朱明熙：中国的税制到了应当作重大调整的时候了！

中国的税制到了应当作重大调整的时候了！　　

朱明熙　　

　2011-9-19　　　

中国税制改革从九四年开始，屈指算来，已经有17个年头了。这17个年里虽然也有过不少的调整和修补，但大的格局可以说基本没变。　　

那么，现在中国的税制到了应当作重大调整的时候了吗？如果是，根据是什么？又怎样调整呢？　　

对此，不同的人从不同的角度出发会得出不同的结论。　　

一种观点认为，现在的税收状况很好嘛。因此，当前应当以稳定为主，慢慢调整，目前没有必要进行大的调整。其主要根据是，从国内外的情况看，一般国家进行重大税制调整，通常是在国家财政相当困难之时。比如，我国94年之所以要进行重大的税制改革，就是由于当时国家财政状况相当困窘，捉襟见肘，甚至连一些最必需的开支，如教育、医疗、国防等等都不能得到基本保证，而其中，中央财政又尤其困难。据统计，1993年全国税收收入4255亿，只占当年GDP的12％（最低的1995年甚至只占当年GDP的9.93％，而财政收入也只占当年GDP的10.3％），同时，中央财政收入只占整个财政收入的22％。而94年税制改革以后，税收每年以14～30％以上的速度多年递增，到去年2010年，全国税收收入已经达到73210.79亿，占GDP的比重也上升到18.25％，同时，中央财政收入占整个财政收入也达到51％（94年分税制改革以后，中央财政收入占整个财政收入的比重一直保持在50％以上。）。[1] 整个财政税收形式一片大好，这个时候有什么必要对税制进行重大调整呢？万一调得不好，出现税收大幅下滑怎么办？你这不是“瞎折腾”吗？　　

对此，我不敢苟同。虽然目前税收增长情况比较好，但并不代表它就没有问题，我们绝不能被一时的所谓的大好形势蒙住了眼睛，看不到大好形势下潜伏的愈来愈深沉的危机，尤其是从现在整个国内外的经济、社会乃至政治状况看，可以说的确存在着相当大的危机。高明的领导应当是见微知著，高瞻远瞩，未雨绸缪，防患于未然，而不是等到危机真正来临才来临阵磨枪，仓促应付。当然，这种观点提出的改得不好有可能会使税收大幅下滑的意见则应当引起高度重视，如果要对现行税制和税收征管进行重大调整，则一定要认真测算，统筹谋划，精心实施，绝不能贸然从事。　　

与此相反的另一种观点则认为，现在已经到了应当对现行税制进行重大调整的时候了。持这种观点的人主要针对的是这17年来税收的年均20%以上的高速增长，认为正是税收的连年高速增长所产生的税负过重已经造成国富民穷，这是导致目前内需不足，产能过剩、经济困难的主要原因。比如，2010年整个大口径财政收入，即包括税收在内的一般预算收入，再加上政府性基金收入（包括土地出让收入）和中央企业上缴的国有资本收益，其总额就占到GDP的30％，如果再加上社会保险基金总收入，其总额就达到GDP的34.69％[2]。于是，这些人认为，这个比例已大大超过一般发展中国家的水平，甚至超过个别发达国家。因此，税制应当作重大调整，而调整的方向就是大幅减税。对此，我也不敢完全苟同。　　

首先，就税收而言，虽然出现多年的高速增长，但这种增长中有相当部分是带有恢复性质，以前过度的放权让利使财政收入占GDP的比重大幅下降，最低的时候的1996年甚至只占GDP的10.4%[3]，这样的规模实在是太低了，甚至不能保证政府提供最基本的公共品和公共服务的职能。比如，九十年代以来搞的教育收费、医疗涨价、住房改革……，等等，就不能不说与当时的财政困难有很大的关系，严重的时候甚至连正常的军费都不能完全保障，只好允许军队经商，以补军费之不足。结果闹得风气大坏，“三乱（乱收费、乱集资、乱罚款）”横行，民不聊生，怨声载道。这说明没有一定的比较充足的税收，比如说占GDP的20%以上的税收，政府将无法行政，军队将无法维持，甚至连最基本的教育、医疗、养老、住房等公共品和公共服务都将无法保障，发展下去，最终结果必然是债台高筑，国将不国。中国近代的满清末年以及民国时期不就是这样吗？　　

其次，即便是从这些人所说的税收增收速度过高的情况来看，据统计，2010年73210.79亿的税收只占GDP的18.25％，无论是与发达国家相比，还是与发展中国家相比，与我国政府应当履行的经济、政治、社会、文化、国防、安全、生态、外交等职能相比，都是偏低的。就一般预算收入（税收加上其它一般预算收入）而言，2010年是83080亿，占GDP的20.88％，也不高。只是加上各项政府性基金收入35781．94亿和收取的中央企业国有资本收益558．7亿，占GDP的比重就一下子上升到30％，如果再加上五项社会保险基金总收入18646.4 亿，占GDP的比重就高达34.69％[4]。但稍微分析一下就可以知道，3万多亿的各项政府性基金收入中，其中就有29109．94亿是土地出让收入，而土地出让收入中如果剔除征地拆迁补偿以及农地的整理、开发等等必要支出以后，政府实际可以使用的资金大约占土地出让收入的40％左右[5]。因此，如果按40％左右的土地出让收入计算政府实际可支配的各项收入占GDP的比重就不是30％而是27％左右。即便加上五项社会保险基金总收入18646.4 亿，占GDP的比重也不是34.69％而是31％左右。而且，一般来讲，土地出让收入由于受国家宏观调节政策的影响和土地资源的有限性制约，往往具有波动性大、稳定性差和可持续性弱的特点。今年有这么多收入，并不代表明年就一定有这么多收入；甚至今年有收入，并不代表明年后年就一定有收入，而且土地是卖一块就少一块，不可能是无限的。比如，今年“两会”期间，不是有位北京市的区领导就感叹目前的日子不大好过，财政状况比较困难吗，原因是前面的区领导已经把可以卖的地都卖光了，到他这一届却无地可卖了，因此，也阮囊羞涩了。　　

此外，即便根据有关资料从国际比较来看，我国的税收和财政收入也不算过高。财政部根据IMF公布的《政府财政统计年鉴2008》的资料计算，2007年世界53个国家的宏观税负平均为39.9%，其中24个工业化国家的平均水平为45.3%，29个发展中国家的平均水平为35.5%（请注意，IMF公布的财政收入数据中并没有计算土地出让收入。），中国社科院财贸经济研究所的研究报告也同样证实了这一点[6]。由此可见，我国的税收以及整个政府收入占GDP的比重无论是与发达国家相比，还是与发展中国家相比都不算过高，尤其是税收（2010年只占GDP的18.25%）。　　

其实，税收以及整个政府收入究竟高不高，不光要看增长速度和规模，以及与其他国家之间的比较，更重要的是看政府怎样使用这些税收和财政收入，以及用这些收入所提供的公共品和公共服务的多少和人们满意的程度。从这个方面看，我国的情况就有些差强人意了。比如，目前老百姓反映最强烈的住房保障问题、教育、医疗、养老保障问题、大学生的就业问题，通货膨胀问题、税外收费过多问题、政府使用税收和其它财政收入的不够公开、透明，缺乏有效的人民监督和问责制度问题等等，以及与之形成鲜明对照的各地政府的过分豪华的办公大楼、挥霍浪费的“三公消费”及办公经费、遍地开花式的大拆大建和不断地拆了建建了拆的“城镇化”建设、以及“铁机公”、房地产、开发区等等的“大跃进”建设问题，还有就是全国人民最为痛恨的官员贪赃枉法、腐败猖獗、装神作秀、说假话说大话说空话，很少解决实际问题等等问题。应当看到，近年来，党和政府也开始注意这些问题，并在大力调整和改革，比如，全民医疗卫生保障制度，尤其是新型农村合作医疗保障制度的推行；义务教育尤其是农村义务教育的免费制度和义务教育的经费保障制度的实施；城市养老保障制度的改善和农村养老保险的试点；保障性住房的推出，等等。当然，“罗马不是一天建成的”。但是，政府在用财方面的不够公开、不够透明，缺乏有效监督和制约，随意性比较大，挥霍浪费、贪赃枉法、腐败猖獗、假公济私等问题还没有得到根本性的改善，这也是世人担心政府聚财过多，而用财不当的重要原因。当然，这些问题的根本解决，最终还是要通过政治体制和相关制度的改革，真正的人民民主监督制度的建立、落实和完善。　　

最后，至于这些人提到的国富民穷是由于政府税收过高所造成的，对此，我不赞成，我同意　刘国光老　先生的看法[7]，不能用“民穷”一概而论。当前的主要问题和矛盾不是国富民穷，而是贫富悬殊，两极分化，是极少数权贵、买办、资本精英迅速暴富，而绝大多数老百姓或者相对贫困或者绝对贫困的问题。据统计资料显示，按收入法计算的国内生产总值结构中，我国劳动者报酬占GDP的比重从1998年的53.14%下降到2007年的39.74%，9年下降了13.4个百分点（注意：劳动者报酬中还包括了高收入者的报酬。据　刘植荣　先生计算，中国劳动者总报酬的一半被10%的高收入者拿走了，90%的劳动者所得到的报酬占剩下的一半。这样在2007年的76990万总就业人员中，69291万普通劳动者的报酬实际上只占GDP的23%。平均每个普通劳动者的报酬为8080元。[8]）；而企业盈余占GDP比重则从18.9%上升到31.29%，9年上升了12.4个百分点；而生产税净额占GDP的比重则从13.3%上升到14.8%，9年仅上升1.47个百分点[9]。而在发达国家，劳动者报酬占GDP的比重大多在50%～60％以上。以上资料明明白白地告诉我们，这9年来劳动者报酬之所失恰恰是绝大部分为企业之所得，怎么能说是国富民穷呢？这种颠倒是非，混淆黑白，蛊惑人心，转移视线的说法为什么又会甚嚣一时呢？这难道不令人深思吗？况且，即便是国富，也不见得就必然会出现民穷。君不见，发达国家的财政收入不正是在20世纪初期以后从占GDP的10％左右逐步上升到30％，甚至40％、50％的时期，整个社会和经济也是最为发展的时期，广大人民也是相当富裕的时期吗？因此，至少从发达国家的实践来看，得不出国富必然会民穷的结论。因为，虽然政府税收比较多，但同时如果政府向老百姓提供的各种社会保障和社会福利、医疗卫生、教育文化、住房保障、交通设施、环境治理等方面的公共服务也多，相应地老百姓也就减少了这些方面的支出，实际上等于老百姓增加了收入。我认为，这就是发达国家的“高工资、高税收、高福利”的实质。当然，世界上也出现了相反的情况，就是政府收税不是为了老百姓，而是为了满足少数官僚、资本和精英们的利益，政府搜刮得越多，老百姓当然会越来越穷。这也正是人们最为担心会不会在中国出现的事情。客观地看，从2003年开始，党和政府正在采取一系列政策措施避免出现这种坏的状况。比如，从财政上来讲，政府通过努力调整财政支出结构，加大民生方面的支出，使这种趋势正在得以扭转。根据财政部的数据，2010年全国财政用于与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的民生支出合计达到29256.19亿，比上年增长21.1%，占全国财政支出的32.6%。与民生密切相关的支出还包括农林水利、交通运输、环境保护、城乡社区事务、科学技术、商业服务等事务、国土资源气象事务、粮油物资储备、地震灾后恢复重建等方面的支出合计达30345.63亿，占全国财政支出的33.8%。两部分合计达到59601.82亿，占全国财政支出的2/3。[10] 当然，在目前造假成风的情况下，此数据不可全信，但也不可不信，毕竟近年来义务教育、医疗卫生，尤其是农村的义务教育、医疗卫生等方面的改进是有目共睹的。可以设想一下，假如没有这些税收或者财政收入的增加，以及由此转换而来的财政支出和公共品、公共服务的提供，恐怕绝大多数中国人将更为贫穷，社会矛盾将更加尖锐。　　

总而言之，中国税制是否到了应当作重大改革和调整的时候了？对此，我是持肯定态度的。因此，我不同意第一种“以稳定为主，逐步调整为辅”的主张。但我与主张应当进行大调整的后一种观点也不同。虽然我主张进行大调整，但是我认为，税制调整的方向主要不是大幅减税，而是应当在保持宏观税负水平的基础上进行重大的税制结构和税收征管改革和调整。　　

因为，在目前影响和制约中国经济与社会健康发展的各种错综复杂的矛盾和问题之中，什么矛盾和问题最大呢？我认为，当前影响我国经济和社会发展的最大的矛盾和问题就是中国正在发生并不断恶化的贫富悬殊和两极分化！一方面是贫富差距两极分化严重抑制了中国经济内生发展的最重要的引擎――内需，撕裂了中国社会，断裂了改革共识，破坏了国家的安定和社会的和谐，使人们对中国特色社会主义、党和政府的认同产生了严重的怀疑，人们对中国未来的发展和命运不能不产生深深的忧虑。另一方面是由于税制结构的不合理和税源监控、税收征收的乏力，而使得我国目前的税收对急剧拉大的收入分配和财产占有的差距的调节很不到位，很不给力。目前我国税收之所以对贫富差距的调节相当乏力，其主要原因就在于现行税制结构的不合理。比如，我国缺乏调节财产贫富差距的房产税和一般财产税，以及遗产和赠与税。而现行的调节收入分配差距的个人所得税，也由于落后的分类所得税制和难以有效监控税源而基本上起不到“削峰填谷、抽肥补瘦”的调节作用。之所以财产税制迟迟不能出台，之所以个人所得税改革一直难以作大的改动和调整，其中最主要的原因就在于目前经济秩序、收入分配秩序和财产分配秩序的混乱，到处都存在或大或小的漏洞，使税务部门很难真正监控税源，因此也很难发挥其调节作用。因此，当务之急就是要加快进行税制结构和税收征管调整，使税收能够真正有效地发挥这方面的调节作用，使中国能够避免陷入“中低收入陷阱”。为此，一、必须破除“市场能够自动调节贫富差距”的神话，加强国家对贫富差距的调节。二、必须进行税制改革，尽快建立和完善调节贫富差距的个人所得税制和财产税制。三、必须大力整顿经济秩序，坚决惩治官员腐败和权钱交易，严厉打击行贿受贿和一切非法经济活动，改革预算制度，改革一切不合理的、不适应经济和社会发展的上层建筑，加强对党和政府的监督，使我国尽快由“税收国家”进入“预算国家”，使“人民当家作主”的理想真正落到实处。同时为有效的税收征管和税收调节奠定良好的基础。至于税制和税收征管究竟应当怎样调整，限于篇幅，我将在以后再具体分析。　　

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