摘要：既有关于农村宅基地使用权初始取得制度的理论检讨均存在一定的认知偏差，浙北农村的实践经验显示，地方政府对农村宅基地指标的不断压缩、村庄内部宅基地需求的刚性化和村级治理主体的谋利化导致了宅基地资源在村庄社会分配中的异化。基本家庭再生产难以完成、村庄社会阶层再生产模化、宅基地财产属性显著增强与城市剥削农村隐性化，构成了当下农村宅基地使用权初始取得市场化的后果，其实质是宅基地使用权的财产权利化。农村宅基地使用权初始取得的市场化实践需要进行适度的政府干预，通过强化宅基地管理和村庄规划来确保宅基地资源分配的基本公平。
关键词：宅基地;宅基地使用权;市场化;宅基地管理
基于六十多年以来由农村宅基地使用制度实践的历史所形塑而出的国家宅基地政策，当下国家法律法规对农村宅基地的基本立场将其定位于村庄社会福利资源。国土部于2004年出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》明确规定了农村宅基地申请报批程序：农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报县(市)审批。显然，农村宅基地使用权初始取得的实质在于村庄建房土地资源的分配，村庄的土地资源不仅是村集体经济组织内部需要进行管理的公共资源，更是需要进行政府控制的重要生产资料和战略资源。
就法理而言，国家土地主管部门对农村宅基地使用权初始取得的立场是在集约土地资源使用、严格控制占用农地的基础上的按需申请审批取得制度。中央目前希望赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权并力推农村宅基地制度的改革和完善，其目的在于通过放活宅基地制度的财产化途径来增加农村的财产性收入。中国幅员辽阔，农村在经济社会条件高度不均衡的基础上表现为显著的区域差异[1]，在农村宅基地初始取得制度实践中，中西部普通农业村庄、城郊农村和沿海发达地区的农村各具不同的表现形态，以浙北农村为代表的沿海发达地区农村的宅基地初始取得制度的市场化实践为宅基地制度的理论探讨提供了具体的经验空间。
一、农村宅基地使用权初始取得研究中的认知偏差
初始取得是宅基地资源分配最主要的方式，既有研究表明，农村现有宅基地70%是依靠初始取得的方式获得。[2]目前对农村宅基地使用权初始取得制度讨论主要从宅基地法律制度的应然层面展开：一是主张农村宅基地初始取得过于强调行政审批的公权力而忽视了宅基地使用权获得的用益物权属性，具体而言，农村宅基地制度中对宅基地使用权获取主体、获取程序、获取限制条件及权属登记上都具有制度逻辑上的漏洞和法律冲突之处，应该进行法律制度上的补缺、调整和改革，应该赋予村民委员会独立的宅基地使用权设定人的法律地位并取消宅基地初始使用权获得中的行政审批制度，并使得村民通过继受取得而能够享有合法律性的一户多宅。[3]二是认为宅基地初始取得中重男轻女不符合法律面前人人平等的原则，而且宅基地使用权的获得程序繁琐，不利于宅基地的管理和村民的土地权利的保护;《物权法》的出台和市场经济的发展催生了农民对宅基地使用权的抵押需求，现有的宅基地取得制度应该进行更加有利于实现农民财产权的角度进行制度变革。[2]
以村庄为本位的田野经验表明，农村宅基地初始取得关乎到村民日常生活的最大社会生活利益，从宅基地的社会内涵来看，宅基地对农民而言更多的是一种社会保障福利[4]，宅基地在村庄社会现实中其面积范围对法律规定实现了社会利用上的突破并具有更多的生产生活功能而非资产属性。[5]因此，村庄社会经验显示，既有的关于农村宅基地初始取得制度的理论检讨均存在一定的认知偏差，忽视了农村宅基地制度在国土用途管制、宅基地社会功能等视角的分析，并且尤其缺乏宅基地初始取得实践中的社会后果及原因分析，更没有在村庄社会经验的机制基础上来讨论农村宅基地使用权的初始取得问题。
笔者认为，现有的宅基地初始取得制度具有巨大的合理性和正当性，基本符合我国人多地少、土地稀缺、农村土地具有社会保障功能等的基本国情。浙北农村是我国沿海发达地区的农村，其宅基地初始取得的高度市场化特点，对于思考目前学界对宅基地取得问题的制度思辨具有较好的参考作用，因此，本文以浙北农村的宅基地初始取得中的市场化实践为例，来加强对宅地基初始取得制度的辩护并对既有的认知偏差进行反思。
二、宅基地使用权初始取得的市场化实践
宅基地使用权初始取得实践中的利益主体在总体上可区分为地方政府(县、乡镇)、村级组织和村民三级。浙北农村的实地经验表明，宅基地使用权初始取得实践中的三大主体均具有不同的主体利益追求，以至于使得国家的宅基地使用权初始取得制度在落实中出现了巨大的偏差。
宅基地属于农村非经营性建设用地，属于村集体所有，需要建造住房的村民需要获得宅基地的使用权。尽管宅基地初始取得执行的是申请/审批制度，但在建设用地总体管控和建设指标城乡统筹的现实条件下，宅基地资源必然成为稀缺性的土地资源。笔者在江西赣州、河南驻马店、陕西关中、浙江绍兴等地的调查中均发现，村庄的宅基地处于严格管控状态，地方政府对农村的宅基地实行严格的指标管理。按照村庄正常的人口增长，特别是在我国近年来农村总和生育率不断下降的情形下[6]，村庄对宅基地的需求在总量上并不太大，但是村庄社会中面子竞争、代际关系、村民对居住质量的不断提高和村庄基础设施建设的非均衡性，使得旧有的宅基地因地理位置的偏远而无法作为新的宅基地，进而使得村庄内部建新宅就必需划分新宅基地。
在土地财政的刺激下，地方政府均倾向于将土地指标投向城镇建设，由此便导致了农村宅基地指标的逐年减少。如此，村庄社会便形成刚性的宅基地需求。浙北市场经济发达，小城镇建设兴旺，建设用地指标大量用于小城镇建设，2010年以来，浙北农村的宅基地指标明显减少，各个村庄每年均只有不到3个宅基地指标。
村级组织对村庄的土地规划、土地管理和宅基地指标的具体分配具有直接管控权力。村民建设房屋需要两项基本条件：一是依法获得宅基地建设指标，国家对土地用途的管制政策决定了任何建设用地的获得都需要国家权力的批准或是法定认可。二是在村庄内部获得具体的宅基地建设地块，宅基地指标的获得并不表明在村庄内就可以任意建设房屋，宅基地具体的建设地块需要得到村级组织的批准并在村庄规划的范围内进行房屋的建造。在有的村庄即使获得了宅基地指标，但是村庄的宅基地规划土地已经被使用完毕，那么即使有土地指标也无法建设新宅。在宅基地指标的分配和宅基地建设地块的规划及批准中，村级组织具有村社内的强大体制性权力。
尽管国家法律、政策规定的农村宅基地使用权初始取得实行的是无尝申请审批获得制度，但是浙北的经验表明，村级组织对宅基地指标的分配实行的是招拍式分配的市场化模式，即凡是需要获得宅基地的村民均需对宅基地指标进行竞标，出价最高者获得宅基地指标及相应的宅基地建设地块。2008年，在地方政府对宅基地指标尚未进行削减时，浙北某村村级组织便通过招拍宅基地及相应的建设地块而获得了1800万的集体资金，近五年来，宅基地指标的价格从6万飙升至30万，而宅基地建设地块则从每平米数百元上升至上千元。在宅基地指标和权属资格需要地方政府管制的前提下，村级组织利用体制性权力通过宅基地指标的具体分配来谋取利益。现在地方政府对农村的宅基地侧重于从土地使用指标上进行管理，而对指标分配并没有进行行政干预，但是如果将宅基地使用权的设定人直接赋予村级组织，农村的宅基地使用权的分配有可能更加的混乱和无序。
地方政府和村级组织均可视为宅基地资源的供给主体，地方政府从指标数额上进行控制，村级组织则负责宅基地指标的具体分配和村庄宅基的基本规划。村民则是宅基地使用权的需求主体，既有的理论分析视农民为单一、抽象的需求主体实在有失偏颇。1980年代以来，农村社会便开始出现社会分化，1990年代特别是农业税费取消之后，农村社会的阶层分化日益明显[7]，而浙北农村社会更是出现了明显的阶层区隔化。因此，农村社会中的宅基地需求主体理应进行社会阶层视野下的进一步划分，为了分析的便利，可以将农村宅基地需求主体区分为强势阶层主体和弱势阶层主体。
在宅基地使用权初始取得制度实践中，强势主体具有更强的竞标实力并往往是最终的竞标获胜者，而弱势主体则一般无法依靠自己的经济实力来获得宅基地指标。如果说强势主体和弱势主体均具有大致相同的宅基地需求，那么通过市场化模式来分配宅基地指标尚有一定的公平性可言;但是，浙北农村社会中宅基地初始取得强势主体大多属于五金企业主阶层，其所需要的宅基地指标大多被用于工业生产而非生活用途，如此，宅基地初始取得的市场化实践便彻底扭曲了国家的宅基地初始取得制度的设计初衷。
三、宅基地使用权初始取得市场化的社会后果
市场总是被誉为提高资源配置效率的最佳方式，但是作为村庄社会福利资源的宅基地使用权，市场化配置却起到了完全相反的社会后果。对宅基地使用权制度分析的主流观点认为，随着中国城镇化率的不断提高，大量农民能够进入城市，于是村庄的宅基地会出现大量的闲置，为了保障农民的财产权利增加农民的财产性收入，于是需要对农村宅基地使用权的流转制度进行改革。[8]但是从全国绝大部分的农村社会现实来看，能够在城市化进程中顺利进入城市并获得稳定收入的只是少数农民，大部分农民在年老劳动力衰退而无法承担高强度的劳动后只能回到农村，因此农村住宅出现的打工经济背景下的季节性闲置本身并不构成重大的土地资源浪费问题。在市场经济发达的浙北农村，村庄更加不存在宅基地闲置的问题，但是对宅基地初始使用权的市场化分配，不仅无法实现宅基地资源配置效率的最大化，反而是造成了社会福利资源配置效率的最小化。
(一)普通农户家庭再生产障碍
在宅基地使用权的竞标中，村庄社会中的普通农户无法获得宅基地指标，在社会竞争异常激烈、国土管制严格的浙北农村，宅基地指标是建设房屋的基础，而新的住宅给儿子结婚娶媳的物质基础。如果父代无法为子代争取到宅基地使用权，那么子代的婚姻缔结就会面临巨大困境。对于已经成家的年青农户而言，在老宅翻修容易出现邻里纠纷的前提下，没有宅基地则无法进行家庭生活的正常展开，而只能忍受在破旧房屋中居住的日子。也就是说，普通家庭对宅基地使用权的需求均属于正常的生活需求，但是在宅基地使用权初始取得市场化的模式下，普通家庭会普遍地遇到宅基地使用权初始取得的困境，进而遭遇家庭再生产的障碍。
(二)村庄社会阶层再生产模化
宅基地使用权初始取得市场化的直接后果是富者豪宅连片而穷者无立足之地。更重要的是，村庄中的强富阶层群体在获得宅基地使用权后，往往会以宅基地为基础来进行大面积的厂房建造，即将住宅作为工厂来使用以扩大五金企业的生产规模。因此，宅基地使用权在村庄内部被作为工业建设用地来进行使用，宅基地在强富阶层的资本投资逻辑中成为最为重要的生产要素而非生活要素，于是强富阶层通过对宅基地的高价竞标来获得进行资本再生产的必要性购买，而村庄中的普通农户却连最基本的家庭再生产都无法顺利完成。如此，村庄社会中的阶层分化不断明显，以至出现阶层再生产的“模化”[9]，即村庄社会阶层依靠既有的社会生产模式而不断地进行自我阶层的塑造与维系以至于出现固化的阶层再生产方式。
(三)城市剥削农村隐性化
宅基地原本是村社内家家都有权享有的社会福利资源，但是现在却成为富人阶层独享的资本要素或是家庭消费品。在浙北农村，获取一块宅基地需要30—50万元，而建造一栋楼房则又需要花费30万元，如此高昂的住宅建设成本逼迫村庄中的普通农户借钱花30万在小镇上买商品房，然后全家住在城镇里打工还债;也有的村民则因为在村里盖不起房而在小镇上租房居住。最后的隐性事实是，村庄中的贫困户被迫去小镇上购买原本相对于在村建房更高昂的商品房居住，还必须承担高度货币化的城镇生活成本和消费压力，而富人则能留在村庄中享受宽大的住宅和良好的居住环境。村庄中的强富阶层的社会关系和主要利益均在城市，是生活在村庄中的城市人，现在这群城市人通过竞标宅基地使用权的方式进行着新的城市剥削农村。
(四)宅基地使用权财产权利化
宅基地使用权的初始取得原本具有无偿性，因而本质上不具有财产属性。宅基地的财产性属性并非源于市场化的配置模式，而来自村庄内生性的工业化历史进程，但是宅基地的市场化配置却使得宅基地的财产属性得到不断的增强，以至于成为基础性的资本要素。如此，在今后的宅基地使用权分配中，宅基地指标的竞标价格只会上升而不会下降，并且会成为村庄强富阶层之间进行资本要素争夺的对象而越发将普通村民排斥在外。由此，宅基地使用权的权利属性不仅更加用益物权化，而且更加财产权化，最终使得村民的宅基地产权观念在无形中被塑造出来。但是这种宅基地使用权的财产权利化所导致的并不是主流观点所认为的农民能够依靠宅基地使用权的租赁权设定来获得更多的财产性收入，反而是大部分农民并无法获得这一具有财产权属性的宅基地使用权而极可能在村庄社会的代际再生产中逐步沦为无产者。
在我国农村的宅基地分配制度中，宅基地使用权的初始获取原本就具有社会福利性质，因而宅基地是村庄中最基础的福利性社会生活资源，而不能仅从《物权法》规定的用益物权的角度来考虑，更加不能直接将其视为纯粹的财产权，而需要从土地需要养活中国亿万人口的角度和宅基地作为村民生活必需品的人权高度来进行理解。[10]但是浙北农村的经验显示，宅基地使用权的市场化分配导致了各种违背制度设计初衷的社会后果，使得村庄的宅基地使用权在社会现实中发生了更具财产权属性的产权变换。也就是说，宅基地使用权初始取得市场化的实质性后果实际在于宅基地使用权在宅基地制度实践过程中的财产化。
四、宅基地使用权财产权化的基本原因
工业区位理论认为，作为一般区位因素的地租对工业发展具有重要影响，尽管韦伯基于工业用地的一致性而认为地价在工业区位中不具有“成本优势”[11](p.37)，但是我国农村工业化的特点却恰好在于地价最终成为了工业发展中的最大成本优势。在市场经济发达地区的农村，乡村工业化和城市工业化使得农村土地的工业区位优势在工业化早期便凸显出来，因此土地资源的工业稀缺性被过早地发掘出来。浙北五金工业实现产业集群化发展后，农村五金工业的优势便在于工业用地成本的低廉。浙北农村宅基地使用权财产权化的主要原因便是宅基地在用途上日益成为重要的工业用地。浙北农村1990年代便开始在宅基地使用权的初始取得中进行市场化的分配模式，但是却并未出现上述的社会后果，这表明宅基地资源的市场化模式并不必然导致严重的宅基地使用权的财产权化。下面笔者将从村庄工业发展与村庄社会结构变迁等方面来进行解析。
(一)地方政府的宅基地指标管控
地方政府既是国家土地指标的使用者又是下一级土地使用单位或组织的分配者，在土地财政所带来的巨大的经济利益刺激和压力型体制的官僚运作模式下，地方政府为了发展本地工业和小城镇建设往往会牺牲农村的建设用地指标。浙北农村的经验表明，在国家出台对土地实行严格管理的法规政策后，地方政府实际上扩大了对土地指标使用的权力管控，将土地指标优先供应工业用地、商业用地和城镇公共基础设施建设;而农村宅基地指标在总体上大幅度缩减。另外，地方政府在小城镇大力倡导房地产开发，鼓励农民进城买房也使得一部分农村宅基地指标转化为小城镇商品房建设用地。
(二)乡村宅基地需求的刚性化
地方政府对农村宅基地指标的管控使得宅基地供给总量不足，但是最重要的原因则在于农村宅基地需求的不断刚性化：一是家庭代际关系变动后老人独立门户使得宅基地需求总量不断扩大化，浙北某村3800口人，却有1200余户，调查发现，大量老人独居老宅之后，其子与老人进行法律分户和社会性分家后便依法申请宅基地，当宅基地指标匮乏时，已成社会惯习的分户建新宅便出现结构性困境;二是国家土地执法一线弃权常态化致使国家规定的“一户一宅”规定被不断突破，国家法律规定建新必须拆旧，但是在土地执法中，村庄老宅并没有被拆除掉，有的农户通过购买破旧无法使用的房屋充抵老宅，最后一户多宅大量存在;三是相邻权制约老宅维修翻建，邻里建房纠纷倒逼地方政府出台建房需邻居一致同意原则，却使老宅陷入翻修改建困境，进而导致宅基地需求主体泛化。在老宅上重新建房不仅可以集约土地而且能够节省建房花费，但是在老宅上建房需要征得邻里同意，否则邻居便向上举报;四是村庄企业主阶层需要宅基地作为工业生产用地，使得宅基地成为稀缺性的生产要素。2010年恰好是村庄企业发展的瓶颈时期，处于产业链底端的村庄五金企业只能通过扩大生产规模来维持基本利润，于是在土地执法不严的前提下，将宅基地变相为工业用地来使用便成为村庄工业发展的无奈之举。
(三)村级组织的谋利化
宅基地使用权初始取得在1990年代便实行市场化供给，但是当时村级组织的目的在于使得宅基地的分配更加公平、公开，以减少村庄内部的纠纷。调研经验表明，2000年左右的宅基地指标的竞标价格在5万左右，而且竞标的村民总量也十分有限。随着乡村治理转型的不断加速，村级组织与乡镇关系发生剧烈变动，村庄的发展需要乡镇的大力支持，没有与乡镇良好的关系，国家的农村建设项目便难以进入村庄，因此为了与乡镇保持更好的上下关系，村干部需要利用一定资金来发展村庄的政缘关系;而村庄治理经费也需要从集体经济中来支付，村庄的土地承包费不足以维持村级工作的日常开支，宅基地竞标便成为村级组织能够获得的最大的日常性收入。
另外，在富人治村的治理模式下[12]，村干部均为企业老板，利用村庄集体经济资源为个人扩展政缘关系以防止国家对自己的土地违建行为严格执法便成为常态。正是村级组织在基层治理架构中对集体经济资源具有巨大的结构性依赖，否则自己便需要承担巨额的治理经费，于是村级组织在宅基地使用权的初始分配中便对宅基地的建设地块进行打包拍卖，在村民获得宅基地指标的同时还根据村民建造房屋及院墙的面积来转让建设地块的使用权。如此，宅基地使用权的转让价格不断升高，而且宅基地使用权落地的建设规划地块的价格也随之增加。
五、反思与讨论
农村宅基地是村庄内最基本的社会生活福利资源，更是重要的土地政策资源，不能仅从土地法律制度的角度来理解农村宅基地的使用权和主张农村宅基地的产权化。法律制度的设定和发展的重心在于社会本身，农村宅基地使用权初始取得制度的既有设定实际上充分考虑到了农村社会的现实情况和农民对宅基地的土地认知。现有的主张农村宅基地初始取得制度改革的观点实际上忽视了对宅基地属性的基本认识而仅在缺乏足够而完整的农村社会经验的基础上对宅基地进行法权属性和制度逻辑上的理论演绎。
调研经验表明，即使在经济发达地区的农村，宅基地也更多的是表现为社会福利资源，而村庄内宅基地使用权分配市场化所形塑而出的宅基地财产权观念恰好使得富人豪宅连片而穷者无处可居;而乡村治理转型背景下村级组织在宅基地使用权分配中的谋利化倾向也使得村委会应该成为宅基地使用权设定人的观点难以成立。宅基地是基本的社会福利资源，考虑到其本身在国土用途管制下的稀缺性，“一户一宅”的法律设定的目的在于最大限度地确保村民有宅可居，如果在法律制度上强制性规定或明示规定宅基地初始取得男女有份、一户可以通过继受而拥有多宅，则会使得高度格式化、统一化的法律制度规定不仅无法适用于复杂多变的农村社会环境，反而有可能预期中良好的法制化的宅基地秩序未得，而原有的宅基地秩序却遭到了破坏。
从村庄社会现实条件和农村的宅基地需求现状来看，村庄发展最亟需的是加强村庄宅基地建设的总体规划和宅基地管理，以满足新农村建设对村民未来住房发展的需求，对村庄中的无主宅基地需要进行及时的整理和复垦。在宅基地使用权初始取得高度市场化的农村，应该加强政府的适度干预，以防止宅基地资源分配中的严重不公。中央鼓励农村产权的流转交易，其目的在于提高农民的财产性收入，但是农村现实经验的复杂性理应使得对农村宅基地制度的改革保持审慎而理性的态度。
致谢：本文的田野调查与谭林丽、王海娟、张建雷共同完成，仇叶提供了重要的调查资料，刘锐提出了宝贵的批评意见，特此一并致谢。
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本文原载于《天津行政学院学报》2014年第6期。
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