度的公平性。他说：“竞争性制度最主要的缺点是，它基本上是根据世袭权和运气(努力只占很小比重)来分配收入。在竞争条件下，收入不平等日益累积。” 布坎南说，真正的“机会公平”就不能让人们“带着出身进行市场比赛”，因为“当这样的参赛者以平等条件与相对较少有利条件而又必须参加这场比赛的人比赛时，我们寻常的‘公正’的概念就被破坏了”。所以，只有社会政策使得“公平的权利分配优先于竞争”，这才是“机会平等”的真正实现途径。
我们再看关于“避免剥夺享受成果的权利”的讨论中，报告特别缘引了这样两段话：古希腊哲学家柏拉图曾指出，“如果一个政体要避免社会瓦解，就不能允许在公民共同体的任何部分出现绝对的贫困和富庶，因为这两者都会引发祸乱。” 而世界宗教发展对话组织（the World Faiths Development Dialogue）在最近的报告中也认为，“所有的宗教都把当今世界上极端的物质贫困看作是对当代人性的道德控诉、人类家族的信任裂痕”。 从这一意义上看，从世界银行的报告结合我们所做的调查结论我们可以引申出这样两个含义：
其一，即使这个社会中人人都是机会均等的，而且富人的财富的获得也具备正当性，但如果贫富差距过大，这样的社会仍然是不公平的。所以，“公平更多指分配上的差距在某个社会公众心理所允许的范围内”；从更广义上看，“公平是指结果符合这个社会的‘习惯法’”。否则，仍然是不公平的。
其二，即使这个社会中人人都是机会均等，而且富人的财富的获得也具备正当性，但一个公平的社会同时还是不允许绝对贫困的存在，而应该有对穷人的“兜底”政策。否则，人们还是会认为社会不公平。这也是竟然有26%的公众认为“弱势群体的生活状况”就能增加社会不公平感的基本原因。这一点对于制度转轨国家尤其重要。著名的转型经济学家G.罗兰德在《转型与经济学》中就说，即使有一定的贫富差距，但政府如果给穷人有基本的生活与医疗保障，人们仍然能够承受转型的压力；但如果政府没有给穷人的基本生活与医疗保障，即使贫富差距并不特别突出，穷人仍然会觉得这个社会不公平。
公平更多指分配上的差距在某个社会所允许的范围内，不能出现两极分化。从广义上看，公平是指结果符合这个社会的“习惯法”。
我们再从法哲学角度看看公平作为一种社会价值的至高无上的地位。今年世界银行出版的年度报告《公平与发展》从法哲学的角度，对于公平（Equity）与正义(Justice)之间的关系作了辨析。
据考证，在西方哲学界，亚里士多德首次对正义和公平做出了区分。他认为，法庭严格依据法律做出的判决，是符合正义的判决，因为法律本身是一个有秩序的社会赖以建立的前提。但是，在某些情况下，正义的判决却可能是不公平的。在这里，公平是指判决的结果符合这个社会的“习惯法”，即符合公众的常识、道德与良知。例如，一个在街头行将饿毙的流浪汉，为了活下去而抢了店铺里的一些食品。从法律的角度这是违法的，应该受到惩罚；所以依据法律对其予以惩罚是合乎正义的，然而，这种判决却不公平，因为社会并没有尽到互济的义务才造成这个流浪汉的犯罪。在这种情况下，亚里士多德认为，公平是高于正义的，必须通过公平的理念来对法律的判决做出某种矫正。
亚里士多德关于公平高于正义的思想，在西方法律制度中得到了某种体现。罗马法就是通过区分严格法（strict law）和衡平法，使公平理念得以付诸现实。其中前者通过严格依据法律规定与程序来保证正义的实现，而后者则用来保证正义的判决同时是公平的。在两者发生冲突的时候，衡平法通常占据上风。
关于公平的这一法哲学思想，在经济思想史上其实也有体现。从上世纪70年代开始，一批有影响力的经济思想家，如约翰·罗尔斯（John Rawls）、阿马蒂亚·森（Amartya Sen）、罗纳德·德沃金（Ronald Dworkin）和约翰·罗默尔（John Roemer），在各自领域都对社会公平研究做出了独到而重要的贡献。尽管他们提出的社会公平理论在一些重要方面存在差异，但其彼此之间也存在很多共通之处。其中，最大的共通之处应该是：他们似乎都在不同程度的诉诸于哈桑伊（Harsanyi，1955）提出的“无知之幕”（veil of ingorance）的理论。这一理论认为，判断一个社会资源分配是否公平，只要问一问那些并不知道其自己社会处境的社会成员就可以了。换言之，即使是处于“无知之幕”的背后，社会上绝大多数人仍然同意的资源分配才是公平的。这里有一个比喻：两个人产生了纠纷，其中感到受到不公平对待者一般会这样说：“你可以找任何一个无关的人评评理！”也同样是这个道理。也正因此，我们说，社会公平不公平，老百姓的感受比经济学家依据专业知识做出的判断更加重要。
简单地说，公平是一种结果，避免两极分化；正义是一种过程，符合合法性程序；正义未必公平，但公平一定高于正义！最可怕的是既不公平也不正义。
在现代经济思想中，公平与正义界限走向模糊。即当公平重点放在规则与起点公平时，同时又是正义。也因此，我们下面不专门区别公平与正义，而简单地以“公平”同时指代两个概念。但我们说到不公平，既有结果的不公平，也有程序的不公正。
我们再确立一个我们今天讨论问题的起点。经济转型前的中国社会，是一个基本公平的社会。这一点，国际范围内权威研究都已有公认。世界银行经济考察团在1981年关于中国问题的报告下结论认为：从1949年算起至中国经济转型之前的28年，中国最重要的成就就是创造了一个比现代历史上任何时期更为公平的社会。世界银行经济考察团在1991年关于中国经济问题的报告再次确认（P50）：“以公平的方式分配经济发展的成果，这是中国在1980年以前的30年内取得的成就之一。”而较早关注中国分配问题的艾尔玛•阿德尔曼和戴维•森丁就说（1988），经济转型前的中国 “即使收入不平等指数对计算中所采用的基本假设和价格设定是敏感的，但毫无疑问，中国的收入不平等程度仍是世界上最低的国家之一。”
二、中国的27年：制度转型、经济绩效与社会公平
（一）制度转型与经济绩效
在制度转型27年后，我们认为，中国朝着市场经济的制度转型成效十分显著。首先，在市场形成价格上，早在2001年，中国国务院公布的《中央定价目录》将国务院价格主管部门及有关部门定价的商品和服务项目由原来的141 种减少为13 种，由市场形成价格的机制已经基本建立；在企业改革上，估计目前私有经济部门占中国非农业国内生产总值的57%至65%；即使是少数国企，绝大多数已实现股份制改造（OECD，2005）。此外，自加入世界贸易组织以来，中国各种生产要素市场化程度显著提高，贸易环境更加公平，金融业更加开放。2003年，中国招标、拍卖、挂牌出让土地占出让总面积的比重由2001年的7.3%增加到28%，进口许可证管理的商品种类从26种减少到8种。2001年至2003年间，资本项目中完全可兑换和基本可兑换的项目增长58%，严格管制项目减少60%。据此，受商务部公平贸易局委托、由北京师范大学经济与资源管理研究所承担的《2005：中国市场经济发展报告》结论认为，中国经济市场化的深度与广度都在不断增强，2003年中国经济市场化程度为73.8%，中国已经是市场经济国家。在国际方面，加拿大弗雷泽研究所自由化指数测度结果肯定了中国市场化的进程。他们的指数分值是从0到10，越高越自由，而中国经济自由化指数从1980年的3.65上升到2000年的5.28。
在经济绩效方面，中国过去维持了二十七年的经济高速增长,增长率平均达到9.4%，在所有的转型经济体中名列前茅（见图1）。而且，这种经济绩效改善带来的经济高速增长，是与制度转型相匹配的。世界银行的报告认为（2003），各种不同的研究结果都表明，中国1979年之后的经济增长中，大约有1/4至1/3来源于组织效率和生产效率的提高；而这种组织效率与生产效率的提高，又主要得益于市场在资源配置过程中发挥的作用越来越大。
而且，更应该指出的是，在制度转型颇有成效且经济绩效不断提高的同时，与其他转型经济体相比较，尽管有1989年政治风波，但中国在总体上还是保持了政治与社会的宏观稳定。正因此，中国转型与经济增长的经验被国际范围内的转型经济学家视为以“华盛顿共识”为指导的转型经济体之外的一个更成功的替代性方案。这一替代性方案甚至被英国思想库伦敦外交中心总结为所谓“北京共识”。
（二）社会公平恶化的现状
社会公平是多种综合因素作用后形成的一种社会心理感受。我们以下将从收入差距；发展起点、发展机会与表达意愿及政治权益不平等；社会排斥三个大方面，对中国制度转型27年后社会公平恶化的现状作一论述。
1、收入差距急剧拉大
（1）城乡收入差距加速扩大。1978年城乡差距为2.57倍，在1985年曾缩小为1.86倍，以后逐年扩大， 2004年城乡收入差距进一步扩大为3.4倍左右。
（2）地区收入差距扩大。如人均GDP，东部与西部的比例，由1991年的1.86倍，扩大为2000年的2.33倍，2003年又扩大为2.52倍。
（3）行业收入差距扩大。最高与最低的平均工资的比例为6.1倍，比1978年达的1.3倍扩大了4.8倍，若包括高收入行业的奖金和工资外收入，则行业差距更大。
（4）社会总体贫富差距急剧拉大。中国的基尼系数在过去27年间扩大了40%。因此，世界银行（2001）结论认为，中国制度转型造成的贫富鸿沟在世界上是十分惊人的，中国的整体不平等“是所有有资料国家中恶化最快的”。
2、发展起点的不平等、发展机会不平等、表达意愿与政治权力的不平等。
（1）发展起点的不平等，首先是指经济增长与收入增加所需要的基础与公共资源的不平等。其中，最重要的有政府公共投入、教育投资与健康投资。
（2）发展机会的不平等。主要表现为垄断形成的进入壁垒以及劳动力市场的歧视现象。
（3）表达愿意与政治权利的不平等。
3、无处不在的社会排斥。
社会不公平不仅仅应该定义为分配不平等或贫困问题，还应该包括弱者与贫困人口被排斥在社会生活之外，结果是弱者与贫困人口的边缘化。
如果将阿玛蒂亚•森所关注的社会排斥领域，与转型27年后中国社会的状况作一对比，我们发现，中国的社会排斥既有因为弱势与贫困导致的消极排斥，也有因为经济、社会与政治体制导致的积极排斥。在消极排斥方面，往往是因为贫富悬殊导致部分贫困人口无法进入富裕人群的社会空间。
三、转型期中国社会公平状况恶化的原因分析
（一）经济增长的必经阶段
关于公平与效率之间紧张的关系，较早的解释可回溯到新古典增长模型。这一模型最核心的思想就是，经济增长水平高低，与人均资本量的高低呈正比。所以，如果在分配中更倾向于资本要素拥有者，社会投资将越多，经济增长率就越高。所以，在新古典经济增长模型中，收入分配不均可视为经济增长的必须。这一理论实际上强调了对资本及其要素拥有者的激励。
除了新古典经济增长模型之外，公平与效率之间紧张关系还可以回溯到早期的发展经济学观点，尤其是阿瑟·刘易斯（Arthur Lewis ，1954） 和 西蒙·库兹涅茨（Simon Kuznets 1955）的所谓“二元结构”理论。前者的“劳动力无限供给”模型认为，经济增长是由于生产率低的部门中劳动力向生产率高的部门流动所驱动。后者则认为，如果两部门间的不平等比部门内部不平等更具实质性，那么，不平等首先将因为人们跨部门流动而不断拉大，然后又因为大多数人都在新的同一部门、或者经济达到了部门之间要素流动的平衡点而下降，因此产生了Kuznets 倒U型曲线（“inverted-U” curve）。这一理论强调劳动力流动对于经济增长的贡献。
转型期中国社会公平状况恶化，尤其是收入分配差距的拉大，部分可以用为形成经济增长所必要的激励来予以解释。
合理的分配差距对资本要素及其拥有者提供激励。资本在初次分配中所占比例不断上升，劳动者的工资收入则不断下降。这与改革开放前单纯按劳动要素分配相比较，一方面是在国家作为投资主体功能日益下降背景下，提供了经济增长中资本要素投入的激励，从而促进了经济增长，但另一方面也会导致收入差距在不同要素拥有者之间的不同。
合理的分配差距对劳动力在城乡与行业间流动提供激励。城乡收入差距可以简单理解为现代部门与前现代部门的收入差距，这种收入差距推动了劳动力从农村向城市转移，从而促进了经济增长，也促进了城市化。据蔡昉的一项研究成果，过去20年中国经济增长中，有21%直接来源于劳动力的流动特别是农村劳动力向城市转移；世界银行的一项报告也表明，在1978年到1995年间，中国的国内生产总值平均每年增长9.4%，其中就有一个百分点来自于就业不足的农村劳动力向生产率较高的工业部门流动；美国著名经济学家赫希曼也研究证实，劳动力再分配是中国经济增长的主要根源，因为中国人力差距的主要来源其实并不真正是来自于劳动力市场，而是来自于城乡收入差距，而中国劳动力流动率必须达到现有的4倍才可以降低人力资本投入的不均衡性。适当的城乡收入差距以及行业收入差距，都可以促进这种流动并促进经济增长。
但是，适度的收入分配差距提供经济增长中投入要素的激励，远不足以解释中国公平恶化的程度之大。如果按经历过典型的“倒U”型增长国家的经验，形成经济增长的要素激励必要的收入差距所导致的基尼系数不能超过0.3（耿改智、杨洁，2003），剩余的15个百分点则只能用其他因素加以解释。
（二）制度转型必须付出的代价？
制度转型必定伴以一定的收入分配差距,可以从改革动力论得到解释（热若尔·罗兰，2002）。即如果要使一项改革得以推进，必须给改革推动者与改革参与者以激励，使他们从改革过程中或改革后的制度安排中受益，因为他们相当于“领头羊”，只有给他们以先入的激励，他们才有改革的积极性；而制度转型的“追随者”是否愿意跟进，使制度转型铺开，也是看“领头羊”是否从转型中得到了额外的收益。。
即使如此,经济转型代价仍然只能部分解释中国社会公平状况的急剧恶化。正如科奈尔所指出的（2003），将工资、收入和财富的差距扩大到一定的程度是转轨的必要组成部分，因为让市场决定工资会创造出提高效率的激励因素，而这种激励因素对于成功的改革是至关重要的。更具效率的劳动者既然对经济增长作出了贡献，就必须得到应有的报偿。但不平等的扩大应该会有限度，并且也仍然存在最大限度抑制为推动转型过程造成社会不平等的程度的选择。
（三）公共政策改革出现某些偏差
1、住房改革
2、医疗领域改革。
3、教育领域改革。
4、社会保障领域改革。
（四）转型过程中的制度失范
制度失范是导致中国社会公平状况恶化的更关键性因素。之所以说是更关键性因素，是因为：第一，如果说推动经济增长与制度转型，仅仅是造成收入分配差距的拉大，而且这种差距在一定程度上能被大众所接受，那么，转型期制度失范不仅造成财富分配在短期内急剧分化，而且当前社会大众心理上普遍的“不公平感”正来源于此；第二，如果说推动经济增长与制度转型造成的分配差距拉大，是无法避免的，那么，转型期制度失范不仅不为经济增长与制度转型所必须。而且将可能导致制度转型向“坏”的市场经济(钱颖一,2000)，与建立一个健全的法治市场经济体制的目标并不相符合。
1、转型期政府官员弥散性腐败。
2、产权改革中的国有资产流失。
3、庞大的地下经济。
4、叠加的“掠夺之手（Grabbing Hand）”。
（四）发展主义压力下政府职能错位
1、税收对贫富差距的逆向调节。
2、法律对于弱者的门槛太高。
3、存在司法不公现象。
四、转型期中国社会公平恶化的成本与风险评估
我们将对转型期中国社会公平恶化后的成本与风险进行评估。我们将用迫切性程度的不同，对社会公平恶化已造成的后果作一呈现，对将可能造成的后果进行预测。我们认为，社会公平恶化，从近期看，可能威胁社会稳定；从近中期看，可能威胁经济发展；从中长期看，可能导致制度转型被锁定。
（一）公平状况恶化威胁社会稳定
转型期社会公平状况恶化威胁社会稳定。这是一个很迫近的后果。社会公平恶化导致社会不稳定，原因在于社会公平的恶化将导致分配性冲突的加剧。人们认为社会不公平，实际上是认为所付出的与所得到的不成比例。在这种情况下，认为自己通过生产性活动获取不了应得收益的人，一方面会对于通过权力、垄断性资源或掠夺性资本等轻松获得很高收益甚至一夜暴富的人心怀不满；另一方面，更对于政府所谓“勤劳、合法致富”的说教失去信心。在这种情况下，他们更倾向于通过暴力或准暴力手段，试图与既得利益者重新分享已有的成果。这种纯粹的分配性冲突，将导致社会不稳定。正如阿尔辛纳和帕雷蒂（Perotti） (1996) 所指出的，越多人认为社会不平等，越多人就会卷入社会财富分配的冲突。就象蛋糕只有那么大，而越来越多的人只想从如此小的蛋糕中多划拉出自己的一块，必然会造成对有限的蛋糕的争夺与冲突。而越多人卷入社会财富分配的冲突，社会就越不稳定。
（二）公平状况恶化威胁经济可持续发展
中国经济转型期社会公平状况恶化程度之高、速度之快，远不能用“库兹涅茨假说”可解释的，因而，这种公平状况的恶化长期下去，将威胁到中国经济的可持续健康发展。
1、不公平感将鼓励人们不进行“生产性努力”而进行“分配性努力”，由此妨碍经济效率。
2、不公平感导致各阶层之间“分配性冲突”增加，这会影响人们的安全感，进而影响投资，降低影响经济增长。
3、不公平会抑制国内社会消费，这也会妨碍经济增长。
（三）公平状况恶化可能导致制度转型被锁定
当前中国转型过程本身的确面对着不确定性。但我们认为其中最大的危险并不是旧体制复归，而是改革不能按初期的预想继续推进，使得中国改革成为“半拉子改革”。即从中长期看，由于社会公平状况恶化，可能导致制度转型被锁定。
五、在促进社会公平过程中推动制度转型：对策与障碍排除
（一）坚持改革方向不动摇
邓小平在改革开放全过程中，都始终注意到贯彻“两个大局”思想。去年新出版的《邓小平年谱》中收录了邓小平在1993年9月16日一个讲话。邓小平在那次讲话中指出，“富裕起来以后财富怎么分配，解决这个问题比解决发展起来的问题还要困难。”针对当时已经出现的某些苗头，他说，“分配的问题大得很。我们讲要防止两极分化，实际上两极分化自然出现。要利用各种手段、各种方法、各种方案来解决这些问题。”他更是明确告诫：“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。”最后，他又重申了“两步走”思路。他说：“分配不公，会导致两极分化，到一定时间问题就会出来。这个问题要解决。过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少。”
坚持改革方向不动摇,就是坚持邓小平关于改革“两个大局”思想以及改革分两步走的战略不动摇。
当前，最重要的是坚持贯彻和落实科学发展观，以党的创新的理论为指导解决改革进程中出现的社会不公平问题。
（二）公共政策选择
为最大限度减轻社会公平恶化的程度，同时还能最大限度降低对制度转型的障碍（可能导致的逆转或无法顺利推进），政府需要实施一系列公共政策。这里，我们首先考虑进各种约束条件，并按照迫切性程度不同，我们把政府需要采用的公共政策分为五类，从第一类到第五类，也是政府在实施过程中优先考虑的排序。
第一类，对贫困与弱势人群进行“兜底”的措施。这是目前政府选择公共政策时应该放在第一位、可以很快完成的。
第二类，建立起初级的社会保障网。目标是建立起尽管水平较低但保障却较为普遍、能覆盖全社会最需要保障人群的网络。这是政府应该在近期落实并尽快完成的公共政策。
第三类，让财政与税收政策发挥作用。这是政府可以视宏观经济与经济发展状况而逐渐落实的公共政策。
第四类，有利于社会公平的长效政策。由于受各种条件所约束，这些政策不是一下子就能实施，而是靠渐进实施，即贯穿于以社会公平推动制度转型的全过程。
第五类，更长远的考虑。即在条件成熟时可以落实的政策。
（三）转型政策选择
在转型政策方面,为达到以社会公平推动制度转型，在改革已经推进到现阶段的情况下，应该本着“先有补偿、后有改革”的原则，并深入考虑后继改革的损益分布，在公平与制度转型之间进行权衡。
（四）以社会公平推动制度转型过程中可能的障碍及其排除
在以社会公平推动制度转型过程中,我们认为，最大的障碍来自于三方面因素的结合：一是既得利益集团可能组成“分利联盟”，继续恶化社会公平，并且使制度转型失败；二是中央政府承诺与威胁的可置信程度过低，使政府政策无法贯彻下去；三是民众的预期高于政策效果的逐步显现。
因此，在促进社会公平中推动制度转型，采取的具体政策包括：
·在发展过程中逐渐解决问题。中央政府不能停止下来搞利益调整；尽量不要出台任何可能导致短期内大规模的利益格局重新调整的转型举措。
·尽可能早地保证获得广泛和持续的支持。
·“多作少说”或“先作后说”。
·不允许出现既得利益集团。
·“言必行，行必果”。维护中央政府权威。
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