摘 要：“一·二八”事变爆发后，国民政府援引《国联盟约》第15条，实施九一八事变与“一·二八”事变合并解决方针，是对日“一边抵抗，一边交涉”政策之表征。历经国联理事会、国联大会、十九人特别委员会等审议，国民政府未能实现两次事变合并解决设想，而日本通过外交行动拖延国联审议，将国联变成转移国际视线的外交平台。国民政府片面依赖第三方制衡策略开展国联外交，寄希望于国联遏制日本侵略的目标最终落空，折射出国民政府外交的固有缺陷。
关键词：“一·二八”事变 九一八事变 国际联盟 国民政府 抗战
近年来，史学界倡导基于国际档案，从国际关系视野开展抗日战争史研究，研究国际联盟是重要实践路径之一。新近关于国联的研究，侧重于九一八事变后国联外交、李顿调查团、日本退出国联等问题，对于“一·二八”事变后国联问题的研究，主要基于单一史料概述国联调处过程，未充分挖掘多元档案与深入阐释国联作为。本文聚焦“一·二八”事变后国民政府的国联外交策略，通过考察日本转移国际视线的外交操作，力图阐明两次事变在国联外交中的重叠缠绕面相，进而评析国民政府国联外交的失败及其影响。
一、“一·二八”事变前国民政府外交基调
九一八事变爆发后，国民政府的外交策略是诉诸国际社会，尤其是以《国联盟约》为代表的国际条约体系。1931年9月21日，蒋介石召开高层会议，主张先向国际联盟和签订《非战公约》各国提起申诉，认为：“凡国际联合会之参加国及非战公约之签字国，对于日本破坏条约之暴行，必有适当之裁制。”
国民政府根据《国联盟约》第11条，将日本侵略行为诉诸国联。国联理事会在1931年12月9日出台决议案，次日全票通过，决定派遣调查团前往调查。在此期间，国民党政权其实已意识到日本无视国联，“俾知日本自九月十八日以来，早已视国联公约如废纸”，但仍冀望于以《国联盟约》为代表的国际体系，希望国联可以“执行盟约第十五条及第十六条之规定，迅速予日本侵略行动以有效之制裁”。
尽管国联理事会“12·10”决议案规定日本尽快撤军，但日本并未停止军事侵略行动，试图攻克锦州以占领整个东三省。面对日本的侵略攻势，国民党政权继续推行依靠国联的策略。1931年12月28日，国民党四届一中全会讨论外交方针案，针对九一八事变提出，“竭力从外交方面活动以防制日本侵略之扩大，如国际联盟、非战公约各国及太平洋会议各国均以正义及利害说之”。29日，国民党四届一中全会宣言强调，“中国苟离国际，而陷于孤立……应切实认识最近世界情势，为一切急迫之有效行动”。31日，新任驻国联代表颜惠庆向国联理事会提交备忘录，指出日军企图占领锦州，“恳请理事会采取防止事态恶化的措置”。
进入1932年，日本侵华呈现南北并进态势。一方面，锦州于1月2日沦陷，扶植伪满政权逐渐被关东军提上日程；另一方面，日本在上海、福州、青岛等地挑起事端，尤其是上海日本海军陆战队和日本特务、浪人等导演“日僧事件”，导致中日在上海集结兵力。国民政府外交部于1月下旬将上述情况告知国联秘书长德拉蒙德（Eric Drummond），“多艘载有轰炸机的日本军舰正在前往中国途中，预计于1月25日抵达上海”。
鉴于依据《国联盟约》第11条产生的决议案不能制约日本，中国计划援引其他条款继续申诉。相较于第11条，第15条更加具体：第1款规定，“秘书长应采取一切措施，以便详细调查及研究”；第2款规定，“争执各方应以案情之说明书连同相关之事实及证件从速送交秘书长”；第4款规定，“倘争议不能如此解决，则行政院经全体或多数之表决，应缮发报告书，说明争议之事实及行政院所认为公允适当之建议”；第9款规定，“对于本条所规定之任何案件，行政院得将争议移送大会。经争执之一方请求，大会亦应受理，惟此项请求应于争议送交行政院后十四日内提出”。
1月24日，颜惠庆询问外交部，“尊处曾否研究第15条第九节，按照该节由行政院将事件提交大会讨论，可因公开辩论，多得公共注意”，而且“引用第15条包含连带第16条作第二步之意”。1月26日晚，德拉蒙德与英法等代表一同会见颜惠庆，颜惠庆感到英法“对上海形势似甚焦虑，较对东北为尤关切并更重要”，于是表示，“若非俟九一八事变得以解决，则此类事件势必发生”，强调“余奉令，如无所行动，就预备引用第15、16条”。1月27日，外交部常务次长甘介侯向国民党中央政治会议汇报颜惠庆来电，对计划援引的第15条进行分析。第15条优点在于，“大凡盟约中无论何案，必须全体一致的通过，然后才能有效。惟此条只要其他会员国多数同意，便有办法”。外交部长陈守仁认为，“提16条之前，必须先提15条”。可见，援引第15条成为国民政府国联外交新思路。
日本意在阻碍中国援引第15条，并推动国联理事会尽快闭幕。1月23日，日本外相芳泽谦吉致电驻国联常任代表佐藤尚武，指示从法律和政治层面反对，政治层面以国联调查团为掩护。由于上海局势严峻，日本将解释上海问题摆在重要位置。1月25日，芳泽诡辩，“上海事件不仅是中国政府没有取缔排日运动所致，而且是中国政府直接与间接的指导鼓励造成”。次日，佐藤会见国联理事会主席法国人彭古（Paul-Boncour）、英国代表塞西尔（Robert Cecil）和德拉蒙德等人，通过污蔑“中国暴戾的排日运动”进行辩解，提议由驻沪领事参与谈判，得到塞西尔认可，佐藤据此推测理事会“希望上海事件不恶化，亦不使满蒙问题严重化，然后结束会议”。
如佐藤之推测，1月28日下午的理事会公开会议没有审议日本侵华问题，而是讨论国联调查团费用问题。晚上，法国代表马西格里（Rene Massigli）向佐藤告知理事会闭门会议的商议内容，“如果上海局势能稳定下来，理事会可以不通过决议，仅由主席发表声明，最迟周六（30日——引者注）中午闭幕”。颜惠庆当晚收到主席声明草案，指出该草案是“为了尊重日本人而精心设计”，国联“明显试图区分上海与东北”，颜惠庆认为，如果中国“单独提出上海问题，国联可能会采取行动”的建议是危险的。
综上，九一八事变至“一·二八”事变前夕，国民政府一直推行国联外交策略，国联外交成为国民政府对日外交基调重要组成部分，特点是寄希望于第三方遏制日本，达到使日本从东北撤军的目的，但并未奏效。随着日本在上海制造新事端，国民政府的国联外交策略面临新考验。
二、“一·二八”事变爆发与两次事变合并解决方针
就在国联理事会即将闭幕之际，“一·二八”事变爆发，国民政府正式援引《国联盟约》第15条，以新程序解决日本侵华问题，并受到英美调停方案鼓励，坚持两次事变合并解决，引发日本抵制。
1932年1月29日，颜惠庆向德拉蒙德发送照会，“争议现已达到似将使中日邦交立即破裂之程度”，因此“中国兹提请，对于上述争议适用盟约第十条及第十五条”。该照会有两层意思：第一层是援引新条款，第10条是维护领土完整的原则性依据，第15条则是区别于第11条的新申诉程序，“第11条从头至尾是调解，而第15条，一开始的确是调解，但结尾却是坚决并明确的建议”；第二层是定义“争议”为日本对华侵略，既包括新爆发的“一·二八”事变，也涵盖尚未解决的九一八事变。
日本侵华行动扩展至列强利益集中地——上海，理事会不得不继续开会调处。1月30日，理事会第七次会议召开，德拉蒙德提议，“在理事会有代表的国家应在上海组建委员会，并就事件起因和发展提出报告”。这是秘书长根据第15条第1款规定发出的提议，可视为国联已经开启第15条审议程序。国联采取相对积极态度，原因如塞西尔所警示的，若让日本认为其侵略行为没有任何阻碍，日本将“摧毁国民政府在中国的一切权威，就不会有收复东北的问题……意味着国联在亚洲完全破产，国联在欧洲的权威即使没有被彻底破坏，也将被严重削弱”。
在国联采取行动之际，国民政府提出两次事变合并解决方针。颜惠庆1月30日强调，“只要东北的毒菌得不到有效处理，中国其他地区会继续出现剧烈爆发和症状”，明确指出，“唯一目的是强调上海应该与东北联系在一起”。
与此同时，英美等国提出调停方案，该方案关于“解决所有未决争议”之规定，进一步促使国民政府要求两次事变合并解决。2月1日，美国国务卿史汀生（Henry Stimson）先后与英国首相麦克唐纳（Ramsay MacDonald）、外相西蒙（John Simon）通话，达成督促上海停战五项条款。第五项提出，“根据《巴黎公约》精神和国际联盟12月9日决议，推动两国为解决所有未决争议的谈判取得进展”。此处“所有未决争议”自然囊括两次事变。2月2日，英国代表托马斯（J. H. Thomas）向理事会报告，应“立即开始谈判，以解决悬而未决的分歧”，颜惠庆当场表示甚为赞赏。上述调停方案经由英美使领馆向中日传达，对日本形成一定外交压力。
受该调停方案第五项规定鼓励，国民政府倡议将两次事变合并解决。2月4日，外交部复函英美等国，接受该调停方案，提议“各友邦与其以观察者之资格，不若以参与者之资格，参加将来之商议”。顾维钧指出，英美提出调停办法的第五项“与我辈向来主张颇相符合……以图中日间各问题之总解决”，反对“主张先决沪案者”，原因在于“现得英美各国积极出为调停，正宜趁此时机解决全部悬案，倘局部先决沪案，时机一去，沈案益将棘手”。2月6日，针对英国海军司令克莱（Admiral Kelly）提出优先解决“一·二八”事变的建议，顾维钧在外交委员会中主张，“吾国既已接受英、美调停办法全部，当乘机谋得中日问题之总解决……不宜分开单独解决，致英、美对沈案以日方反对而袖手旁观”，外交委员会遂决议，“由郭次长、蒋总指挥本此方针答复英提督”，坚持两次事变合并解决。
翌日早晨，外交部次长郭泰祺向英国代表提出，“上海问题为中日间整个问题之一部分，须照四国提案办理”。下午，外交委员会决议，“须即日由中日与其他关系各国代表开会，商议九·一八以来中日间所有争端，以谋解决之途径”。新任外交部长罗文干主张，“对日问题应整个解决，沪案与东北事件无分别处置之理”。
国民政府不仅在国内坚持两次事变合并解决方针，而且在日内瓦持续推进该方针。2月6日，外交部致电驻日内瓦代表团，要求“代表团竭力主张中日事件为整个问题，东省事件与沪案绝无分开之理”。在2月9日理事会第10次会议上，颜惠庆指出日本不仅“正向上海地区增派军队”，而且在东北的侵略行动“已经扩大到包括哈尔滨在内”，提醒理事会注意日本侵华活动在东北和上海同时进行。此外，颜惠庆在提交关于日本侵华的预备陈述书中指出，日本“不仅占领东北，而且侵略和占领中国其他地区”，强调“以和平方式解决中日间全部争议”。国民政府提交的正式陈述书更是详细叙述九一八事变以来日本侵华情况，将两次事变联结在一起，要求“恢复1931年9月18日之夜日本军事行动开始以前之状态”。
日本方面，从一开始就对英美调停方案尤其是第五项持抗拒立场。2月2日，芳泽向英国驻日大使林德利（F. Lindley）强调，“一·二八”事变是“另一个问题”。林德利指出，九一八事变以来，“中国政局普遍不安……若无法一并解决东北问题，事态不能恢复平静”。日本驻美大使出渊胜次3日下午拜访史汀生，向其提出，“仅局限于目前事件，实行提案第五项是不可能的”。2月4日，芳泽公开拒绝调停方案第五项，并强调九一八事变“已根据‘12·10’决议案告一段落”。
“一·二八”事变后，国民政府将对日政策确定为“一边抵抗，一边交涉”、“积极抵抗，预备交涉”，即“抵抗与交涉并行”。正如最新研究阐明，九一八事变后国联连续出台的三次决议，“本质上只是一种为了维护自身声誉而采取的‘折中’办法，是英法美等国绥靖外交的结果”，国民政府对日政策向“一边抵抗，一边交涉”转变。笔者进而认为，国民政府将“一·二八”事变诉诸国联，提出两次事变合并解决的外交方针，是其对日奉行“抵抗与交涉并行”政策在国联外交层面的表征与实操。
第一，对日“抵抗”目的是推动国际社会介入调停。蒋介石等人提出，单纯以军事对抗日本难以取得胜算，由军事抵抗实现国际社会介入调停是关键一环，“从速设法，先求停止战争。至于整个问题，则待外交正式之解决，庶不至益加扩大糜烂，而不可收拾也”。蒋介石认为，十九路军抵抗日军而不败的原因在于，“倭之海军陆战队在陆上与我陆军作战，其技自穷，而非我军之战斗力胜过于倭”。2月19日，蒋介石向汪精卫建议：“一面对倭寇提抗议，一面对各国亦提抗议，以国际公约为据。”
第二，对日“交涉”实质是国际监督下的交涉。“一·二八”事变后的国民政府，不再抗拒中日谈判交涉，但明确此种交涉不能离开国际社会的监督。由于西方列强在沪利益集中且巨大，颜惠庆多次强调中日交涉需要国际社会监督与援助，支持由列强驻沪领事组织上海调查委员会。
第三，对日“抵抗与交涉并行”的最终诉求是解决日本所有侵华问题。“一·二八”事变与九一八事变都是日本侵略造成的，日本从中国领土撤军是解决两次事变的前提。国民政府有意在将“一·二八”事变诉诸国联之际，顺带解决九一八事变。
概言之，“一·二八”事变爆发后，英美等国提出“解决所有未决争议”的调停方案，不仅得到国联认可，而且被国民政府转用于对日谈判，进一步确立两次事变合并解决方针。但是，日本坚持两次事变分割，看似积极调处的国联没有产生实效，国民政府继续援引《国联盟约》第15条，主张两次事变合并解决，从国联理事会转到国联大会，在更大范围的外交场合联合他国遏制日本，中日国联外交鏖战异常激烈。
三、日内瓦审议与中日国联外交博弈
日内瓦审议历经理事会、国联大会、特别委员会三个阶段，作为主诉方，国民政府实行两次事变合并解决方针，试图在国联大会中联合占多数的小国迫使大国制衡日本。作为被诉方，日本采取梯次性外交策略，反对第15条适用于九一八事变，并在上海以军事行动相牵制。作为调停方，国联通过呼吁书、决议案等形式表达立场，但自限于原则性立场陈述，不能对日形成实质性约束。英法与日本暗通款曲，使日内瓦审议方向从两次事变合并解决转向两次事变切割，导致优先解决“一·二八”事变。
由于英美调停方案与中国援引第15条的时间线重合，国联与日本私下协商，焦点在于分割两次事变。1932年2月5日，德拉蒙德、副秘书长杉村阳太郎、国联秘书处成员莱热（Alexis Léger）等进行商议。杉村提出，可以仅同意解决“一·二八”事变，而不是拒绝英美调停方案，条件是“中国撤回将第15条适用于东北问题与上海问题的诉求”。德拉蒙德与莱热赞成，反映国联在援引第15条审议两次事变上不够坚定。杉村向外务省建议，“以上述方案为基础，重新向英美法提出，作为打开局面的对策”。
在国联与日本代表团认为存在外交转圜余地之际，日本驻沪军队于2月4日发动进攻，日本本土陆军在2月7日登陆吴淞口。中日战事升级，影响日内瓦审议，最直接反映就是国联与英法对日态度翻转，“各国不肯做出压迫中国撤回第15条之事”，日本驻法代理大使栗山茂提出，“法国支持日本关于东北问题述说的舆论没有了”。
国联理事会第一轮审议持续到2月9日，没有对日本采取实质性措施。2月12日，颜惠庆向德拉蒙德发送照会，要求将日本侵华问题移交国联大会。从照会内容看，颜惠庆是在1月29日诉诸理事会后“十四天”的截止日期前提出，真实原因与目的更为复杂。首先，理事会受英法等大国主导，它们与日本有共同利益，无法有效牵制日本，而国联大会有众多小国出席，一定程度上可以摆脱大国主导的弊端。颜惠庆的描述较为贴切，“强国在行政院会议上起着决定性的影响，而在大会上，弱小国家占多数……当强国与弱国之间发生冲突时，弱国更愿意将冲突提交给大会”。其次，理事会对两次事变合并处理不够坚定。颜惠庆担忧，“列强予日本以‘满洲’之自由处置，作上海和平之交换条件”。最后，将日本侵华问题提交国联大会有助于“唤起世人之注意”，效果包括2月16日国联理事会单独向日本发出呼吁书，并于2月19日形成决议案，暗含两次事变是否可以分割之争。
在呼吁书中，国联理事会表示，东亚局势因两次事变相继发生而不断恶化，敦促日本注意“侵犯国联任何会员国领土完整，及变更其政治独立者，国联会员皆不能认为合法有效”。然而，日本的回应令理事会瞠目，在外交方面，日本发表声明，将“一·二八”事变归咎于中国，以不能将处于“混乱”的中国视为“秩序完整之国家”为借口，提出中国未具《国联盟约》所谓“有组织国家”的条件，试图从根本上否认中国援引《国联盟约》的权利。在军事方面，日本再度扩大侵略，第九师团长植田谦吉2月18日向驻沪中国军队发出“最后通牒”，扬言将发起总攻。颜惠庆同日致函德拉蒙德，要求“召开公开会议，讨论局势的极端严重性”。
2月19日理事会“历时三小时有半，主采取维持和平办法，防止一触即发之战争”，理事会此时聚焦上海军事升级问题，彭古要求佐藤劝告日本政府延长最后通牒期限，避免两军冲突。佐藤感慨道：“日本陷入完全孤立状态……在世界舆论面前处于彻底的孤立无援。”当天通过的理事会决议案宣布3月3日召开国联大会。
面对即将召开的国联大会，日本外务省采取行动。首先，日本对大会根据第15条程序讨论上海问题持默认态度；其次，基于反对将九一八事变纳入大会讨论的立场，外务省允许日本代表进行情况说明，如果大会“对日本采取不利举措，应该持保留立场予以断然拒绝”；最后，外务省指示首相特使松冈洋右等参加2月28日“肯特号”停战会谈，中日达成包括撤军、召开圆桌会议等五项谅解事项。29日，理事会主席宣言获得通过，提出四项计划，包括“立即召集会议，于上海组织以中日两方以及上述列强之代表，俾战事有一最后结束，而上海区域之和平状态得以恢复”。
中日开展外交运作之际，主导国联的英法对九一八事变的态度发生变化。日本拒绝英美等国调停方案后，英国产生犹疑。早在2月5日，林德利就向西蒙表示，“反对通过上海解决东北问题的任何企图”。2月15日，西蒙向史汀生表示，“现在应该作出的陈述是基于上海公共租界情况——我们不想放弃东北，但不愿把它放在首位”。西蒙有意搁置九一八事变。英国外交部常务副大臣范西塔特（Robert Vansittart）表示，若“对日采取敌对态度，在这个关键时刻激怒东京，让南京变得强硬，可能会错过调解的好时机”。法国外交部长塔尔迪厄（André Tardieu）向前驻华公使玛德（Damien de Martel）表示，“解决东北地位问题为时尚早”。可见，英法主导下的国联注定不会对日本采取强硬举措。
伪满洲国于3月1日成立后，日军次日即提出苛刻条件，要求“华军退至指定地点后，日军乃退至淞沪一带区域，候常态完全恢复后，乃退出此项区域”。两次事变势必成为国联大会之议题。3月3日，国联大会召开第一次全体会议，选举比利时代表海曼斯（Paul Hymans）担任大会主席，颜惠庆和日本首席代表暨驻英大使松平恒雄先后发言。
颜惠庆提出国民政府诉求：敦促正在处理中日全部争端的大会尽可能根据《国联盟约》达成解决办法；请出席大会诸代表尽力制止所有敌对行动，使日军撤退，和平解决中日一切争议，凡是侵犯中国主权或违背国际法或现有条约义务的措施，都不能被视为解决两次事变之办法，国民政府谋求两次事变合并解决方针没有变化。松平的发言老调重弹。关于“一·二八”事变，他继续狡辩，称“日本政府无意利用目前局势在上海地区推行任何政治或领土野心，也无意在上海设立租界，更无意获得日本专属利益”；关于九一八事变，他则强调应等待调查团报告书。
国联大会前两天议程显得较为平缓，随着日本第三次增兵消息传来，国联大会中的小国对日态度趋于强硬，纷纷支持中国立场，赞成两次事变合并解决。3月5日上午召开大会总务委员会第二次会议，挪威代表布拉德兰（Birger Braadland）建议，按照第15条第4款为“解决整个争端”提出适当办法。哥伦比亚代表雷斯特雷波（Antonio Restrepo）认为，第10条应当适用于九一八事变，“任何国家都无权为了保证执行某些条约而军事占领他国领土”。下午召开大会第三次会议，丹麦代表蒙克（Peter Munch）表示，“上海问题和东北问题的具体形式可能不相同，但除非停止敌对行动，否则任何调解努力都不可能取得成功”。瑞士代表莫塔（Giuseppe Motta）指出，“此次中日争端之整个问题，均已提交国联，非仅限于上海一地”。
相较而言，大国代表立场明显偏向日本，优先解决上海问题的倾向表露无疑。3月7日，西蒙指出，关于上海问题，有特殊关系的国联成员国“毫无保留地将其官员安排在现场为国联服务”，意味着上海问题有解决的希望；关于九一八事变，国联任命的“调查团刚抵达东亚”，意味着需要等待该调查团结果。意大利代表罗索（Augusto Rosso）赞成西蒙观点，认为最紧迫的是解决上海停战问题。彭古表示，停战“只解决上海问题”，至于九一八事变，“在获得调查团提供的信息之前，根本不可能就东北问题发表意见”，并提议成立委员会“跟踪事态发展”。
作为上述讨论环节的总结，中日代表于3月8日下午发言。颜惠庆的发言集中于九一八事变以来的日本侵华问题，试图避免国联因等待李顿调查团报告而搁置处理九一八事变，并提出中国对大会的期望是，认定日本用武力占领中国领土和不欲将争议提交国联公断等事实属于破坏《国联盟约》之举。佐藤的发言聚焦于上海，避免提及东北，“基于列强帮助和《国联盟约》精神，上海局势将迅速恢复正常”。会议结束之际，捷克代表提议成立起草委员会，“由大会主席团成员、已经提交或即将提交决议草案的人员组成”，该提议获得一致通过，大会进入决议案起草环节。
对于付诸表决的大会决议案，中日均表示弃权。由于时差原因，在11日决议案表决期间未收到外交部训令，颜惠庆遂投下弃权票。翌日，颜惠庆通过传达外交部训令的方式，表明国民政府接受决议案，弃权仅是“日内瓦与南京之间的电报通信需要时间所致”。不同于中国弃权的技术性原因，日本弃权仍是对第15条适用于九一八事变持保留意见。芳泽指示放弃投票，“根据第11条组建的调查团已经抵达东亚，开始业务工作，没有必要将东北问题置于第15条之下”。松平转告西蒙，日方对使用第15条持保留意见，反对将东北问题纳入决议案，只能弃权。
3月11日下午召开国联大会全体会议，中日弃权，其他国家投下赞成票。海曼斯宣布，根据国联大会议事规则关于“弃权代表应被视为不在场”的规定，决议案获得一致通过。随后选举十九人特别委员会，代替国联大会处理日本侵华问题。该委员会需要“根据《国联盟约》第15条第3款规定，与当事各方协商解决争端，向大会提交声明”。
在3月11日决议案鞭策下，中日上海停战谈判得到推进。3月14日，中日召开非正式停战会议，中方主张中国军队暂时停留原地，日方同意日军撤退到事变之前区域，待召开正式停战会议时再商议两军撤退步骤，双方初步达成停战草案。3月17日，十九人特别委员会召开第一次会议，审议停战草案，佐藤表示，“谈判人员不久将成功克服意见分歧，达成最终协议”；颜惠庆提醒委员会注意，“局势仍旧充满不确定性和危险”；海曼斯呼吁，“在上海有特殊利益的大国继续提供帮助，以期巩固已经达成的安排”。
十九人特别委员会不仅没有在公开会议上讨论九一八事变，而且在随后的闭门会议中决定，关于东北问题，“等待调查团报告书到来后再审议”。如此，以国联为代表的国际社会关注点转向上海。3月24日，中日就上海停战开启正式谈判，最终于5月5日达成《淞沪停战协定》，国民政府合并解决两次事变的国联外交策略宣告破产。
四、国民政府国联外交策略失败及影响
国民政府国联外交的失败，不仅表现为两次事变未能合并解决，而且体现在国联审议脱离评判事变本身的常轨，渐变为日本借以转移国际社会对九一八事变关注的外交平台。国民政府以抓住“救命稻草”般心态推行国联外交，寄希望于国联遏制日本侵略的计划落空，证明其仰赖的国联机制无法制止日本侵华行径。
在分析国民政府两次事变合并解决方针之所以未能顺利实现时，有三点因素需要关注。第一，就两次事变地而言，上海与东北对于欧美国家有不同意义，英美等列强从本国在华利益出发，更偏重于推动上海停战。西蒙在2月15日就表示，“如果把上海与东北联系起来，由于日本对东北的立场，我们将不会感到满意”，意在将两次事变分开，优先解决上海问题。第二，就国民政府自身而言，“一·二八”事变后对日“抵抗”目的是实现国际社会调停，希望国际社会督促日本撤军。在国联介入调处之后，国民政府习惯性地仰赖第三方制衡，于是当国联顺从日本优先解决上海问题时，国民政府无法进行有效抵制。第三，就国联而言，国联理事会已出台之决议案阻碍两次事变合并解决，尤其是组建国联调查团的“12·10”决议案，“我方之弱点在已接受十二月十日之决议案”，等待调查团报告书成为日本阻碍讨论与英法规避审议九一八事变的联结点。
日本在国联的因应体现其转移国际关注东北视线的外交运作，反映在日本应对中国援引第15条的梯次性外交策略和紧抓国联主导国的举措当中。第一步，日本反对国民政府援引第15条审议侵华事件。其最根本目的是避免九一八事变再度成为国联审议对象，不欲国联介入东北之企图非常明显。第二步，日本仅同意第15条适用于上海问题。佐藤等人向外务省建议，“国联仅在上海事件中适用第15条，日本在法律上采取保留态度，对国联举措示好，并予以静观”，旨在切割两次事变。第三步，日本以弃权形式暗示不赞成国联大会决议案。由于大会决议案包含第15条可以适用于九一八事变，外务省表示，“为了圆满解决东北问题，我方尽量避免在中国内地发生事端，对上海事件的妥协态度也是出于上述考虑。这种妥协态度暗示着我方在东北问题上坚持立场的决心”，主旨仍是以“一·二八”事变之处理换取在九一八事变上维系日本立场，以此暂搁九一八事变。同时，日本紧抓国联主导国尤其是英国，实现切割两次事变之目的。驻意大使吉田茂建议，“提倡英日协调论……是目前扭转局面的一个方案”。松平向西蒙灌输，“如果把东北问题引入大会讨论，只会使事情变得混乱”。英国立场确实有偏向日本的迹象。2月29日，英国外交部政务次长艾登（Robert Eden）在下议院指出，国联调查团即将抵达东北进行调查，“作为国际联盟成员国的英国……以自己名义对目前正在调查的问题进行判断，完全不恰当”。佐藤向外务省报告，“理解日本立场的大国代表，尤其是英国外相，为日本作出很多努力”，其发言有利于日本。
国民政府国联外交的失败，折射出国联无力调停的本质缺陷，引发一系列影响。首先，未能实现两次事变合并解决，消解了国民政府对国联的信任。颜惠庆指出，“灾难性的事件仍然不断地一再发生”，原因之一是“信心十足地将希望寄托在十分自负的国联身上”。蒋介石也意识到，“国联无实力，各小国对我虽表同情，实爱莫能助，各大国则多所顾忌，不肯为我牺牲”。但是，国民政府未放弃借助国联制衡日本的外交策略，并尝试联合美苏，固守“以夷制夷”的外交路线。
其次，在国联外交之外，国民政府联合美苏制衡日本的迹象愈加明显。“一·二八”事变期间，史汀生意识到，日本试图通过区分中国东北与上海等其他地区的手段，避免两次事变合并解决，以实现其不从中国撤军的目的。他致信参议院外交委员会主席波拉（William E. Borah）表示，“如果其他各国与本国为同一之决定，取同一之步骤，则即可警告日本”。所谓“同一之决定”、“同一之步骤”是包括禁运在内的对日制裁。孙科、陈友仁将该信函视为“美国远东政策中之一重要文件”，强调美国应以武力制止日本暴行，“维持英美国在华之利益”。受美国远东政策影响，顾维钧在1932年2月中旬向美国驻华公使詹森（Nelson Johnson）表示，“应将中国与各国间一切问题乘机共商一种解决途径，以谋远东大局之安定……沈案为远东和平之枢纽，尤应尽先解决”。与此同时，国民政府谋求中苏复交，蒋介石在上海停战协定谈判期间思考“目前以外交如何打开局面，对日对俄对美皆须进行”，中苏复交协商谈判成为国民政府此后外交重点之一。职是之故，国民政府在1932年3月2日判断，“连日日人在北满与俄人感情极劣，兼之美国务卿之宣言……如我军再能坚持十日，国际上或有重大变化，于我外交上必更有利”。
最后，日本尽管借助国联审议暂时转移了国际社会对东北问题的关注，达到对己有利的外交目的，但其不可能放弃“满蒙经略”、“满蒙生命线”等侵略性政策，因而在扶植成立伪满政权后，日本更加急于摆脱国联对其侵略行动的束缚，其与国联的对立进一步加剧。日本诡称其代表团在国联审议期间遭受不公正待遇，“英美舆论极端强硬化，有可能会适用《国联盟约》第16条的制裁……日本会成为全世界的敌人”，从而在上海停战协定谈判期间，芳泽制定针对下次国联大会方针，如若“超出1931年9月30日和12月10日的理事会决议案范围”，日本将命令“代表从国联大会中退出”，预示日本最终会退出国联，国联机制根本无法遏制日本侵略行为。
结 语
国民政府在“一·二八”事变后诉诸国联，寻求将九一八事变与“一·二八”事变合并审议，而日本通过外交行动拖延国联审议，转移国际视线，最终使国民政府的目标落空，折射出国民政府外交的固有缺陷。
国民政府对日与对欧美外交存在不同权衡，对日侧重以战促谈，在交战中以妥协谋求上海停战谈判；对欧美侧重争取支持，意在提醒国际社会不能忘记九一八事变。蒋介石认为，“我方即可乘英美干涉之机，与之（日本）交涉，不可以各国干涉而我反强硬，致生不利影响也”。汪精卫表示：“中国是有十足的理由，来要求国际干涉日本……在外交上既然有充分的理由，则何必要放弃外交的办法呢？”可见，以蒋、汪为代表的国民政府高层联合他国牵制日本的意图甚为明显，该策略在中日交涉过程中虽有所变更，出现直接交涉的短暂趋势，比如《塘沽停战协定》谈判等，但从长时段审视国民政府因应日本对华侵略，采取“攘外必先安内”方针的国民政府对国际社会的依赖性并无根本扭转。
时人有谓：“外交者，特牵制外患之具耳……苟中国之政治，能对得起四万万人民，则必然可以攘外而中兴。”国民政府看似在国联外交中推行“以夷制夷”方针，但将九一八事变和“一·二八”事变诉诸国联后，根本无力把控国联外交博弈进程，反倒使国联成为日本转移国际视线的外交平台。利用国际社会暂搁九一八事变提供的时间差，日本扶植成立伪满，严重恶化东北局势，“当上海再获和平后，大国列强对中日冲突再无兴趣”，造成诉诸国联解决九一八事变的策略难以为继。由此观之，蒋、汪等国民党高层主导的国联外交，基于脱离人民立场的内政之上，无法摆脱其妥协退让的阶级局限性，因而无法消弭依赖大国或大国集团的弊端，更无法实现真正独立自主的外交。国民政府的软弱妥协最终反噬己身，造成东北3000万民众陷于殖民统治之下，既失民心，又丧主权，影响抗日战争全过程。
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